REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati:
dott. Piero Francesco De Pietro Presidente
dott. Stefania Basso Consigliere rel.
dott. Gabriella Gentile Consigliere
riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello all'udienza del
04/03/2025 la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 588 del Ruolo Generale del lavoro dell'anno 2024
TRA
e rappresentati e difesi dall'Avv. Renato Labriola, Parte_1 Parte_2
con cui elettivamente domiciliano al seguente indirizzo pec presente nel Reginde:
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APPELLANTI
E
in persona del suo legale rappresentante pro tempore, Controparte_1
rappresentata e difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo dell'Avvocatura
Regionale, elettivamente domiciliata in Napoli alla Via Santa Lucia n. 81
APPELLATA
SVOGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 13.03.2024, gli appellanti in epigrafe hanno proposto gravame avverso la sentenza n. 5177/2023 pubblicata in data 14.09.2023 con la quale il Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, rigettava la loro domanda, con compensazione delle spese di lite. In

particolare, con separati ricorsi riuniti in corso di causa per evidenti ragioni di connessione oggettiva e parzialmente soggettiva, premesso di essere dipendenti della Provincia di Caserta dal 20.05.1986 ( ) e dell' Parte_1 [...]
dal 01.07.2008 al 31.12.2018 e dal 01.01.2019 ad oggi Controparte_2 dell' di essere stati distaccati presso gli uffici del Parte_3
di aver ricevuto comunicazioni del Controparte_3
12.11.2020 ( ) e del 24.11.2020 ( ) con le quali veniva Parte_1 Pt_2
chiesta la restituzione di somme indebitamente corrisposte ex art. 2, co. 2 e 4
(rect: art. 2), della legge della 3 settembre 2002, n. 20; art. 1, Controparte_1
co. 1, della legge della 12 dicembre 2003, n. 25, nella parte in Controparte_1
cui sostituisce il co. 2 e il secondo inserisce il co. 4 nell'art. 58 della legge della
11 agosto 2001, n. 10, dichiarati incostituzionali con sent. Controparte_1
della Corte Costituzionale n. 146/2019, chiedevano al giudice di primo grado “1. revocare e/o riformare l'ingiunzione di pagamento ai sensi dell'art. 2 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639 prot. N. 12820/144/Reg. Ing. del 7/10/2021 notificata il
14/10/2021; 2. accertare e dichiarare la infondatezza della pretesa restitutoria azionata nei confronti dei ricorrenti per l'irretroattività degli effetti della sentenza
n. 146/2019 della Corte Costituzionale;
3. accertare e dichiarare l'infondatezza della pretesa restitutoria azionata nei confronti del ricorrente, per insussistenza dei presupposti ex art. 2041 c.c.”; il tutto con vittoria di spese del giudizio.
Parte appellante lamenta:
“1) error in procedendo. nullità della sentenza n. 5177/2023 emessa il 14/09/2023 dal Tribunale di Napoli sezione lavoro e previdenza per carenza, inesistenza e/o apparenza della motivazione (evidenziando che il Tribunale non ha chiarito su quali prove ha basato il proprio convincimento);
2) error in iudicando. violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. sulla insussistenza e radicale azionata dal
mediante l'ingiunzione di pagamento assegnata (rimarcando Controparte_3
che il giudice non ha tenuto conto del fatto che nella fattispecie in esame gli emolumenti corrisposti ai due lavoratori trovano il loro fondamento nell'art. 58 comma 1 L.R. n. 10/2001, non toccato dalla pronuncia della Corte Costituzionale
n. 146/2019);
3) error in iudicando. violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. ancora sulla insussistenza e/o radicale infondatezza della pretesa restitutoria azionata dal Controparte_3
irretroattività degli effetti della sentenza n. 146/2019 della Corte Costituzionale
(sottolineando che il giudice non si è pronunciato sulla eccepita irretroattività della pronuncia della Corte Costituzionale citata anche in considerazione del legittimo affidamento dei lavoratori);
4) error in iudicando. violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. sulla inesistenza dei presupposti ex art. 2041 c.c.”.
Hanno concluso chiedendo l'integrale accoglimento della propria domanda con vittoria di spese del doppio grado di giudizio.
Si è costituita la che, rimarcata l'infondatezza dell'appello, ne Controparte_1
ha chiesto il rigetto.
All'odierna udienza, all'esito della discussione, la causa è stata decisa come da separato dispositivo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e, pertanto, non può essere accolto.
Tutte le censure sollevate dagli appellanti - analizzabili congiuntamente – sono destituite di fondamento, intendendo la Corte ribadire il proprio orientamento già espresso, su una identica questione, con la sent. n. 496/2024 che qui si richiama ex art 118 disp. Att. c.p.c.
Occorre preliminarmente evidenziare che – contrariamente a quanto affermato da parte appellante – sia la che il non hanno mai ricevuto Parte_1 Pt_2
gli emolumenti di cui all'art. 58 comma 1 L.R. n. 10/2001, non avendo mai ricoperto il ruolo di Coordinatore Responsabile di struttura o di Segreteria di gruppo consiliare. Tanto è desumibile non soltanto dalle stesse allegazioni contenute nei ricorsi introduttivi di primo grado (che, al riguardo, risultano essere piuttosto generiche facendosi solo un vago riferimento alla “posizione di comando” senza in alcun modo specificare concretamente quale fosse il compito assegnato), ma anche dalla documentazione depositata ritualmente dalla Regione resistente che specificamente, comunque, contestava che i ricorrenti avessero mai ricoperto le funzioni cui era connesso il compenso di cui all'art. 58 comma 1 cit.
[si vedano al riguardo, il curriculum vitae e i provvedimenti di recupero nei quali si fa sempre riferimento agli emolumenti di cui agli artt. 2, commi 2 e 4 L.R. n.
20/2020 e 1 comma1 L.R. n. 25/2003 (nella parte in cui sostituisce il comma 2° ed inserisce il comma 4° nell'art. 58 L.R. n. 10/2001)]. Tanto premesso, è bene evidenziare che la presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la – CP_1
che, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare a risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre
a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n.
269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono», la Corte ha precisato che i “due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal
e diretti all' per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto CP_4 CP_5
dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto- ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica,
[costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate agli originari ricorrenti (odierni appellanti) in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di Controparte_1
esercitare la pretesa restitutoria.
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano” e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso
l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, cioè la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte degli appellanti, con effetto ex tunc.
Gli impugnanti hanno evidenziato che l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore. Sul punto, la Corte Costituzionale ha affermato che “è pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le
«situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti»”. Diversamente ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici (sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del
1966). Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014 e C. Cost. n. 10/2015).
A seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del
14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU
(cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost.
Ha, quindi, enunciato il principio secondo cui “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n.
8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento degli appellanti nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'ente.
Non v'è dubbio che la creditrice della prestazione indebita, abbia CP_1
esercitato la pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento alla debitrice (è stata trattenuta una somma ridotta) ed agli atti risultano depositate le delibere che hanno deciso la rateizzazioni delle somme indebitamente erogate, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versano gli obbligati ed applicando una consistente riduzione sulla somma lorda dovuta.
Né può farsi riferimento all'art. 2126 c.c.: infatti, come chiarito dalla Suprema
Corte “L'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto
2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni. Per altro, non si può fare a meno di notare che l'accessorietà del trattamento in questione si palesa ancora più evidente laddove si consideri che si tratta di un emolumento fisso in alcun modo correlato alla quantità del lavoro svolto (id est: le ore di lavoro prestate).
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A. La ripetizione dell'indebito da parte dell'ente è, pertanto, legittima. La complessità della vicenda esaminata, la natura interpretativa delle questioni affrontate e l'intervento in corso di causa della pronuncia della Consulta n. 8/2023 in ordine alla portata applicativa dell'art. 2033 c.c. consentono l'integrale compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.


La Corte così provvede: 1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
2) compensa le spese del grado;
3) Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1-quater all'art. 13 D.P.R. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 comma 1 bis D.P.R. n.
115/2002, se dovuto il contributo unificato.
Così deciso in Napoli il giorno 04/03/2025
Il Consigliere est. Il Presidente
Dott. Stefania Basso Dott. Piero Francesco De Pietro