Pubblicato il 11/04/2025

N. 03160/2025REG.PROV.COLL.

N. 06357/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6357 del 2024, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio De Felice, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie, 34

contro

il Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione terza, n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campo nell’Elba e dell’Agenzia del Demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Sergio De Felice e Lorenzo Calvani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società ricorrente ha appellato la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Toscana, Sezione III, ha respinto il suo ricorso per l’annullamento (i) dell'ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS- del Comune di Campo nell'Elba avente ad oggetto “ rettifica ordinanza n. -OMISSIS- e conferma ordinanza n. -OMISSIS- a seguito di sentenza del Tar Toscana n. -OMISSIS- del 13.07.2021 ”, con la quale era stata ordinata la demolizione e la messa in pristino entro 10 giorni dei pergolati in legno a servizio del parcheggio, nonché delle pedane in legno e relativa pergola a servizio dello stabilimento balneare; (ii) del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, con il quale il Responsabile del Servizio del Comune di Campo nell'Elba aveva disposto lo sgombero dell'area demaniale occupata ritenendo le concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- cessate al 31 dicembre 2020 e decadute ai sensi dell'art. 47, lett. b) e lett. f) del Codice della Navigazione; (iii) di qualsiasi altro atto connesso presupposto o consequenziale, ancorché incognito, ivi compresa la comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10- bis della legge n. 241/1990 prot. n. -OMISSIS- del 18 febbraio 2021.

2.- A sostegno del ricorso, sosteneva che, sulla base della sentenza del TAR Toscana n. -OMISSIS-, il Comune avrebbe dovuto adottare un nuovo provvedimento sanzionatorio e pretenderne l’ottemperanza nel termine ordinario previsto dalla legge, anziché provvedere alla sua mera rettifica e conferma delle precedenti ingiunzioni.

Inoltre, essendo il provvedimento n. -OMISSIS- diretta conseguenza dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, i vizi dell’ordinanza di demolizione si ripercuoterebbero su di esso imponendone, per ciò solo, la caducazione.

In ogni caso, il provvedimento in questione sarebbe illegittimo anche per vizi propri, posto che (i) il Comune avrebbe illegittimamente assommato in un unico procedimento le valutazioni relative al diniego di estensione delle concessioni demaniali -OMISSIS- e -OMISSIS- del 2009 e quelle relative alla decadenza dalle medesime, ai sensi dell’art. 47, lettere b) e f) del codice della navigazione; (ii) queste ultime, poi, non sarebbero nemmeno state formalmente ed espressamente accertate e dichiarate, in quanto il provvedimento impugnato, nella sua parte dispositiva, si è limitato a dichiarare la non operatività della proroga ex lege ; (iii) una volta esclusa la decadenza, le prefate concessioni non avrebbero potuto che essere prorogate automaticamente in forza della legge n. 145/2018, prima, e della legge n. 118/2022, dopo.

3.- L’adito TAR della Toscana, (i) dopo avere respinto per mancanza di pregiudizialità necessaria ai sensi dell’art. 295 c.p.c. l’istanza di sospensione presentata dalla società ricorrente motivata con riferimento all’avvio di indagini penali nei confronti di alcuni magistrati che si sono pronunciati, in passato, sulla presenza degli abusi nell’area demaniale in concessione, e (ii) avere dichiarato inammissibile per mancanza dei presupposti ai sensi degli artt. 45 e ss del c.p.p. la domanda di rimessione degli atti alla Corte di cassazione penale per legittima suspicione nei confronti del medesimo TAR Toscana, (iii) ha dichiarato improcedibili le censure proprie e in via derivata concernenti l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- sul rilievo che non sussistesse più l’interesse a ricorrere della società, posto che le opere erano state oramai demolite; (iv) ha respinto le censure avverso il provvedimento di diniego della proroga dell’efficacia delle concessioni e sgombero; (v) ha assorbito i profili di censura in cui era articolato il terzo motivo; (vi) ha condannato la società ricorrente a rifondere in favore del Comune intimato le spese di giudizio, compensandole invece nei rapporti con l’Agenzia del Demanio.

4.- La società ricorrente ha appellato il capo contenente la declaratoria di improcedibilità dell’impugnativa dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- e quello reiettivo dell’impugnativa del provvedimento di diniego di proroga e ordine di sgombero, e ha espressamente riproposto i motivi assorbiti in prime cure, oltre a riproporre la domanda di risarcimento del danno per mancata prosecuzione del rapporto concessorio.

5.- Hanno resistito il Comune di Campo nell’Elba e l’Agenzia del Demanio.

6.- Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, è stata respinta la istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata (“ Considerato che, all’esame sommario proprio della fase cautelare, l’appello non appare assistito da adeguato fumus, avendo la sentenza impugnata analizzato funditus tutti i profili di doglianza sicché non sono ravvisabili i vizi denunciati;

Rilevato, peraltro, che allo stato non sussiste più il pregiudizio imminente e irreparabile, convenientemente apprezzato dal decreto cautelare alla data del 5 agosto 2024, dal momento che la stagione balneare è giunta alla sua scadenza naturale e non si ravvisano motivi per procrastinare ulteriormente la rimozione di manufatti la cui abusività è stata definitivamente accertata in sede giurisdizionale ”).

7.- Ripresentata nuova istanza di sospensiva in data 10 settembre 2024, con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- si è dato atto della rinuncia alla medesima da parte della società ricorrente con atto depositato in data 27 settembre 2024, e si è fissata la udienza pubblica del 17 dicembre 2024 per decidere questa causa unitamente ad altre nel frattempo proposte, soggettivamente e oggettivamente connesse (r.g. -OMISSIS- e r.g. -OMISSIS-).

8.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

9.- Alla udienza pubblica del 17 dicembre 2024, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

10.- Dopo il passaggio della causa in decisione, con deposito in data 14 gennaio 2025, la società ricorrente ha domandato la rimessione della causa sul ruolo con la motivazione che “ In data 07.01.2025 è stata adottata dal GIP di Livorno l’Ordinanza che dispone l’integrazione delle indagini al fine di appurare l’esistenza di un falso ideologico nel verbale di sopralluogo del 11.06.2020 posto a base dei provvedimenti impugnati nei vari giudizi amministrativi (compresi quelli impugnati nel presente giudizio) ” e che “ L’esito del procedimento penale teso all’accertamento della denunciata falsità ideologica è determinante al fine di decidere il presente giudizio ”.

11.- Con memoria datata 15 gennaio 2025, si è opposto il Comune di Campo nell’Elba.

12.- Convocata l’udienza in camera di consiglio in data 22 gennaio 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione sulla predetta istanza.

13.- L’istanza di rimessione della causa sul ruolo va respinta per mancanza dei presupposti, in quanto (i) la causa è stata discussa dalle parti ed è passata in decisione nel pieno rispetto del contraddittorio e delle prerogative difensive delle parti; (ii) la causa è matura per la decisione e non presenta questioni che richiedano di essere ulteriormente approfondite; (iii) le motivazioni alla base della richiesta non sono né rilevanti né decisive ai fini della decisione della causa, come si illustrerà nel prosieguo della motivazione (punto 18).

Del pari da respingere è la istanza di rimessione della causa sul ruolo, reiterata dalla parte in data 7 aprile 2025, per le medesime ragioni già poc’anzi illustrate, valutate all’esito della camera di consiglio all’uopo riconvocata in data 10 aprile 2025.

14.- Va anzitutto respinto il motivo avente ad oggetto “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 10 e 21 e ss. l. n. 241/90 (violazione delle garanzie partecipative ed eccessiva brevità del termine concesso); Violazione dell’art. 31 d.p.r. n. 380/2001 – Violazione del giusto procedimento; Eccesso di potere per errore dei presupposti, illogicità e irrazionalità manifesta - Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”.

Con l’ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-, il Comune di Campo nell’Elba, in attuazione di quanto statuito nella sentenza del TAR della Toscana n. -OMISSIS-, ha rettificato l’ordinanza n. -OMISSIS- “ ordinando la demolizione e la messa in pristino … delle opere realizzate consistenti in: realizzazione di pedane in legno a servizio dello stabilimento balneare; realizzazione di pergola in legno, con funzione di ombreggiante dell’area sottostante, attraverso piantumazione di essenze rampicanti ”, e ha confermato l’ordinanza n. -OMISSIS- “ ordinando la demolizione e la messa in pristino … delle opere realizzate consistenti in: realizzazione di pergolati in legno con essenze rampicanti anche con la funzione di ombreggiamento delle macchine ”.

Ritiene il Collegio che, al di là delle espressioni letterali e delle formule utilizzate (rettifica), il provvedimento impugnato abbia un oggetto certo e determinato nel senso di manifestare all’esterno la volontà dell’Ente comunale di ordinare la demolizione dei manufatti abusivi realizzati dalla società concessionaria.

Non è dunque fondata la critica incentrata sull’asserito non corretto utilizzo dell’istituto della rettifica in quanto strumento volto ad eliminare i soli errori ostativi o i meri errori materiali.

Il contenuto dispositivo dell’atto prevale difatti sull’aspetto meramente formale in ossequio al principio della libertà delle forme, applicabile anche al provvedimento amministrativo, che non necessità di formule sacramentali se non nei casi, qui non ricorrenti, espressamente previsti dalla legge.

Ritiene quindi il Collegio che l’operato posto in essere dall’Amministrazione comunale sia immune da vizi, avendo la stessa rimosso il vizio di legittimità acclarato dalla sentenza del TAR della Toscana con la sentenza n. -OMISSIS-, nuovamente impartendo l’ordine demolitivo.

Non sono nemmeno fondati i rilievi incentrati sulla asserita illegittima modifica dello stato dei luoghi intervenuta prima dell’emissione della sentenza e in ogni caso prima dell’ordinanza -OMISSIS-, in quanto la società ha espressamente dichiarato (riconfermando la circostanza a pagina 4 del ricorso di appello) di avere dato spontanea esecuzione al provvedimento, non sospeso nella sua efficacia.

Pure infondate sono le critiche che si appuntano sull’eccessiva brevità del termine concesso per eseguire la demolizione (10 giorni a partire dal 22 luglio 2021).

E infatti, avuto riguardo alla natura della concessione (demanio marittimo), la brevità del termine assegnato risulta giustificata dalla primaria necessità di restituire il bene alla collettività proprio nel periodo di maggiore utilizzo, la stagione estiva, oltre che in ragione della lunga permanenza delle opere in situ , che andavano immediatamente rimosse all’esito del giudicato.

Infine, nessuna prova ha fornito la società ricorrente circa l’asserita volontà punitiva a suoi danni da parte del Comune, essendo piuttosto l’interesse pubblico generale alla cura del demanio marittimo di natura indisponibile, senza possibilità per il Comune medesimo di derogarvi in favore del privato.

15.- Dalla accertata legittimità della suddetta ordinanza deriva, di conseguenza, il rigetto anche dell’ulteriore censura riproposta di “ Illegittimità del provvedimento n. -OMISSIS-per vizi derivati ”.

16.- Pure infondate sono le riproposte censure concernenti la “ Violazione e falsa applicazione: artt. 47 r.d. 30.03.42 n. 327: Mancata decadenza; 1, c. 682, l. n. 145/2018; 3, c. 3, l. 118/2022: Proroga ex lege; Mancato avvio procedure gara ”, in quanto:

(i) il provvedimento amministrativo può prevedere plurimi contenuti dispositivi o motivazionali e il fatto di avere previsto sia il diniego di estensione delle concessioni demaniali n. -OMISSIS- del 2009, che la decadenza delle medesime ai sensi dell’art. 47 del codice della navigazione, non è affatto un indice di illegittimità o disfunzione amministrativa, quanto piuttosto la legittima manifestazione di plurime e concorrenti motivazioni a supporto della reiezione dell’istanza di proroga dell’efficacia: uno actu , infatti, l’Amministrazione ha chiarito tutte le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza, e cioè sia quelle fondate sulla improrogabilità del titolo sulla base del quadro giuridico di riferimento, sia quelle incentrate sulle commesse violazioni, fonte di responsabilità e delle conseguenti misure decadenziali.

(ii) Nel disciplinare la “decadenza della concessione”, l’art. 47 del codice della navigazione prevede la facoltà, e non l’obbligo, di disporla, e rimette alla discrezionalità dell’Amministrazione di apprezzare la gravità delle inadempienze contestate, nella valutazione ponderata dell'assetto complessivo di interessi connotanti il rapporto concessorio e la sua evoluzione nel tempo: ritiene il Collegio che la decisione presa dall’Amministrazione non presenta alcun profilo di macroscopica illogicità o mancanza di ponderazione, anche considerata la natura del bene demaniale e la sua intrinseca attitudine ad essere oggetto di fruizione generale, senza che interventi egoistici del concessionario, oggettivamente trasmodanti il titolo di concessione, possano essere di ostacolo alla suddetta fruizione.

(iii) le considerazioni da ultimo illustrate valgono anche a smentire l’ultima censura riproposta, ossia quella concernente la pretesa sproporzione della sanzione, che ad avviso del Collegio non è affatto tale, dovendo il concessionario dello Stato meritarsi il diritto di privativa che la concessione gli assicura, e non indebitamente approfittarsene.

17.- Ancora infondata è la censura che torna a insistere sulla mancata dichiarazione di decadenza nell’anzidetto provvedimento n. -OMISSIS-.

E infatti, la decisione del primo giudice, nella parte in cui ha motivato che “ il fatto che nel provvedimento si faccia riferimento, quale data di cessazione delle concessioni, alla naturale scadenza delle stesse, anziché alla data di adozione del provvedimento di decadenza, dipende proprio dalla oggettiva e ineludibile connessione che sussiste, nel caso in esame, tra la decadenza e la mancata proroga delle concessioni stesse che, sotto il profilo temporale, vengono pertanto a coincidere ”, risulta immune da censure e va confermata, essendo incontrovertibile che la istanza di estensione temporale richiesta dalla parte non avrebbe potuto trovare accoglimento, per ambedue le concomitanti ragioni, ciascuna di esse autonoma e da sola sufficiente a sostenere la legittimità dell’atto in questione.

Sono quindi infondate le critiche con cui la società appellante rimprovera al primo giudice di avere emanato una sentenza che, in via interpretativa, avrebbe introdotto un contenuto dispositivo non previsto dal provvedimento, posto che la decisione del primo giudice non ha fatto altro che rispondere, in ossequio al principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato e a quello dell’obbligo di pronunciarsi su tutta e non oltre la domanda proposta, proprio alle allegazioni introdotte dalla società ricorrente nelle memorie conclusionali: la società ricorrente, infatti, modificando l’impostazione e il contenuto dell’originaria censura, ha affermato che il provvedimento impugnato, nella sua parte dispositiva, non avrebbe accertato e dichiarato la decadenza del concessionario, ma si sarebbe limitato a dichiarare la non operatività della proroga ex lege .).

Né si rivela decisivo il tentativo di rafforzare tale tesi difensiva menzionando la sentenza n. -OMISSIS- della III Sezione penale della Corte di Cassazione, trattandosi di pronunciamento che non può fare stato circa la legittimità o la perdurante efficacia dell’atto amministrativo, che solo il giudice amministrativo può conoscere e, nel caso, annullare, e che il giudice ordinario, invece, come noto, può valutare solo ai propri fini (civili e penali) soltanto incidenter tantum e senza effetti vincolanti rispetto al giudizio amministrativo, che principaliter ne conosce.

Alla luce delle suddette considerazioni, è quindi corretta l’affermazione del TAR secondo cui “ in ogni caso, anche a voler ritenere che l’indicazione della data del 31.12.2020 quale data ultima di validità della concessione sia errata, stante l’efficacia ex nunc della decadenza, la proroga non avrebbe potuto comunque operare oltre il 22 luglio 2021, quando è stato notificato il provvedimento di cui si controverte ”.

È infatti incontrovertibile, risultando per tabulas , che l’art. 1, comma 682, della legge n. 145 del 30 dicembre 2018 presuppone, ai fini della sua operatività, che le concessioni disciplinate dal comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 siano vigenti alla data di entrata in vigore della legge medesima, potendo solo a tale condizione prodursi l’effetto legale della loro proroga fino al 31 dicembre 2024.

Né, a maggior ragione, sarebbe dunque invocabile l’ulteriore proroga legale prevista dall’art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022.

Le considerazioni che precedono risultano dirimenti ai fini che qui rilevano ed esimono il Collegio da ogni ulteriore valutazione in ordine alla legittimità di carattere unionale delle richiamate disposizioni di proroga ex lege .

A questo proposito, il Collegio non ravvisa ragioni oggettive per discostarsi dal pronunciamento di questa Sezione con la sentenza del 20 maggio 2024, n. 4480, della quale si condivide il percorso motivazionale e l’esito decisionale, e alla quale dunque integralmente ci si riporta con valore di precedente specifico e conforme ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a..

18.- Alla luce delle considerazioni illustrate, è infondata pure la censura di “ Violazione e falsa applicazione art. 47 r.d. 30.03.42 n. 327 – Difetto motivazione – Mancata comparazione interessi – Sproporzione fra misura adottata e interessi da tutelare ”.

Sulla base di quanto appena illustrato, infatti, devono considerarsi dati processuali acclarati sia che il Comune intimato ha disposto la decadenza, sia che lo abbia fatto legittimamente nell’esercizio del potere discrezionale che gli spetta ai sensi dell’art. 47, del codice della navigazione, avendo correttamente appurato sia il cattivo uso del bene, sia la inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o da regolamenti, per essersi inverate le condizioni previste dalle lettere b) e f) del prefato articolo.

La sentenza del TAR è quindi corretta anche nella parte in cui motiva che “ il provvedimento è supportato da una motivazione articolata e puntuale, nella quale si riportano le ragioni sottese alla determinazione assunta, consistenti, in estrema sintesi, nella commissione degli abusi edilizi, da ultimo accertati con le sentenze n. -OMISSIS- del T.A.R. Toscana e n. -OMISSIS- del Consiglio di Stato, e nel complessivo comportamento del concessionario, che nel corso degli anni ha reiterato le proprie condotte illecite ed eluso gli ordini impartiti dall’Amministrazione concedente ”.

In particolare, sulla base della succitata sentenza n. -OMISSIS- della Sezione, oggetto di un coevo ricorso per revocazione anch’esso passato in decisione all’odierna udienza, è possibile affermare che il pergolato è stato qualificato come consistenza edilizia ravvisandosi sussistenti le caratteristiche di durevolezza e stabilità delle opere.

Che poi ciò sia avvenuto non attraverso vere e proprie fondazioni continue di cemento armato (per inciso, difficilmente realizzabili, trattandosi di opere insistenti sulla spiaggia), bensì attraverso una tecnica costruttiva alternativa (dadi di cemento prefabbricato di cm. 50x50x25 poggiati sulla sabbia e infossati in profondità per circa 25 cm, sormontati da travi in legno sostenute da pilastri ancorati, mediante bicchieri in acciaio, ai suddetti dadi prefabbricati in calcestruzzo; in particolare, i pilastri risultavano imbullonati ai suddetti bicchieri, i quali, a loro volta, erano imbullonati ai dadi), rappresenta un elemento ininfluente ai fini della rimessione della causa sul ruolo in attesa che si pronunci il GIP del Tribunale di Livorno, posto che il giudice d’appello ha espresso un giudizio di consistenza edilizia basato su caratteristiche costruttive oggettive, idonee a conferire al pergolato garanzia di sufficiente stabilità, tenuto conto dello specifico contesto (demanio marittimo).

Ciò dimostra che, anche ove si volesse contestare al sopralluogo comunale di non essere stato del tutto preciso nel descrivere lo stato di fatto esistente, avendo fatto riferimento al concetto di fondazioni e sottofondazioni, comunque sia, va sottolineato, la sostanza della decisione non sarebbe mutata, perché il giudice ha avuto conoscenza dello stato di fatto e della tecnica costruttiva alternativa posta in essere dalla società, come poc’anzi descritta (dadi di cemento e bicchieri metallici imbullonati), tale da conferire al pergolato sicure caratteristiche di stabilità e continuità stagionale.

19.- In conclusione, l’appello, con tutti i motivi riproposti, va respinto.

20.- Le spese del giudizio nei rapporti tra la società appellante e il Comune intimato sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, mentre sono compensate con l’Agenzia del Demanio, considerata l’attività difensiva prestata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la società appellante a rifondere in favore del Comune appellato le spese del giudizio, liquidate in complessivi euro 3.500,00, oltre accessori di legge.

Spese compensate nei rapporti con l’Agenzia del Demanio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 17 dicembre 2024, 22 gennaio e 10 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO