Pubblicato il 20/06/2025

N. 05411/2025REG.PROV.COLL.

N. 08685/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8685 del 2021, proposto da
ND ND, NA ON e OL FF, in qualità di amministratore di sostegno di AL TI, rappresentati e difesi dall'avvocato ND Pavanini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Stefano Gattamelata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Levante S.a.s. di RE XH & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati REo Bianchini e Francesca Busetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Seconda, n. 879 del 5 luglio 2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia, del Ministero della Cultura e della Levante S.a.s. di RE XH & C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocata Carlotta Baldin, per delega dell'avvocato ND Pavanini, l’avvocata Francesca Romana Feleppa, in sostituzione dell'avvocato Stefano Gattamelata, e l’avvocata Francesca Busetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori ND ND, NA ON e OL FF hanno impugnato dinanzi al Tar per il Veneto, con il ricorso introduttivo del giudizio, il permesso di costruire in sanatoria ex art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 rilasciato, in data 20 settembre 2017, dal Comune di Venezia alla Levante s.a.s. di RE XH & C. (di seguito anche Levante) nonché l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 in data 14 marzo 2018.

Con un primo atto di motivi aggiunti, i ricorrenti hanno esteso l’impugnativa al provvedimento del Comune di Venezia del 28 settembre 2018 di conclusione del procedimento di verifica delle irregolarità edilizie, azionato su istanza dei ricorrenti, e di diniego all’esercizio di poteri inibitori, di vigilanza e repressivi in ordine agli interventi edilizi denunziati dai controinteressati, nonché agli atti presupposti e conseguenti, mentre, con un altro atto di motivi aggiunti, hanno proposto azione di accertamento, ex art. 31, comma 3, dell’obbligo del Comune di Venezia di provvedere sull’istanza del 30 luglio 2019 per l’esercizio dei poteri inibitori in relazione alla SCIA agibilità in data 11 luglio 2019 e alla SCIA inizio attività del 12 luglio 2019.

I titoli edilizi oggetto di contestazione concernono unità immobiliari site al civico 2616 nel Sestriere di Cannaregio in Venezia, con cui sono stati assentiti gli interventi volti ad adibire i locali a ristorante.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Seconda, con la sentenza 5 luglio 2021, n. 879, ha dichiarato inammissibili il ricorso ed i motivi aggiunti.

2. Di talché, i soccombenti – che hanno precisato di essere: la signora ON proprietaria dell’appartamento (civico 2617) posto al primo piano dello stesso immobile ed i signori ND ND e AL TI proprietari di appartamenti posti rispettivamente al primo (civico 2613) e secondo piano (civico 2608) di immobile adiacente a confine e con affacci sulla chiostrina interna interessata dal nuovo ristorante - hanno interposto il presente appello, deducendo articolate censure avvero la statuizione di inammissibilità del ricorso proposto in primo grado.

Gli appellanti, quindi, nel chiedere che siano riconosciuti la legittimazione e l’interesse in tutte le impugnazioni proposte, hanno reiterato le censure di merito avanzate in primo grado.

In particolare, hanno riproposto i seguenti motivi del ricorso principale:

Violazione di legge. Violazione art. 3, lett. D), d.P.R. n. 380 del 2001. Violazione artt. 66 – 68 del regolamento edilizio e del glossario allegato. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto.

Gli interventi oggetto di istanza di sanatoria avrebbero determinato un’integrale nuova distribuzione degli spazi interni ed una loro nuova organizzazione e funzione oltre ad una modifica della superficie e del volume, alterando le caratteristiche tipologiche, organizzative e funzionali dell’immobile preesistente.

Gli interventi oggetto del permesso di costruire in sanatoria, quindi, sarebbero opere qualificabili come ristrutturazione edilizia, ai sensi sia dell’art. 3, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 che del regolamento edilizio e del glossario allegato, tali pertanto da richiedere il rispetto delle altezze interne e della quota medio mare di cui all’art. 68 del regolamento edilizio alla luce di quanto previsto dall’art. 66 del medesimo. Il locale, però, non avrebbe tali altezze, avendo un’altezza interna di 2,36 sotto nave e 2,55 sopra trave, a fronte dei 2,70 richiesti per le attività commerciali; né la quota medio mare richiesta di 1,30 sarebbe rispettata, avendo un’altezza sul medio mare di 1,15 m.

Eccesso di potere. Difetto di istruttoria, falsa rappresentazione fattuale, erronea lettura documentale. Contraddittorietà tra atti. Violazione art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 66 e 68 del regolamento edilizio, errata individuazione del presupposto di fatto e di diritto. Difetto di motivazione. Contraddittorietà.

Il permesso di costruire è stato rilasciato sul presupposto che trattasi di interventi di manutenzione straordinaria, come tali non subordinati al rispetto degli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio all’epoca vigente, perché non comportanti “il cambio di destinazione d’uso o di utilizzo dei locali già destinati, fin dal 1939, all’uso commerciale”.

La stessa istruttoria comunale, tuttavia, che aveva prima individuato la destinazione esistente come commerciale, successivamente, nel giugno 2017, si sarebbe ravveduta e l’avrebbe accertata come residenziale. Peraltro, che l’immobile avesse destinazione residenziale e non commerciale si ricaverebbe dalla documentazione catastale e dei titoli autorizzativi edilizi nel tempo richiesti ed ottenuti.

La sanatoria, quindi, involgerebbe opere di ristrutturazione edilizia perché comportanti una modifica della destinazione da residenziale a commerciale, oltre che una variazione di superficie e volume e come tale non sarebbe assentibile per mancanza dei presupposti richiesti in punto di altezza e q.m.m. dagli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio all’epoca vigente.

Violazione di legge, violazione art. 3, lett. b) e d), d.P.R. n. 380 del 2001. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere. Sviamento della funzione.

La circostanza che non fossero contemplati gli impianti gas e gli allestimenti sarebbe irrilevante ai fini del riconoscimento di quanto oggetto del permesso di costruire in sanatoria, ovvero la modifica della destinazione d’uso a ristorante, con la conseguente qualificazione degli interventi quali ristrutturazione edilizia, soggezione agli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio e necessaria verifica, in particolare, di altezza interna e q.m.m.

Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 66-68 del regolamento edilizio. Mancanza del presupposto.

L’istanza di sanatoria muoverebbe dal presupposto che l’immobile sia dotato di vasca di contenimento maree fino a quota 1,65 m eseguita in virtù dell’autorizzazione edilizia del 15 marzo 2000 e che oggetto della sanatoria sarebbe esclusivamente l’asserito completamento della vasca di contenimento nel locale cucina posto sul retro, essendosi dovuto provvedere alla sua parziale demolizione in occasione della realizzazione dei manufatti statici di depurazione scarichi reflui, come da autorizzazione di adeguamento scarichi rilasciata il 19 agosto 2013.

L’autorizzazione edilizia del 15 marzo 2000, invece, avrebbe previsto unicamente una “vasca impermeabilizzante”, cosa diversa da una vasca contenimento maree sia funzionalmente, essendo la prima finalizzata alla mera salvaguardia dall’umidità e la seconda dalla tutela delle maree, sia dal punto di vista costruttivo.

Il rialzo della pavimentazione, che la controparte definisce “massetto”, sarebbe opera funzionale alla realizzazione della impermeabilizzazione prevista dall’autorizzazione edilizia del 15 marzo 2000 e non sarebbe mai stato eseguito, tanto che la mancata esecuzione del rialzo della pavimentazione forma oggetto dell’istanza di sanatoria e sarebbe prova testuale sia della mancata realizzazione della vasca impermeabilizzante, che doveva collocarsi sotto il rialzo del pavimento mai eseguito, sia e soprattutto della inesistenza di una vasca in calcestruzzo armato per contenimento maree.

Sarebbe inequivocabile che l’immobile in discorso presenti criticità pertinenti le altezze interne e la quota m.m. perché del tutto insufficienti alla destinazione come ristorante.

Eccesso di potere. Sviamento della funzione. Violazione artt. 36-37 d.P.R. n. 380 del 2001. Violazione art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001.

L’istruttoria eseguita, le integrazioni documentali richieste nonché l’analisi di tutti i provvedimenti adottati nell’ambito del procedimento per il rilascio della sanatoria edilizia, rivelerebbero il tentativo di sanare l’immobile anche attraverso una ricostruzione contraddittoria e via via precostituita dei fatti.

Violazione di legge. Violazione art. 10, comma 1, lett. C), d.P.R. n. 380 del 2001. Violazione artt. 36 e 37 d.P.R. n. 380 del 2001. Violazione art. 3, lett. b), c) e d), d.P.R. n. 380 del 2001. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Trattandosi di opere di ristrutturazione edilizia per le quali, essendo l’immobile in zona A, era richiesto il permesso di costruire, la sanatoria sarebbe dovuta essere esaminata ai sensi dell’art. 36 anziché dell’art. 37 del TU Edilizia.

Illegittimità derivata.

L’autorizzazione paesaggistica semplificata, adottata a seguito del silenzio assenso formatosi sulla richiesta di parere vincolante della Soprintendenza, soffrirebbe, in via derivata, dei medesimi motivi di illegittimità fatti valere avverso il permesso di costruire in sanatoria del 20 settembre 2017.

Violazione art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004. Violazione art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004. Violazione art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001. Eccesso di potere, difetto di istruttoria. Assenza di presupposti, sviamento di funzione.

L’autorizzazione paesaggistica sarebbe comunque illegittima, in quanto difetterebbe del suo atto presupposto, ovvero l’autorizzazione paesaggistica del 2 agosto 2017 all’apertura dei fori, annullata in autotutela con atto del 3 novembre 2017.

Gli appellanti hanno altresì reiterato i motivi contenuti nel primo atto di motivi aggiunti avverso il provvedimento di diniego all’esercizio dei poteri di verifica e inibitori nei confronti della CILA 12 luglio 2018, nonché i motivi contenuti nel secondo atto di motivi aggiunti avverso il silenzio al sollecito ex art. 19 L. n. 241 del 1990 nei confronti della SCIA agibilità e della SCIA inizio attività.

3. Il Comune di Venezia e la controinteressata Levante hanno eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della censura riferita alla non conformità della canna fumaria alla normativa tecnica, in quanto la canna fumaria in contestazione è stata sostituita in ragione dell’autorizzazione paesaggistica del 10 ottobre 2022 e della presentazione di CILA in applicazione di tale autorizzazione in data 7 novembre 2022.

Sul punto, gli appellanti, nel precisare che l’avvenuta demolizione e sostituzione della canna fumaria non incide sulla permanenza dell’interesse ad una pronuncia su tutti i motivi, quand’anche depurati dal riferimento alla non conformità della canna fumaria, hanno ribadito che l’interesse sussiste anche in relazione a tali doglianze, stante l’interesse risarcitorio.

4. Il Comune di Venezia e la Levante, con analitiche memorie, hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte avverso la sentenza di primo grado e di quelle riproposte in appello in quanto non esaminate, concludendo per il rigetto del gravame.

Le dette controparti hanno rappresentato, in particolare, che non vi sarebbe stato alcun cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, atteso che, sin dal 1938, l’immobile sarebbe stato destinato a bottega, per cui non ci sarebbe stato l’asserito cambio di destinazione da residenziale a commerciale.

In altri termini, la sanatoria riguarderebbe la realizzazione di modeste modifiche interne rispetto ad una unità immobiliare che era ed è rimasta ad uso commerciale, essendo stata trasformata da negozio a ristorante, sicché non vi sarebbe stata alcuna modifica della destinazione urbanistica dell’immobile.

Il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

5. Con la sentenza non definitiva n. 5662 del 27 giugno 2024, questa Sezione ha così provveduto:

- ha accolto i motivi di appello proposti avverso la statuizione di inammissibilità per difetto di interesse pronunciata in primo grado e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ha dichiarato in parte qua ammissibili il ricorso ed i motivi aggiunti proposti dinanzi al Tar;

- ha disposto la verificazione, nei termini e con le modalità indicate in motivazione.

6. Nello specifico, la verificazione è stata disposta per le seguenti ragioni e con le seguenti modalità:

<< Di talché, il Collegio, al fine di definire il merito della controversia, deve esaminare i motivi riproposti in appello dai signori ND, ON e FF che il giudice di primo grado non ha esaminato a seguito della declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse

Il Comune di Venezia, in data 20 settembre 2017, ha rilasciato alla Levante il permesso di costruire in sanatoria concernente “in unità immobiliare ad uso commerciale modifiche al distributivo interno, con demolizione di muratura con valenza strutturale, e mancata realizzazione di rialzo pavimentazione”.

La questione centrale della causa afferisce alla qualificazione delle opere edilizie propedeutiche all’adibizione del locale a ristorante in termini di “manutenzione straordinaria”, come ritenuto dal Comune di Venezia e dalla controinteressata, ovvero in termini di “ristrutturazione edilizia” con cambio di destinazione d’uso dell’immobile da residenziale a commerciale, come sostenuto dagli appellanti.

In proposito, occorre precisare che la qualificazione degli interventi eseguiti in termini di manutenzione straordinaria deve essere esclusa ove le opere comportino modifiche delle destinazioni d’uso.

La qualificazione delle opere si rende necessaria, in quanto, ai sensi degli artt. 66 e 68, comma 1, del regolamento edilizio del Comune di Venezia all’epoca vigente, per le nuove costruzioni e per gli interventi di integrale ristrutturazione degli edifici, salvo diversa specifica indicazione, negli alloggi devono essere garantite le seguenti misure (in ogni caso, qualora si tratti di interventi su edifici esistenti, diversi dall’integrale ristrutturazione, le prescrizioni del capo III si intendono rispettate se tali interventi non comportano maggiori difformità rispetto all’esistente):

a) l’altezza media interna degli spazi ad uso abitativo è fissata in un minimo di ml 2,70; per i locali accessori, l’altezza media è riducibile a ml 2,40, ulteriormente riducibile a ml. 2,20 per i locali di servizio;

b) in caso di soffitto non orizzontale, il punto più basso non deve essere inferiore a ml. 1,50, i locali con altezza interna inferiore non possono concorrere a determinare la superficie del locale stesso;

c) per i locali con soffitti a volte, l’altezza media è considerata come la media aritmetica tra il punto di imposta della saetta ed il colmo della volta stessa, misurati dal pavimento al loro intradosso.

Il secondo comma dell’art. 68, inoltre, prevede che, fatto salvo il rispetto di normative speciali, i locali destinati ad attività ad usi collettivi avranno un’altezza utile minima di ml 3.00 (negozi, uffici pubblici e aperti al pubblico, ristoranti, banche ecc.).

Tra gli altri commi dell’art. 68 del regolamento edilizio, il quinto stabilisce che la quota del pavimento delle unità immobiliari poste al piano terra può essere portata a quota non inferiore a ml 1,00 s.m.m. (sul medio mare) nell’ipotesi in cui venga realizzata una vasca di contenimento delle acque alte con quota di salvaguardia non inferiore a ml 1,60 s.m.m. (sul medio mare).

Gli appellanti sostengono che, dovendosi applicare tale disciplina, le misure di cui all’art. 68 del regolamento edilizio comunale non siano rispettate.

I signori ND, ON e FF, nella memoria del 18 marzo 2024, hanno specificato la preminenza della censura di cui al primo, secondo, terzo e quarto motivo di ricorso principale (rectius: introduttivo del giudizio) relativa alla corretta qualificazione degli interventi sanati con il permesso di costruire impugnato e la conseguente loro soggezione agli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio, che determinerebbe, ove accolta, l’assorbimento delle altre censure.

… Al fine di accertare se le opere eseguite comportino modifiche alla destinazione d’uso dell’immobile urbanisticamente rilevante ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001, ratione temporis vigente, e se, quindi, le opere eseguite siano da qualificare come “manutenzione straordinaria” o “ristrutturazione edilizia”, il Collegio ritiene di disporre una verificazione, ai sensi dell’art. 66 c.p.a., con cui l’organismo di verificazione dovrà rispondere ai seguenti quesiti:

- se le opere edilizie in contestazione, in particolare quelle di cui al permesso di costruire in sanatoria rilasciato dal Comune di Venezia alla Levante in data 20 settembre 2017, sulla base della normativa ratione temporis vigente, comportino un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante;

- se le dette opere edilizie, sulla base della normativa ratione temporis vigente, siano qualificabili come “ristrutturazione edilizia”, con conseguente applicazione degli articoli 66 e 68 del regolamento edilizio comunale, o come “manutenzione straordinaria”;

- se, nel caso in cui siano ritenute applicabili alla fattispecie le norme di cui agli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio comunale, le altezze minime in esse previste siano rispettate o meno.

… A tal fine, il Collegio individua quale organismo che dovrà provvedere alla verificazione il responsabile pro tempore del Corso di laurea magistrale in Ingegneria Edile – Architettura dell’Università degli Studi di Padova, che potrà provvedere direttamente alla verificazione ovvero individuare, entro il termine di 10 giorni dalla comunicazione della presente sentenza non definitiva, un professore, ordinario o associato, del detto corso di laurea magistrale in Ingegneria Edile – Architettura dello stesso Ateneo.

L’accertamento avverrà nel contraddittorio tra le parti, sulla base dei documenti contenuti nel fascicolo di causa, nonché sulla base di ogni altra documentazione ritenuta utile che le parti sono tenute a mettere a disposizione su richiesta del verificatore>> .

7. Il verificatore Prof. Pasqualino Boschetto, professore associato di Tecnica e Pianificazione Urbanistica del Dipartimento ICEA dell’Università degli Studi di Padova, in data 28 gennaio 2025, ha depositato la relazione con cui ha così concluso in ordine ai quesiti soppostigli:

Quesito n. 1.

<<A. La destinazione d’uso dichiarata nel 1939 e accertata dall’Agenzia delle Entrate nel 1943 (PC1), per quanto attiene all’unità immobiliare collegata al civico n. 2616 delle Fondamenta della Misericordia è di “negozio”, e quindi di tipo commerciale.

B. La destinazione d’uso riportata nella pratica edilizia del 1947 (PE.1) e autorizzata dal Comune di Venezia, relativa all’unità immobiliare del civico 2616 è “magazzino”.

C. Sia nella pianta dello “stato attuale” (esistente) che in quella dello “stato di riforma” (progetto) della stessa pratica edilizia del 1947 (PE.1) viene riportato un aumento della superficie dell’immobile collegato al civico 2616, rispetto alla sua superficie utile del 1939. Ciò deriva dal fatto che circa 2/3 della superficie del piano terra dell’unità immobiliare del civico 2617 (androne scala condominiale e vani accessori) risultavano “trasferiti” dal civico 2617 al civico 2616.

Quindi, già prima del 1947, tutti i locali funzionalmente collegati al civico 2616 (come riportati nello “stato attuale” della pratica edilizia (PE.1) erano ad uso “negozio-magazzino”, e quindi ad uso commerciale.

D. Quanto riportato al punto precedente trova conferma anche sul fatto che nel periodo 1939-1947 non sono presenti atti formali, né in Comune di Venezia né all’Agenzia delle Entrate, di richiesta di cambio di destinazioni d’uso dell’unità immobiliare collegata al civico 2616>>.

Nota finale

“ Alla data del 20 settembre 2017 nell’unità immobiliare collegata al civico 2616 non si riscontra alcun cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, in quanto la stessa utilizzata in maniera continuativa ad uso commerciale, almeno a partire dal 1947 ”.

Quesito n. 2

<<Il permesso di costruire in sanatoria (PE.2) si riferisce alle opere di seguito riportate.

A. “ La mancata realizzazione delle opere di rialzo della pavimentazione interna dei locali ad uso commerciale in difformità dall’autorizzazione edilizia n. 1999/14285 rilasciata il 15/03/2000 ”:

Trattandosi di “mancata realizzazione” è evidente che, ai fini del quesito posto, ciò determina “opere nulle” rispetto allo stato esistente reale.

B. “ Il completamento della vasca di contenimento maree nel vano destinato a cucina ”.

Nella relazione della pratica edilizia in oggetto viene riportato che: “Attualmente la vasca costruita in soletta e muretti laterali alti cm 50, è stata demolita nel locale da destinare a cucina, per poter costruire i manufatti statici di depurazione scarichi reflui, come da autorizzazione di adeguamento scarichi n. 36130 rilasciata in data 19.09.2013”.

C. “ Inserimento di putrelle in acciaio posizionate longitudinalmente sopra i pilastri in muratura a sostegno del vano principale nonché inserimento di 2 putrelle in acciaio IPE 220 in corrispondenza del varco murario tra il vano principale e il vano da destinare a cucina ”.

I varchi sulla muratura portante erano già presenti e inseriti nella pratica edilizia del 1947. In questo caso si tratta quindi della sostituzione o del rinforzo delle travi portanti esistenti.

Nel caso delle due putrelle nuove IPE 220, inserite fra il vano principale e il vano cucina, queste risultano necessarie per consentire l’allargamento della porta di collegamento fra i due locali.

D. “ La demolizione delle tramezze in laterizio del vano in prossimità dell’ingresso ”.

Si tratta di un ripostiglio, o locale similare, inserito nell’angolo sud-ovest del locale principale, in prossimità della porta di accesso al civico 2616. Nella planimetria della pratica catastale del 1970 [CAT.2] è riportata la porzione occidentale del locale in oggetto.

Si tratta della demolizione di due tramezzature non portanti in laterizio.

E. “ La realizzazione di servizi ripostiglio e spogliatoi mediante la costruzione di tramezze in cotto ”.

In particolare vengono inserite tramezzature in laterizio non portanti, atte a configurare e definire: 3 anti bagni; 2 wc; 1 wc disabili; e uno spogliatoio con doccia interna.

F. “ L’installazione degli impianti idrici e di scarico a servizio dei bagni ”.

Corrispondenti ad operazioni di completamento dei servizi igienici di cui al punto precedente>>.

Nota finale

<< Le opere oggetto del permesso di costruire in sanatoria del 20 settembre 2017 relative all’unità immobiliare collegata al civico 2616 rientrano all’interno della tipologia “Manutenzione straordinaria” >>.

Quesito n. 3.

<<Al paragrafo precedente si è avuto modo di stabilire che le opere oggetto del permesso di costruire in sanatoria del 20 settembre 2017 (PE.2) rientrano nella tipologia della “Manutenzione straordinaria”.

Gli articoli nn. 66 e 68 del Regolamento Edilizio vigente alla data del 20 settembre 2017 dovevano essere applicati nei casi di “Ristrutturazione edilizia”>>.

Nota finale

<< Nel caso in oggetto non vi era l’obbligo di rispettare le altezze minime dei locali previste dagli articoli 66 e 68 del Regolamento edilizio vigente alla data del 20 settembre 2017 >>:

8. Gli appellanti e la controinteressata, nonché il Comune di Venezia, a seguito del deposito della relazione di verificazione, hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

In particolare, gli appellanti, in via preliminare, hanno dedotto che, intervenuto nelle more del giudizio il principio di diritto affermato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 2024, la causa dovrebbe essere rimessa al giudice di primo grado per la già riconosciuta nullità della sentenza del Tar che ha erroneamente negato l’interesse al ricorso, comprensivo dei motivi aggiunti, per carenza di interesse.

In subordine, gli appellanti hanno chiesto che sia dichiarata la nullità della verificazione per violazione del contraddittorio, con conseguente necessità della sua rinnovazione.

In ogni caso, hanno contestato analiticamente gli esiti della verificazione, da un lato, evidenziando che il verificatore non ha fornito una analisi tecnica ricognitiva dei fatti, ma ha espresso proprie valutazioni difformi dall’evidenza documentale, dall’altro, sostenendo l’inattendibilità e l’erroneità della verificazione stessa.

Le controparti hanno diffusamente controdedotto concludendo, anche in ragione degli esiti della verificazione, per l’infondatezza del gravame.

All’udienza pubblica del 29 aprile 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. La richiesta formulata in via preliminare dagli appellanti, secondo cui, intervenuta la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, la causa dovrebbe essere rimessa al giudice di primo grado, deve essere disattesa.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 20 novembre 2024, n. 16, ha ritenuto rientrare tra i motivi di nullità della sentenza sussumibili nel paradigma di cui all’art. 105, comma 1, c.p.a. anche il caso in cui “la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente”.

Tuttavia, nel caso di specie, la Sezione, con la sentenza non definitiva n. 5662 del 27 giugno 2024, ha già avviato la definizione del merito della controversia, il che non consente più la regressione del giudizio al primo grado.

Infatti, la Sezione, con detta pronuncia non definitiva, ha enucleato il tema centrale della controversia, su cui ha disposto istruttoria, evidenziando, tra l’altro, che “la questione centrale della causa afferisce alla qualificazione delle opere edilizie propedeutiche all’adibizione del locale a ristorante in termini di “manutenzione straordinaria”, come ritenuto dal Comune di Venezia e dalla controinteressata, ovvero in termini di “ristrutturazione edilizia” con cambio di destinazione d’uso dell’immobile da residenziale a commerciale, come sostenuto dagli appellanti” e già rappresentando le conseguenze giuridiche, in tema di possibile applicabilità degli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio del Comune di Venezia ratione temporis vigente, rivenienti dalla qualificazione degli interventi edilizi in termini di “manutenzione straordinaria” o “ristrutturazione edilizia”.

Pertanto, se è vero che, con la sentenza non definitiva in discorso, la Sezione ha riformato la sentenza di primo grado ed ha dichiarato l’ammissibilità del ricorso, è altrettanto vero che ha già avviato l’esame di merito della controversia, disponendo verificazione e mandando al presidente della Sezione “per la fissazione dell’udienza pubblica del prosieguo della trattazione del merito della controversia”.

10. Parimenti infondata è la deduzione degli appellanti di nullità della verificazione, sicché si rivela non accoglibile la conseguente richiesta di rinnovazione della stessa.

La violazione del contraddittorio, infatti, non può ritenersi avvenuta e le modalità con cui la verificazione è stata espletata non sono tali da determinarne la nullità.

La richiamata sentenza non definitiva n. 5662 del 27 giugno 2024 ha disposto che “l’accertamento avverrà nel contraddittorio tra le parti, sulla base dei documenti contenuti nel fascicolo di causa, nonché sulla base di ogni altra documentazione ritenuta utile che le parti sono tenute a mettere a disposizione su richiesta del verificatore”.

In data 17 settembre 2024, vi è stato un sopralluogo tecnico presso il ristorante Levante dal cui verbale emerge la presenza dell’ing. AF AR (CTP degli appellanti) e dell’arch. Michele Saccarola (CTP della Levante), oltre che del sig. RE XH, proprietario dell’immobile, mentre non ha partecipato l’arch. Michela Campolin (CTP del Comune di Venezia).

In tale circostanza, come indicato alla fine del detto verbale, il verificatore “ha informato i consulenti di parte che quanto prima procederà ad eseguire l’accesso agli atti presso gli uffici comunali e catastali, come pure di contattare l’arch. Michela Campolin (ufficio tecnico del Comune di Venezia) per raccogliere anche le sue indicazioni tecnico-amministrative”.

Ne consegue che all’incontro tecnico del 25 settembre 2024, svolto tra il verificatore e l’arch. Campolin, avrebbero potuto chiedere di partecipare anche i consulenti di parte che sono stati appositamente informati del previsto accesso.

D’altra parte, il contraddittorio tra le parti non implica che i consulenti di parte debbono essere tutti contemporaneamente presenti, potendosi sviluppare lo stesso anche sul piano cartolare.

Infatti, come risulta dalla relazione di verificazione, successivamente all’incontro del 25 settembre 2024 con l’arch. Campolin, in data 3 dicembre 2024, si è svolto un ulteriore incontro nella sede dell’Ordine degli Ingegneri della Città di Venezia, al quale hanno partecipato i tre consulenti di parte. Il verificatore ha ritenuto tale riunione particolarmente utile per approfondire i contenuti delle osservazioni pervenute, nonché per raccogliere eventuali note e riflessioni tecniche integrative.

Inoltre, il verificatore, prima della relazione finale ha puntualmente controdedotto alle osservazioni pervenute dai consulenti tecnici e, in particolare, alle molteplici ed articolate osservazioni formulate dall’ing. AR, consulente tecnico degli appellanti.

Il contraddittorio, pertanto, risulta ampiamente rispettato.

11. Nel merito, i motivi di appello con cui sono state reiterate le censure di merito contenute nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e nei motivi aggiunti allo stesso, sono infondati e devono essere di conseguenza respinti.

12. In limine, il Collegio ritiene che le censure relative alla canna fumaria, come eccepito dalle controparti, siano improcedibili, in quanto nel 2022 è intervenuto un nuovo provvedimento in sostituzione del primo provvedimento oggetto di impugnazione.

Infatti, il competente servizio del Comune di Venezia, in data 8 novembre 2022, vista la domanda del 10 ottobre 2022 presentata dalla Levante, ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica per l’installazione di nuova canna fumaria esterna con eliminazione della canna esistente ai sensi e per gli effetti della parte III del d.lgs. n. 42 del 2004.

L’interesse risarcitorio non può assumere rilievo in quanto manifestato solo con semplice memoria, laddove né nel ricorso di primo grado né in quello di appello la domanda risarcitoria risulta formulata. Peraltro, non è stato provato né l’an né il quantum di un ipotetico danno.

13. Il Comune di Venezia, Servizio Sportello Unico Edilizia, con provvedimento del 20 settembre 2017, ha rilasciato alla Levante il permesso di costruire in sanatoria per le seguenti opere “in unità immobiliare ad uso commerciale modifiche al distributivo interno, con demolizione di muratura con valenza strutturale, e mancata realizzazione di rialzo pavimentazione” ed alle seguenti condizioni “il completamento delle opere , che non si configurano come interventi di adeguamento igienico sanitario, dovrà essere oggetto di separato titolo abilitativo (P.D.C., S.C.I.A., C.I.L.A.).

13.1. La causa è incentrata su due questioni essenziali:

- se le modifiche (interne) poste in essere concretino ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione degli articoli 36 e 38 del regolamento edilizio comunale, ovvero possano qualificarsi, come manutenzione straordinaria. Nel primo caso, il gravame sarebbe fondato, in quanto le altezze interne e le quote di pavimento sul livello del mare non sarebbero rispettate, mentre, nel secondo caso, non essendovi variazione di volumetria, superficie e sagoma, il gravame sarebbe da respingere;

- se l’attività di ristorazione determina un cambio di destinazione d’uso, con conseguente necessità di addivenire alla tesi della ristrutturazione, atteso che, secondo l’impostazione comunale sin dal 1937, sia pure come bottega di vendita al dettaglio e non di ristorazione, sussisterebbe la medesima categoria urbanistica funzionale, mentre gli appellanti sostengono che l’immobile era destinato in precedenza a fini residenziali.

13.2. Il verificatore ha chiaramente accertato sia l’assenza di cambio di destinazione d’uso sia la qualificazione come manutenzione straordinaria, e non ristrutturazione edilizia, delle opere realizzate.

Gli appellanti hanno diffusamente sostenuto l’inattendibilità e l’erroneità dei risultati cui è giunto il verificatore.

Tuttavia, la prospettazione degli appellanti, sebbene analitica, non è sufficiente a dare conto della illogicità dei risultati cui è giunto il verificatore e del travisamento dei fatti su cui egli si è basato.

13.3. Il Collegio ritiene che il percorso argomentativo svolto dal prof. Boschetto sia stato ragionevole e plausibile e, comunque, non sia inficiato dai vizi dedotti.

D’altra parte, il verificatore ha pure ampiamente ed analiticamente controdedotto alle osservazioni proposte dal consulente degli appellanti in relazione alla pratica catastale di impianto, alla pratica edilizia del 1947 ed alla pratica edilizia in sanatoria del 2017 e con riferimento a ciascuno dei tre quesiti.

Il verificatore ha così sinteticamente riassunto le proprie controdeduzioni, che trovano ampia esposizione in apposito documento, nella relazione finale:

<<1. Lo stato legittimo ed urbanistico di un immobile trova riscontro prioritariamente nelle pratiche edilizie relative all’immobile stesso.

Le pratiche catastali di un immobile, possono costituire elementi secondari e/o integrativi di supporto ai fini della legittimazione edilizia ed urbanistica dell’immobile stesso.

2. Fino al 6/11/1947 lo stato legittimo urbanistico-edilizio dell’immobile collegato al civico 2616 risulta essere quello riportato nello stato attuale (stato di fatto) della pratica edilizia del 1947 (PE.1).

3. Dal 6.11.1947 lo stato legittimo urbanistico-edilizio dell’immobile collegato al civico 2616 risulta essere quello riportato nello stato di riforma (stato di progetto) della pratica edilizia del 1947 (PE 1).

4. La destinazione d’uso dell’unità immobiliare collegata al civico 2616 accertata e certificata alla data del 6/11/1947 è “magazzino”.

Aggiungendo, come nota informativa di supporto, che nella pratica catastale di impianto (Pc.1) è stato dichiarato e accertato (ai fini fiscali) l’uso a “negozio-bottega e vani accessori”.

5. La destinazione d’uso a magazzino accertata e certificata il 6/11/1947 rispetta sia il Regolamento Edilizio del 1929 sia il regolamento di igiene del 1930, entrambi vigenti in stessa data (6/11/1947), e rientra nella categoria commercial>>.

13.4. Con la verificazione, contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, è stato svolto un accertamento tecnico dei datti, senza sconfinare in un “giudizio di valore”, fermo restando che per individuare i dati sulla cui base compiere il proprio accertamento, l’incaricato ha dovuto compiere delle scelte, come nel caso in cui, correttamente, ha evidenziato che lo stato legittimo urbanistico di un immobile si trova prioritariamente nelle pratiche edilizie, mentre solo secondariamente e per supporto possono assumere rilievo i dati catastali.

13.5. In definitiva, in ragione delle risultanze della disposta verificazione, non inficiata dai vizi dedotti, occorre ritenere che nell’unità immobiliare in discorso, al civico 2616 nel Sestriere di Cannaregio in Venezia, non vi sia stato un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante e che le opere oggetto del permesso di costruire in sanatoria del 20 settembre 2017 relative allo stesso immobile sono qualificabili come “manutenzione straordinaria”.

Di talché, non si applicano alla fattispecie le previsioni di cui agli artt. 66 e 68 del regolamento edilizio del Comune di Venezia, con la conseguenza che i motivi di appello proposti sul punto, che rappresentano l’essenza della controversia, ivi compresi quelli per invalidità derivata, devono essere respinti.

14. Gli appellanti hanno altresì dedotto che l’istanza di sanatoria muoverebbe dal presupposto che l’immobile sia dotato di vasca di contenimento maree eseguita in virtù dell’autorizzazione edilizia del 15 marzo 2000, laddove tale autorizzazione avrebbe previsto unicamente una “vasca impermeabilizzante”, concetto diverso dalla vasca contenimento maree sia funzionalmente che dal punto di vista costruttivo.

La doglianza non è persuasiva.

In primo luogo, occorre rilevare, come evidenziato dalla Levante, che, se lo stato di fatto fosse stato quello legittimato dalla autorizzazione edilizia del 2000, non sarebbe stata necessaria alcuna sanatoria della vasca.

La situazione è stata comunque compiutamente rappresentata dall’Amministrazione comunale nella nota di risposta all’esposto pervenuto in data 5 febbraio 2018, in cui è stato tra l’altro rappresentato che “la vasca è stata realizzata in base a quanto descritto nella relazione tecnica allegata alla autorizzazione edilizia … del 15/03/2000” e che “l’ufficio nel corso del sopralluogo del 15 marzo 2016 ha rilevato come il rialzo della pavimentazione non fosse stato eseguito mentre è stata documentata la presenza della vasca ed il completamento della stessa nella porzione di fondo in assenza di comunicazione”, per cui “il completamento di tale vasca è stato necessariamente eseguito a seguito della costruzione … ed è rappresentato nel permesso di costruire in sanatoria …”.

15. Gli appellanti hanno ancora sostenuto che l’autorizzazione paesaggistica sarebbe comunque illegittima, in quanto difetterebbe del suo atto presupposto, ovvero l’autorizzazione paesaggistica del 2 agosto 2017 all’apertura dei fori, annullata in autotutela con atto del 3 novembre 2017.

La doglianza è infondata.

L’autorizzazione paesaggistica del 14 marzo 2018 è stata rilasciata per l’esecuzione di opere consistenti in modifiche alla forometria esterna: sostituzione ed inserimento di serramenti; realizzazione di uno sfiato per la fossa settica; realizzazione di fori per l’areazione e messa in opera di tre paratie.

Il Comune di Venezia, in proposito, ha rappresentato che il disposto annullamento in autotutela della precedente autorizzazione paesaggistica all’apertura dei fori era stato sollecitato dalla stessa Levante, la quale, tramite il professionista di fiducia, aveva evidenziato che le opere seppure assentite non erano state realizzate, riservandosi la presentazione di una nuova istanza di autorizzazione paesaggistica.

Il titolo abilitativo del 14 marzo 2018 in contestazione, pertanto, è stato adottato ex novo per eseguire opere mai realizzate, sicché l’illegittimità prospettata non sussiste.

16. In conclusione, per tutto quanto esposto, i motivi con cui sono state reiterate le censure di merito contenute nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e nei motivi aggiunti allo stesso vanno respinti in quanto infondati.

17. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello e nelle successive memorie, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

18. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori di legge se dovuti, sono poste, in solido ed in parti uguali, a carico degli appellanti ed a favore, in parti uguali, del Comune di Venezia e della Levante s.a.s. di RE XH & C.

Le spese possono essere compensate nei confronti del Ministero della Cultura che si è costituito in giudizio con memoria di stile.

19. Il verificatore, con istanza del 21 marzo 2025 depositata in data 31 marzo 2025, ha chiesto la liquidazione di competenze e spese tecniche per € 6.400,00.

Il Collegio ritiene congruo e proporzionato un compenso complessivo di € 6.000,00 (seimila/00), dal quale andrà detratta l’eventuale somma già percepita a titolo di acconto, da porre a carico, in solido ed in parti uguali, degli appellanti quali soggetti soccombenti in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe (R.G. n. 8685 del 2021), respinge i motivi con cui sono state reiterate le censure di merito contenute nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e nei motivi aggiunti allo stesso.

Condanna, in solido ed in parti uguali, gli appellanti al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori di legge se dovuti, in favore, in parti uguali, del Comune di Venezia e della Levante s.a.s. di RE XH & C.; compensa le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

Liquida a favore del verificatore prof. Pasqualino Boschetto il compenso quantificato complessivamente in euro € 6.000,00 (seimila/00), dal quale andrà detratta l’eventuale somma già percepita a titolo di acconto, da porre a carico, in solido ed in parti uguali, degli appellanti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO