Pubblicato il 18/07/2025

N. 06333/2025REG.PROV.COLL.

N. 09576/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9576 del 2022, proposto da
DO ND AC e LA ND AC, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Scalzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidente della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Calabria, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 00792/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con decreto n. 56 del 24 marzo 2016, adottato ai sensi degli artt. 141-bis e 142, comma 1, lett. m), D.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito “Codice”), il Presidente della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Calabria ha provveduto alla perimetrazione di un’area sottoposta alla tutela paesaggistica ex lege quale zona di interesse archeologico e ne ha dettato la relativa disciplina d’uso.

I sig.ri DO e LA ND AC, proprietari di terreni interessati dal detto vincolo, hanno impugnato il provvedimento da ultimo citato, qualificato dagli stessi alla stregua di un vincolo indiretto ex art. 45 del Codice, dinanzi al Tar per la Calabria deducendone l’illegittimità sotto svariati profili.

Con sentenza n. 792 del 12 maggio 2022 il Tar ha respinto il ricorso.

In particolare, per quanto rileva ai fini del presente giudizio, il Tar ha rigettato il primo motivo di censura, rubricato “violazione del D.lgs. 42/2004, violazione della legge n. 241/90 e successive modificazioni, eccesso di potere difetto di motivazione e di presupposti, perplessità, contraddittorietà e pretestuosità, sviamento di potere, violazione di tipicità e nominatività, carenza assoluta di potere - incompetenza - Travisamento dei fatti - Incompetenza”, con cui è stata dedotta l’incompetenza del Presidente della Commissione regionale per il patrimonio culturale della Calabria ad adottare l’atto impugnato.

La sentenza, sul punto, ha rigettato la censura osservando che la Commissione regionale non ha imposto – come sostenuto dai ricorrenti – un vincolo indiretto ex art. 45 del Codice, bensì ha provveduto alla perimetrazione della zona paesaggistica ai sensi dell’art. 141-bis del medesimo testo normativo, attraverso un’integrazione del contenuto della dichiarazione di notevole interesse pubblico.

La sentenza di primo grado ha, altresì, rilevato che nel corpo del provvedimento è stato richiamato l’art. 39 del D.P.C.M. n. 171 del 29 agosto 2014, che attribuisce alle competenti Commissioni regionali per il patrimonio culturale “le funzioni di accertamento dell’interesse paesaggistico di ambiti territoriali specifici (…) e che, pertanto, in via analogica, deve ritenersi incardinata presso la stessa Commissione la funzione di perimetrazione delle aree sottoposte a tutela paesaggistica ex lege”.

Ritenendo che la questione relativa al riparto di competenze non sia definita a livello normativo, il primo giudice ha ritenuto ragionevole l’applicazione analogica dell’art. 39 appena citato alle funzioni di perimetrazione della zona paesaggistica.

La sentenza, dopo aver risolto nel senso indicato la questione dell’asserita incompetenza all’adozione dell’atto, ha esaminato e rigettato le altre censure proposte dai ricorrenti.

Con atto di appello notificato il 6 dicembre 2022 e depositato il 13 dicembre 2022, i ricorrenti in prime cure hanno sostanzialmente riproposto le medesime censure respinte in primo grado.

In particolare, con il gravame proposto gli appellanti articolano (senza rubricarli) i seguenti motivi di censura:

- incompetenza del Presidente della Commissione regionale, che avrebbe solamente funzioni propositive, mentre il provvedimento dovrebbe essere adottato dalla Regione;

- violazione degli artt. 7 e segg. della legge 241/1990 per difetto dall’avviso dell’avvio del procedimento nei confronti di tutti i proprietari dei suoli;

- eccesso di potere per perplessità, contraddittorietà e pretestuosità, sviamento di potere, violazione di tipicità e nominatività, carenza assoluta di potere, carenza assoluta di istruttoria;

- violazione dell’art. 140, comma 2, D.lgs. n. 42/2004, per non essere stato previamente approvato il piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143 del Codice.

Gli appellanti ripropongono, altresì, la domanda risarcitoria avanzata in prime cure.

L’amministrazione si è costituita formalmente in giudizio con memoria del 9 gennaio 2023.

All’esito della camera di consiglio del 12 gennaio 2023, con ordinanza n. 63/2023, è stata respinta l’istanza cautelare per assenza del requisito del periculum in mora .

All’udienza del 19 dicembre 2024, in vista delle quale le parti hanno depositato memorie, la Sezione, in accoglimento della richiesta in tal senso avanzata dalla difesa erariale, con ordinanza n. 10316/2024, ha rimesso gli atti al Presidente titolare della Sezione al fine di valutare la possibilità di effettuare una trattazione congiunta del procedimento con quello R.G. n. 6153/2024 avente ad oggetto il ricorso per revocazione della sentenza della Sezione n. 5154/2024 che ha annullato per incompetenza il medesimo provvedimento oggetto dell’odierno giudizio.

All’esito della pubblica udienza del 12 giugno 2025, in vista della quale il Ministero della Cultura ha depositato della documentazione e una memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Occorre preliminarmente scrutinare l’eccezione di inammissibilità dell’appello, sollevata dall’amministrazione appellata, per mancanza del requisito della specificità dei motivi di gravame ex art. 101 c.p.a.

L’eccezione è infondata.

L’atto di appello, seppur sinteticamente, contesta la ricostruzione giuridica e fattuale operata dalla sentenza del Tar articolando censure sufficientemente specifiche.

Infatti, l’atto di appello contesta la sentenza e deduce che l’area non era in precedenza vincolata, che il vincolo ora posto sarebbe nuovo e rappresenterebbe un vincolo indiretto (p. 7) e che quello impugnato non potrebbe quindi rappresentare un provvedimento integrativo ex art. 141-bis D.lgs. 42/2004 (p. 10).

Passando all’esame del merito, il primo e l’ultimo motivo di appello, che si esaminano congiuntamente stante la loro connessione, devono essere scrutinati prioritariamente in quanto con i medesimi gli appellanti lamentano un difetto di competenza dell’amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato.

Con il primo motivo di censura, gli appellanti contestano la sentenza nella parte in cui è stata disattesa la dedotta incompetenza del Presidente della Commissione regionale.

Il Tar ha respinto la censura ritenendo che con il decreto impugnato «l’amministrazione [abbia] provveduto alla perimetrazione della zona paesaggistica, ai sensi dell’art. 141 bis del d.lgs. n. 42 del 2004, attraverso un’integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico» e che la Commissione abbia proceduto nell’esercizio delle competenze alla stessa attribuite dall’art. 39 del D.P.C.M. n. 171/2014.

Gli appellanti contestano la suesposta posizione del Tar, deducendo che la competenza all’adozione della dichiarazione di notevole interesse pubblico spetti per legge alla Regione e che, a mente degli artt. 137 e 138 del Codice, la Commissione regionale avrebbe solo funzioni propositive.

Con l’ultimo motivo, gli appellanti ripropongono la censura con cui lamentano che, ai sensi dell’art. 140, comma 2, del Codice, prima della dichiarazione di notevole interesse pubblico era indispensabile l’elaborazione ed approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143 del Codice.

Le censure sono fondate nei sensi e nei limiti che di seguito si espongono.

Il Codice detta delle discipline differenziate, seppur connesse, dei beni culturali e dei beni paesaggistici, entrambi diretti a comporre il “patrimonio culturale” (art. 2, comma 1, del Codice).

I beni che presentano interesse archeologico possono collocarsi in entrambe tali categorie di beni le quali, tuttavia, rimangono assoggettate a discipline differenziate.

Quanto ai beni paesaggistici, che vengono in rilievo nel caso di specie, l’art. 134 del Codice ne individua tre categorie principali: i) gli immobili e le aree individuati tramite un provvedimento, adottato in base alla procedure delineata dagli art. da 138 a 141, che ne dichiari il “notevole interesse pubblico”; ii) le aree vincolate ex lege , individuate dall’art. 142 del Codice che, per quanto qui interessa, alla lettera m) sottopone a tutela “le zone di interesse archeologico”; iii) gli ulteriori immobili e le aree di notevole interesse pubblico sottoposti a tutela attraverso i piani paesaggistici.

Il provvedimento impugnato presenta contenuti eterogeni e una motivazione perplessa in ordine all’individuazione del proprio fondamento normativo e del proprio oggetto.

Difatti, il provvedimento, da un lato, “dichiara” che il comprensorio territoriale preso in esame “individua una zona archeologica tutelata per legge, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), del D.lgs. n. 42/2004” e, dall’altro lato, ravvisando un nesso di conseguenzialità con tale precedente previsione (“per l’effetto”), stabilisce la disciplina d’uso applicabile alla medesima area in pretesa applicazione dell’art. 141-bis del Codice.

Tuttavia, i due contenuti dispositivi del provvedimento rappresentano espressione di poteri tra loro differenti e sono assoggettati a differenti procedimenti.

La ricognizione delle aree assoggettate ex lege al vincolo paesaggistico e l’adozione delle relative prescrizioni d’uso deve essere effettuata a mezzo del piano paesaggistico ex art. 143, comma 1, lett. c), del Codice, ai sensi del quale il piano paesaggistico comprende la “ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, [la] loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché [la] determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione”. Altresì, l’art. 135, comma 1, del Codice prevede che, per tale profilo, il piano paesaggistico debba essere elaborato congiuntamente tra Ministero e regioni.

Pertanto, per tale aspetto, il provvedimento impugnato è viziato da incompetenza, posto che la ricognizione dei beni paesaggistici ex lege è demandata ai piani paesaggistici da elaborarsi nell’esercizio delle competenze congiunte di cui si è appena detto.

Per quanto riguarda, invece, il richiamo all’art. 141-bis cit. contenuto nel provvedimento, tale disposizione, al comma 1, prevede che “[i]l Ministero e le regioni provvedono ad integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico rispettivamente adottate con la specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2”, ossia con la “specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato”.

L’art. 141-bis cit. consente, quindi, al Ministero e alla Regione di integrare le proprie precedenti dichiarazioni di notevole interesse pubblico di beni paesaggistici.

La disposizione, pertanto, non riguarda i beni paesaggistici ex lege , che sono oggetto solamente ad una attività di ricognizione e non sono interessati dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico.

Nel caso di specie, non si comprende, dalla motivazione del provvedimento, quale sarebbe la precedente dichiarazione di notevole interesse pubblico che l’amministrazione statale avrebbe inteso integrare ai sensi dell’art. 141-bis cit. Difatti, il provvedimento, così come le difese articolate dal Ministero nel corso del giudizio, richiamano plurimi atti vincolistici interessanti l’area in esame tra loro eterogenei, alcuni di quali peraltro adottati con riferimento alla disciplina dei beni culturali e non a quella dei beni paesaggistici.

Il provvedimento impugnato nemmeno risulta avere contenuto meramente integrativo del precedente decreto n. 6 del 20 gennaio 2016, valorizzato dalla difesa erariale, posto che detto decreto aveva individuato i territori in esame quali “beni culturali” (e non, quindi, quali beni paesaggistici) ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera a), e dell’art. 13 del Codice.

Pertanto, il provvedimento impugnato non chiarisce adeguatamente quale sia l’oggetto del provvedere e quale il relativo fondamento normativo.

Le censure degli appellanti muovono dalla non corretta premessa per cui si sarebbe in presenza di un vincolo indiretto ex art. 45 del Codice, che è norma inconferente nel caso di specie e riferibile alla tutela dei beni culturali e non di quelli paesaggistici (sul vincolo di tutela indiretta ex art. 45 cit. si veda la sentenza della Sezione n. 3575/2025) e da una non corretta ricostruzione del quadro normativo, laddove deducono che la competenza spetterebbe unicamente alla Regione. Tuttavia, dette censure colgono nel segno laddove lamentano la violazione dell’art. 143 cit., sostenendo che si sarebbe dovuto adottare il piano paesaggistico con il coinvolgimento della Regione. Pertanto, la censura formulata dalla parte appellante è sotto tale profilo fondata, potendo il giudice, pur nel rispetto del principio della domanda, procedere ad una qualificazione giuridica dei fatti e ad una ricostruzione del quadro normativo differenti da quelle prospettate dalle parti.

Alla luce di quanto esposto, il primo e l’ultimo motivo sono fondati. I restanti motivi annullatori devono essere assorbiti posto che il vizio di incompetenza, che nei sensi esposti connota in parte – sotto il profilo della incerta motivazione sul punto - il provvedimento impugnato, esprime una radicale alterazione dell’esercizio della funzione pubblica tale da integrare un’ipotesi di assorbimento legale degli ulteriori eventuali motivi di gravame (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2015, punto 9.3.4.1.).

In ragione della natura del vizio rilevato, di natura formale, e delle scarne allegazioni poste a suo fondamento, non può trovare accoglimento la ulteriore domanda, risarcitoria, proposta dalla parte appellante.

In conclusione, l’appello deve essere accolto nei limiti appena indicati e, di conseguenza, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso originario nei sensi e nei limiti esposti, con conseguente annullamento degli atti ivi impugnati.

È fatto salvo il riesercizio del potere, rimanendo ferma la possibilità per il Ministero di adottare un provvedimento ex art. 141-bis cit. adeguatamente motivato, anche in ordine alla propria competenza a provvedere, nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza.

La particolarità e complessità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso originario nei sensi e nei limiti esposti con annullamento degli atti ivi impugnati.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO