Pubblicato il 03/06/2025

N. 04810/2025REG.PROV.COLL.

N. 07144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7144 del 2024, proposto da -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Accarino e Paolo Accarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Direzione Centrale della Polizia Criminale - Servizio Centrale di Protezione, Commissione Centrale, Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura, Prefettura di Vibo Valentia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 9897/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Enzo Bernardini e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli odierni appellanti, testimoni di giustizia ammessi al programma di protezione, hanno formulato istanza per il risarcimento del danno da mancato guadagno, respinta dalla Commissione centrale per la definizione ed applicazione delle speciali misure di protezione prevista dall’art. 10 d.l. n. 8/1991 convertito in l. n. 82/1991 con il provvedimento -OMISSIS-.

2. Avverso il diniego hanno interposto ricorso giurisdizionale al Tar, che con la sentenza qui impugnata:

- ha affermato la propria giurisdizione sulla domanda di annullamento del verbale della Commissione, dopo una lunga disamina della normativa di settore;

- ha invece declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario quanto alla domanda volta ad ottenere la restituzione delle trattenute operate dal Servizio Centrale di protezione sugli assegni di mantenimento e per le somme non erogate, assumendo in tal caso la posizione dei ricorrenti natura di diritto soggettivo;

- ha respinto il ricorso impugnatorio, con riferimento a tutti e tre i motivi di gravame, ritenendo esente da vizi l’operato dell’Amministrazione.

2.1. In particolare, il Giudice di prime cure ha evidenziato che:

“… nel caso in esame non si discute di una somma spettante ai due ricorrenti a titolo di “capitalizzazione” (art. 10 D.M. 161/2004), come accaduto già con la sentenza del TAR Lazio n. 9659/2020, bensì a titolo di “mancato guadagno” ai sensi dell’art. 16 ter co. 1 lett. e) l. 82/1991 (oggi art. 6 lett. g l. 6/2018).

Si tratta di due poste fra loro distinte, poiché mentre le somme dovute a titolo di capitalizzazione hanno la finalità di agevolare il reinserimento socio-lavorativo degli interessati, quelle corrisposte a titolo di “mancato guadagno” rappresentano ciò che i testimoni hanno perduto in ragione dell’ingresso nel circuito di protezione. Il parametro del mancato guadagno va, dunque, inteso come lucro cessante essendo riferito alle implicazioni negative che l’avvio del programma di protezione genera sulla pregressa attività lavorativa ovvero sulla redditività dell’impresa e per il tempo in cui lo stesso si sia protratto fino alla sua cessazione.

Inoltre, c’è da considerare che la disciplina vigente non consente la corresponsione di una somma a titolo di “mancato guadagno” a coloro che abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo ai sensi della legge 23 febbraio 1999 n. 44, stante il chiaro dettato dell’art. 6 lett. g) l. 6/2018 (“la corresponsione di una somma a titolo di mancato guadagno derivante dalla cessazione dell’attività lavorativa del testimone di giustizia e degli altri protetti nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44”).

Peraltro, come precisato dal TAR Lazio, sez. I ter, n. 824/2021, il beneficio in questione non può essere concesso, sia nel caso in cui il risarcimento sia stato già conseguito, sia nel caso in cui la richiesta di risarcimento, per il medesimo titolo, sia stata istruita e definitivamente rigettata con provvedimento divenuto inoppugnabile; questo per evitare che gli interessati possano avvalersi di un improprio “duplice canale di richieste”, di modo che qualora la domanda presentata al Commissario antiracket non dovesse andare a buon fine, l’istante potrebbe essere indotto a presentarne un’altra, per lo stesso titolo, alla Commissione, eludendo così le norme che fissano termini decadenziali per l’esercizio delle azioni a tutela delle posizioni degli interessati. In definitiva, vale il principio di alternatività tra le due elargizioni ”.

2.2. Sui tre motivi di ricorso, la sentenza evidenzia:

- riguardo al primo: che è inammissibile perché “ i ricorrenti fanno riferimento solo al progetto di reinserimento e alla capitalizzazione (tanto da menzionare la sentenza del TAR Lazio n. 9659/2020, che, come indicato, ha avuto ad oggetto proprio la capitalizzazione), ma, come accennato, l’oggetto del presente giudizio è un altro e attiene, dato il tenore del verbale della Commissione centrale -OMISSIS- impugnato, solo alla mancata concessione del “mancato guadagno” ai sensi dell’art. 16 ter co. 1 lett. e) l. 82/1991 (oggi art. 6 lett. g l. 6/2018). Né, altresì, si comprende in che termini la procedura di capitalizzazione abbia potuto influire anche sulla mancata concessione delle somme in esame e, dunque, sulla validità dell’atto impugnato ”;

- sul secondo motivo, che è infondato perché si contesta “ un difetto di partecipazione dei ricorrenti, che, tuttavia, risultano aver preso parte al procedimento, tanto da aver prodotto anche due perizie, di cui l’amministrazione ha tenuto conto nel provvedimento impugnato (cfr. p. 2 dell’atto gravato). Altresì, si insiste sulla validità dei progetti presentati da-OMISSIS- -OMISSIS-/-OMISSIS-, ancora una volta, tuttavia, sovrapponendo la questione della capitalizzazione con quella del “mancato guadagno”. Infine, stavolta con riferimento specifico al mancato guadagno, si sostiene che l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto delle perizie in atti, ma, come indicato, la Commissione le ha valutate, salvo ritenere, per le plurime ragioni già indicate allorché si è sintetizzata la motivazione dell’atto impugnato, di non accogliere la richiesta dei due ricorrenti: si ribadisca, in forza delle somme già ottenute ai sensi della l. 44/1999, vale a dire per l’alternatività tra i due tipi di elargizioni (questo con specifico riferimento al primo periodo di tutela dei due ricorrenti, cioè per il periodo di operatività 2003- 2009 per il -OMISSIS- e per il periodo 2000-2007 per la -OMISSIS-), e poiché, quanto al secondo periodo di tutela (riferito all’arco temporale 2014-2018), l’attività dei ricorrenti era terminata da molto tempo, essendo stata svolta a pieno regime solo fino al più tardi al 2002, come risultato da controlli del Servizio Centrale di Protezione tramite pure l’applicativo Punto Fisco. Sull’ultimo aspetto, deve rammentarsi che la delibera della Commissione centrale del 30 luglio del 2009 prevede che: “al fine di evitare che possano generarsi infondate aspettative … sono presi in esame esclusivamente i dati reddituali e patrimoniali quali risultanti all’agenzia delle entrate, riferiti all’ultimo triennio precedente all’ammissione del soggetto al circuito di protezione”.

Senza dimenticare, che la Commissione ha altresì evidenziato, come motivo assorbente, che l’attività a pieno regime dei ricorrenti si è svolta solo negli anni 2001-2002, peraltro anche con perdite di esercizio (cfr. p. 4 dell’atto impugnato), e che, pertanto, l’attività di impresa è cessata ben prima del loro ingresso dei ricorrenti nel circuito tutorio (sono stati ammessi in qualità di testimoni di giustizia a un piano provvisorio di protezione in data -OMISSIS- ed a speciali misure di protezione in località di origine il -OMISSIS-), con conseguente assenza anche del nesso causale tra il mancato guadagno e la sottoposizione degli stessi alle misure tutorie ”;

-sul terzo, che è privo di pregio perché “ A) si contesta che l’Amministrazione non ha dimostrato che le somme già riconosciute ai ricorrenti con i decreti nn. -OMISSIS- siano state pagate; B) si rileva che il decreto n. -OMISSIS- sarebbe stato rettificato dal decreto n. -OMISSIS- per la cifra finale di -OMISSIS- euro, molto inferiore a quella iniziale; C) infine, si rappresenta che i ricorrenti devono ancora ottenere ulteriori somme dall’amministrazione (precisamente -OMISSIS- euro, oltre interessi, il -OMISSIS-, ed euro -OMISSIS-, oltre interessi, la -OMISSIS-).

Orbene, con riferimento al primo profilo, l’Amministrazione ha specificato con la memoria depositata il 24.1.2024 tutti gli importi versati ed incassati dai ricorrenti. Peraltro, anche ove questo non fosse stato chiarito, c’è da osservare che il mancato pagamento delle somme non avrebbe, comunque, inciso sulla legittimità dell’atto impugnato. Ossia gli eventuali crediti ancora vanti dai ricorrenti non hanno alcuna influenza ai nostri fini. Ancora, c’è da considerare come neppure la riduzione della cifra inizialmente concessa con il decreto n. -OMISSIS- al -OMISSIS- ha incidenza sul provvedimento gravato in questa sede. In effetti, la somma è stata ridotta perché, come indicato da parte ricorrente, era mancata la prova della destinazione delle somme già erogate.

Da ultimo, come già indicato sopra, l’amministrazione nella memoria depositata il 24.1.2024 ha pure chiarito che parte delle somme riconosciute nel tempo ai ricorrenti non sono state versate ma solo in quanto compensate con elargizioni precedentemente erogate e poi revocate, con la conseguenza che non residuerebbe altro ”.

3. Con l’atto d’appello, e successive memorie e depositi di documentazione, gli istanti censurano le statuizioni del Tar e formulano istanza istruttoria e di verificazione, chiedendo l’acquisizione di ulteriori atti della P.A. (indicati), oltre a quelli già versati in primo grado.

3.1. L’appello è affidato a quattro motivi.

3.2. Con il primo motivo di appello, gli appellanti lamentano che:

(i) il Tar avrebbe erroneamente ritenuto applicabile l’art. 6, lett. g), l. n. 6/2018, laddove l’istanza è stata presentata dai testimoni ai sensi dell’art.16-ter comma 1 lett. e) d.l. n. 8/1991 conv. in l. n. 82/1991, che avrebbe dovuto applicarsi anche al momento decisionale, in ossequio al principio tempus regit actum;

(ii) erroneamente il Tar avrebbe ritenuto che -OMISSIS- -OMISSIS- avevano già ottenuto il risarcimento del mancato guadagno ai sensi della l. n. 44/1999. Le somme erogate sarebbero state concesse nella maggior parte dei casi per titoli diversi dal mancato guadagno quali: il ristoro per lesioni personali (che rientra nella fattispecie del mancato guadagno); erogazioni ai sensi della l. n. 512/1999 (normativa che riguarda il fondo di rotazione per sostenere le vittime dei reati mafiosi, garantendo il risarcimento dei danni liquidati in sentenza). In altri casi le erogazioni ai sensi della l. n. 44/1999 erano delle provvisionali riconosciute nelle more della definitiva quantificazione del danno emergente (e non del lucro cessante) che presuppongono non solo la definitiva quantificazione, ma anche l’erogazione del saldo”;

(iii) il Tar non avrebbe colto la natura discrezionale e non vincolata del provvedimento richiesto; il provvedimento sarebbe connotato da un alto tasso di discrezionalità; tale confusione avrebbe indotto il giudice a non esaminare correttamente le diverse fasi tipiche del processo di formazione dell’atto, in modo tale da determinare il vizio della sentenza per erroneità dei presupposti di fatto.

3.3. Con il secondo motivo, gli appellanti si dolgono che il Tar avrebbe errato a ritenere inammissibile il primo motivo di ricorso, che a sua volta faceva riferimento alla sentenza del Tar Lazio n. 9659/2020. Di conseguenza, stante l’asserita omessa pronuncia del Tar sul punto, gli appellanti ripropongono per intero il primo motivo del ricorso di primo grado.

3.4. Con il terzo motivo, gli appellanti lamentano che il Tar avrebbe errato a ritenere che vi sia stata la partecipazione procedimentale in quanto i ricorrenti “ avrebbero dovuto concordare con la Commissione la misura e non presentare sic et simpliciter la perizia, anche al fine di soddisfare le esigenze della P.A. in ottica partecipativa. In secondo luogo, è provato per tabulas che -OMISSIS- avevano inviato a tutte le autorità chiamate in giudizio le proprie osservazioni avverso il provvedimento impugnato senza però ottenere risposte. La partecipazione avrebbe consentito agli appellanti ed alla P.A. di esplicare ognuno le proprie ragioni sia in relazione alle erogazioni già concesse ai sensi della L. 44/99 ed alle relative causali sia in relazione alle somme ancora non corrisposte ”.

Nel terzo motivo di appello vengono reiterate le censure contenute nel primo motivo di appello circa la spettanza del ristoro del mancato guadagno.

Sempre nel terzo motivo si contesta la sentenza laddove afferma che ai ricorrenti non spettava il mancato guadagno avendo cessato l’attività di impresa molto tempo prima l’ingresso nel programma di protezione. Si obietta che la liquidazione del mancato guadagno è equitativa, che chi entra nel programma di protezione non può svolgere attività di impresa, e la cessazione dell’attività di impresa non può influire sull’erogazione.

3.5. Con il quarto motivo di appello si lamenta che il Tar erroneamente ha statuito che la richiesta di elargizione ai sensi della l. n. 44/1999 preclude la richiesta ai sensi della l. n. 6/2018. Si deduce, inoltre, che le memorie depositate dall’amministrazione in sede contenziosa dinanzi al Tar costituiscono una motivazione postuma del provvedimento impugnato.

4. Il Ministero dell’Interno si è costituito, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. All’udienza pubblica del 10 aprile la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, è utile riassumere la vicenda fattuale e processuale che ha riguardato gli odierni ricorrenti.

1.1. I ricorrenti venivano ammessi in qualità di testimoni di giustizia a un programma di protezione -OMISSIS- e ad ulteriori speciali misure di protezione -OMISSIS-. Tuttavia, le speciali misure di protezione per il -OMISSIS- venivano revocate -OMISSIS- a causa di gravi e ripetute violazioni degli impegni assunti – per altro, contestate da parte appellante. Poiché la protezione riguardava l’intero nucleo familiare in modo unitario e anche la -OMISSIS- aveva tenuto comportamenti scorretti, la Commissione Centrale decideva, -OMISSIS-, di non prorogare le misure protettive anche per quest’ultima.

1.2. Nel -OMISSIS-, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro - Direzione Distrettuale Antimafia, proponeva un nuovo programma speciale di protezione per -OMISSIS-, testimoni di giustizia, evidenziando tuttavia la necessità di due programmi distinti a causa delle diverse testimonianze rese e del pericolo che ne derivava. La Commissione centrale accoglieva la proposta -OMISSIS-, disponendo il trasferimento in località protetta e, -OMISSIS-, approvava due programmi speciali distinti.

1.3. -OMISSIS- veniva disposta con delibera la cessazione del programma per la -OMISSIS-, con capitalizzazione pari a due anni (salvo integrazione). -OMISSIS-, veniva disposta la cessazione del programma anche per il -OMISSIS-, con capitalizzazione decennale, a seguito della presentazione di un progetto di reinserimento.

1.4. I ricorrenti impugnavano la delibera del 2018 lamentando, tra l’altro, il mancato riconoscimento del danno da mancato guadagno. Il TAR del Lazio, con sentenza n. 9659/2020, respingeva il ricorso, ritenendo inammissibile il motivo relativo al mancato guadagno, considerando quest’ultimo distinto dalla capitalizzazione e non regolato dal provvedimento del 2018.

1.5. La sentenza veniva appellata, ma il Consiglio di Stato dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (sentenza n. 646/2022): come si legge in sentenza: “la Commissione speciale riconosceva (…) le viste somme invocate per mancato guadagno, subordinandone peraltro l’effettivo riconoscimento alla produzione di idonea documentazione comprovante il diritto ad ottenere tali somme”. Secondo parte appellante, quest’ultima delibera costituirebbe “vero e proprio riconoscimento del debito, a ricognizione di debito, ex art. 1988 c.c.” da parte della Commissione. L’amministrazione contesta tale assunto.

1.6. Suddetta documentazione veniva in ogni caso fornita dai ricorrenti all’amministrazione nel corso di un subprocedimento avente inizio a maggio 2021 e culminato a ottobre dello stesso anno. Dalla documentazione si evinceva che ad entrambi i correnti erano effettivamente state già erogate considerevoli somme a ristoro del danno da mancato guadagno (euro -OMISSIS- per il -OMISSIS- ed euro -OMISSIS- più euro -OMISSIS- a saldo alla -OMISSIS-) relativamente al periodo d’attività imprenditoriale che va dal 2003 al 2009 per il -OMISSIS- e dal 2000 al 2007 per la -OMISSIS-.

1.7. La vicenda odierna, dunque, riguarda il mancato guadagno relativo al periodo che va dal 2014 al 2019: a fronte delle richieste de-OMISSIS-, la Commissione respingeva la richiesta di mancato guadagno così come formulata dagli odierni appellanti i quali, pertanto, presentavano ricorso al Tar Lazio.

2. L’appello è infondato.

3. La tecnica redazionale dell’appello, con motivi ripetitivi e che si sovrappongono, impone di esaminarli congiuntamente e secondo un ordine logico.

4. Anzitutto, la sentenza va confermata laddove afferma che la partecipazione procedimentale è stata soddisfatta. Avuto riguardo alla documentazione in atti, vi è stata una effettiva interlocuzione tra i ricorrenti e la Commissione centrale, sicché, per il principio del raggiungimento dello scopo, la partecipazione è stata effettiva e satisfattiva e null’altro andava garantito ai ricorrenti.

5. In secondo luogo, nell’ordine logico delle questioni, va esaminata la censura di erronea applicazione di legge. Si assume che il procedimento doveva essere regolato dall’art. 16-ter, c. 1, lett. e) d.l. n. 8/1991, inserito dalla legge di conversione n. 82/1991 e non dall’art. 6, c. 1, lett. g), l. n. 6/2018.

5.1. La censura è inammissibile per difetto di interesse e comunque infondata nel merito.

Dispone l’art. 16-ter, c. 1, lett. e) d.l. n. 8/1991 (inserito dalla legge di conversione n. 82/1991):

“1 . I testimoni di giustizia cui è applicato lo speciale programma di protezione hanno diritto:

(…) e) alla corresponsione di una somma a titolo di mancato guadagno, concordata con la commissione, derivante dalla cessazione dell'attività lavorativa propria e dei familiari nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 13 della legge 23 febbraio 1999, n. 44, e il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è surrogato, quanto alle somme corrisposte al testimone di giustizia a titolo di mancato guadagno, nei diritti verso i responsabili dei danni. Le somme recuperate sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero dell’interno in deroga all’articolo 2, commi 615, 616 e 617, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ;”.

Dispone l’art. 6, c. 1, lett. g) l. n. 6/2018:

“ 1. Al fine di assicurare ai testimoni di giustizia e agli altri protetti una condizione economica equivalente a quella preesistente, sono applicate speciali misure di sostegno che prevedono:

g) la corresponsione di una somma a titolo di mancato guadagno derivante dalla cessazione dell'attività lavorativa del testimone di giustizia e degli altri protetti nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 13 della citata legge n. 44 del 1999. Il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno è surrogato, quanto alle somme corrisposte al testimone di giustizia a titolo di mancato guadagno, nei diritti verso i responsabili dei danni. Le somme recuperate sono versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero dell'interno in deroga all'articolo 2, commi 615, 616 e 617, della legge 24 dicembre 2007, n. 244;”.

E’ palese, dal confronto testuale delle due previsioni, che le stesse sono assolutamente identiche, sicché non si comprende che interesse abbiano gli appellanti a dolersi che il Tar abbia fatto riferimento alla nuova previsione anziché alla precedente.

5.2. La doglianza è comunque infondata nel merito.

La l. 11.1.2018 n. 6, pubblicata in GURI 6.2.2018, è entrata in vigore il 21.2.2018. Essa ha sostituito la disciplina previgente. In assenza di specifiche norme transitorie, opera il principio tempus regit actum in virtù dei quali all’attività amministrativa si applica la legge in vigore al momento in cui essa si svolge. Nel caso di specie, a prescindere dalla data in cui il procedimento è stato attivato su istanza di parte, il momento decisionale si è concretizzato nel provvedimento -OMISSIS-. Sicché il provvedimento è stato adottato nel vigore della l. n. 6/2018 ed è tale legge che andava applicata.

5.3. Del resto, il provvedimento si pronuncia espressamente richiamando la l. n. 6/2018. Sicché, non è il Tar che travisa la normativa applicabile. Con l’ulteriore conseguenza che la lagnanza circa l’erronea individuazione della disciplina applicabile doveva semmai essere articolata in primo grado contro il provvedimento impugnato. Sicché, sotto tale profilo, la censura proposta in appello costituisce anche un inammissibile motivo nuovo.

6. Proseguendo secondo un ordine logico, va disattesa la censura articolata con il secondo motivo di appello secondo cui il Tar ha erroneamente dichiarato inammissibile il primo motivo di ricorso.

6.1. La materia del contendere è stata ben individuata dal Tar, disputandosi nel presente giudizio del mancato riconoscimento di una somma a titolo di mancato guadagno, e non di quanto richiesto e conseguito a titolo di capitalizzazione. Sicché correttamente il Tar ha ritenuto inammissibili, perché ininfluenti, gli argomenti, contenuti nel primo motivo del ricorso di primo grado, relativi alla capitalizzazione. Dalla ricostruzione della vicenda fattuale e processuale si evince che nel pregresso giudizio davanti al Tar e al Consiglio di Stato non vi era stato alcun riconoscimento della spettanza di somme a titolo di mancato guadagno. Il Tar, con la sentenza n. 9659/2020, aveva dichiarato inammissibili le censure relative al mancato guadagno, ritenendo che il provvedimento del 2018 non si occupasse di tale profilo. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 646/2022, che peraltro concerne solo la -OMISSIS- e non anche il -OMISSIS-, si è limitato a dichiarare il sopravvenuto difetto di interesse, su istanza di parte, senza compiere alcun accertamento sulla circostanza fattuale che l’Amministrazione aveva messo in istruttoria la richiesta di ristoro per il mancato guadagno. Sicché, non vi era, alla data di adozione del provvedimento 18.5.2022 impugnato nel presente giudizio, alcun giudicato che vincolasse l’Amministrazione a riconoscere il mancato guadagno.

7. Va disatteso il terzo argomento contenuto nel primo motivo di ricorso contenente una disquisizione sulla natura discrezionale del provvedimento della Commissione centrale. Tale disquisizione non ha alcuna refluenza sulla decisione della Commissione centrale e sull’esito della causa.

8. Va disattesa la censura, contenuta nel quarto motivo di appello, secondo cui nel corso del giudizio di primo grado vi sarebbe stata una inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento. Il provvedimento, come si vedrà nel paragrafo seguente, si basa nella sostanza su due argomenti, uno procedimentale e uno di merito, vale a dire, e rispettivamente, la non spettanza del ristoro per mancato guadagno perché già conseguito in base alla legge antiracket, e la assenza di una attività lavorativa interrotta a causa dell’ingresso nel programma di protezione. Rispetto a tali argomenti, nel giudizio di primo grado non vi è stata, da parte dell’Amministrazione, alcuna integrazione postuma della motivazione.

9. Occorre infine soffermarsi sul punto centrale della controversia, e sulle relative doglianze contenute in proposito nel primo, terzo e quarto motivo, non scevri da ridondanza e ripetitività. In sintesi, ad avviso dei ricorrenti non vi sarebbe alternatività tra il ristoro conseguito ai sensi della legge antiracket e quello chiesto ai sensi della l. n. 6/2018, perché si tratterebbe di voci diverse e perché comunque non tutte le somme chieste ai sensi della legge antiracket erano state corrisposte. Si dolgono inoltre delle asserzioni, contenute nel provvedimento impugnato e nella sentenza appellata, circa la non debenza delle somme perché la attività di impresa era cessata da tempo sicché non era configurabile un mancato guadagno meritevole di ristoro.

9.1. Va anzitutto rilevato che il provvedimento amministrativo impugnato si fonda su due argomenti, ciascuno autonomamente in grado di sorreggerne l’esito:

(i) la non ristorabilità del mancato guadagno, atteso che un ristoro a tale titolo era stato già conseguito ai sensi della legge antiracket;

(ii) la non spettanza, comunque, del mancato guadagno, perché l’attività di impresa era cessata prima dell’ingresso nel programma di protezione.

9.2. Entrambi gli argomenti del provvedimento sono legittimi, correttamente il Tar ha ritenuto i motivi di doglianza infondati, e i motivi di appello non scalfiscono la motivazione del Tar.

La normativa di riferimento è stata riportata nel par. 5.1. della presente decisione. Il ristoro del mancato guadagno “ derivante dalla cessazione dell'attività lavorativa del testimone di giustizia ” è riconosciuto ai testimoni di giustizia ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. g) l. n. 6/2018 “ sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44 ”.

Viene così istituito un ne bis in idem nel senso che il mancato guadagno non può essere conseguito due volte in base alle due leggi. Opera pertanto il principio di alternatività, da interpretarsi nel senso che chiesto e conseguito il ristoro del mancato guadagno in base ad una delle due leggi, non può essere chiesto ai sensi dell’altra legge. Tanto, anche se il risarcimento del mancato guadagno non è ritenuto pienamente satisfattivo. In tal caso va impugnato nei termini di legge il provvedimento che concede il ristoro per mancato guadagno nella misura ritenuta non satisfattiva, mentre non può essere reiterata l’istanza in base a legge diversa.

Ora, nel caso di specie, vi è prova documentale che sono state chieste provvidenze ai sensi della l. n. 44/1999 e che il Commissario antiracket ha concesso un ristoro a titolo di “mancato guadagno”: come da decreti -OMISSIS-. Il titolo delle somme riconosciute da tali decreti è, testualmente il “mancato guadagno” ossia il “medesimo titolo” in base al quale è stato chiesto ristoro ai sensi della l. n. 6/2018. La espressione usata dall’art. 6 l. n. 6/2018 di “medesimo titolo” va intesa come riferita in senso onnicomprensivo al “mancato guadagno”, senza che si possa procedere ai distinguo che gli appellanti pretendono di operare. La loro tesi, che le somme conseguite ai sensi della l. n. 44/1999 sarebbero ad altro titolo e per altre voci, è smentita per tabulas dai citati decreti del Commissario antiracket -OMISSIS- che si riferiscono al mancato guadagno. Ove tali decreti fossero stati ritenuti non satisfattivi in ordine al quantum avrebbero dovuto essere tempestivamente impugnati.

9.3. È anche infondata la contestazione relativa al secondo argomento utilizzato dalla Commissione centrale.

Infatti, la normativa di riferimento prevede il ristoro del mancato guadagno “ derivante dalla cessazione dell'attività lavorativa del testimone di giustizia”. La situazione presa in considerazione è quella del testimone di giustizia, che, a causa dell’ingresso nel programma di protezione, deve cessare la sua attività lavorativa. Quindi, presupposto indispensabile, è che al momento dell’ingresso nel programma di protezione, vi sia una attività lavorativa in corso, che deve essere interrotta. Nel caso di specie, la Commissione centrale ha acclarato che: (i) entrambi i ricorrenti hanno avuto una impresa operativa nel periodo 2001-2002; (ii) il Commissario antiracket, evidentemente sul presupposto che l’attività di impresa non si è potuta svolgere a causa delle richieste estorsive, ha riconosciuto il mancato guadagno al -OMISSIS- per il periodo 2003-2009 e alla -OMISSIS- per il periodo 2002-2007; non vi era alcuna attività di impresa per nessuno dei due, rispettivamente, nel periodo 2014-2018 e nel periodo 2014-2019. Ora, è evidente che la cessazione dell’attività di impresa è avvenuta ben prima dell’ingresso nel programma di protezione, e la cessazione appare semmai causalmente ricollegabile alle richieste estorsive e non all’ingresso nel programma di protezione. Dato che il ristoro del mancato guadagno spetta per la cessazione dell’attività lavorativa che sia l’effetto dell’ingresso nel programma di protezione, nel caso di specie tale presupposto difetta atteso che la cessazione dell’attività lavorativa non è causalmente imputabile all’ingresso nel programma di protezione.

10. Avuto riguardo al tenore dei motivi di ricorso e all’esito del giudizio, va disattesa la richiesta istruttoria degli appellanti di acquisizione di nuovi documenti. Peraltro molti dei documenti di cui si chiede l’acquisizione sono già contenuti nel fascicolo di primo grado (es. i decreti del Commissario antiracket). Va disattesa anche la richiesta di verificazione, finalizzata in tesi di parte appellante alla quantificazione del danno da mancato guadagno, posto che un accertamento sul quantum debeatur presuppone che sia risolta positivamente la questione dell’ an debeatur, laddove, nella specie, la pretesa attorea è stata respinta già in punto di an , sicché non si deve passare all’accertamento del quantum.

11. Per quanto detto l’appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellanti e di altre persone fisiche menzionate nella decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO