Pubblicato il 17/06/2025

N. 05287/2025REG.PROV.COLL.

N. 02214/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2214 del 2025, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avvocato Giuseppe Carraro Aventi e dall’Avvocato Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, n. 33

contro

Università degli Studi di Padova, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Roberto Toniolo, dall’Avvocato Sabrina Visentin e dall’Avvocato Marika Sala, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Marika Sala in Padova, Riviera Tito Livio, n. 6

nei confronti

-OMISSIS--OMISSIS-, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza n.-OMISSIS- dell’11 febbraio 2025 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. IV, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento:

- della delibera del 27 ottobre 2023 del Consiglio di Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario;

- delle delibere preventive e/o successive di approvazione e in particolare della delibera-verbale di messa a disposizione dei punti budget del 15 febbraio 2024 e successiva approvazione;

- del decreto rettorale 29 settembre 2023 e, solo laddove occorra, ovvero se interpretato -contra tenorem rationis - in contrasto dell’art. 18, comma 4- ter , della l. n. 240 del 2010, introdotto con introdotto dall’art. 26, comma 7, del d.l. n. 13 del 2023.

- di ogni altro atto presupposto, successivo e/o comunque connesso anche non conosciuto.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellata Università degli Studi di Padova;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierno appellante, -OMISSIS- -OMISSIS-, l’Avvocato Andrea Manzi e per l’odierna appellata, l’Università degli Studi di Padova, l’Avvocato Roberto Toniolo e l’Avvocato Marika Sala;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 27 ottobre 2023, il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell’Università di Padova – di qui in avanti, per brevità, l’Università – ha adottato una delibera a mezzo della quale è stato trasformato un posto programmato di professore associato in professore ordinario in diritto dell’Unione europea.

1.1. La giustificazione che si rinviene nella deliberazione consiste nel fatto che « era stata approvata una procedura selettiva per la chiamata di un Professore associato sempre nel SSD IUS/14 Diritto dell’Unione europea (max 0,25 p.o.), ai sensi dell’art. 18 comma 4 Legge 240/2010) » e che « per quest’ultima posizione, che costa 0,70 p.o., il Consiglio aveva successivamente rettificato il cofinanziamento a carico del DiPIC, portandolo 0,45 p.o., in quanto l’impegno di Ateneo è risultato poi essere pari a 0,25 p.o. sul progetto di reclutamento di docenti e ricerca- tori esterni all’Ateneo (linea 2) » e che « considerate da un lato le esigenze didattiche e scientifiche del Settore interessato, dall’altro la disponibilità di budget ordinario per il triennio considerato, nei mesi scorsi si è anche ragionato in merito all’opportunità di trasformare la posizione di un PA, già approvata dall’Ateneo, in un posto di PO esterno nel medesimo SSD IUS/14 Diritto dell’Unione europea » e che « la scelta rafforzerebbe il settore in questione, da tempo in sofferenza, e andrebbe a sanare un'oggettiva emergenza del settore, considerando che l'insegnamento fondamentale di Diritto dell’Unione Europea del Corso di laurea magistrale di Treviso è privo di copertura ».

1.2. L’odierno appellante -OMISSIS- -OMISSIS-, professore associato di diritto dell’Unione europea in servizio presso il Dipartimento di Scienze Politiche, Giuridiche e Studi internazionali dell’Università, ha impugnato la menzionata delibera, articolando tre motivi di ricorso.

1.3. Con il primo motivo, il ricorrente ha lamentato un “ contrasto insanabile” tra il comma 4 ed il comma 4- ter (introdotto nel maggio 2023) dell’art. 18 della l. n. 240 del 2010, dovendosi riconoscere al secondo una valenza “ abrogativa ” del primo.

1.4. Con il secondo motivo, il ricorrente ha censurato gli atti adottati dall’amministrazione in quanto « la scelta di non consentire la partecipazione al concorso ad un professore interno con SN per il posto di P.O. per il settore a concorso appare comunque, al di là dello spregio al tenore letterale della norma, del tutto arbitraria e, soprattutto, irrispettosa dei principi di imparzialità e di buona amministrazione », ferma restando, in ogni caso, la totale carenza di motivazione intorno all’opzione per la procedura di cui all’art. 18, comma 4, della l. n. 240 del 2010.

1.5. Con il terzo motivo di ricorso, proposto in via gradata rispetto ai precedenti, il ricorrente ha prospettato una serie di profili di incostituzionalità del comma 4 dell’art. 18 della l. n. 240 del 2010, sottolineando come sia irragionevole e lesivo del principio di uguaglianza riservare « ad una sola categoria (nel caso di specie, “agli esterni”) l’accesso al concorso nella p.a. ».

1.6. Nel primo grado del giudizio si è costituita l’Università per resistere al ricorso.

1.7. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato l’8 luglio 2024, il ricorrente ha chiesto altresì l’annullamento “ « - del verbale 14 maggio 2024 di approvazione del verbale 18 aprile 2024 e laddove occorra della proposta di delibera; - del successivo bando pubblicato il 6 giugno 2024; - della nomina -non nota- nella data e nei contenuti della Commissione di concorso e dei successivi atti di quest’ultima; - laddove occorra, di ogni altro atto, non noto, prodromico, connesso, conseguente e/o successivo del Consiglio di Dipartimento anche in formazione c.d. ristrettissima, deputato alle decisioni de quibus».

1.7.1. Rispetto a tali atti il ricorrente, oltre a riproporre, in termini di illegittimità derivata, i motivi fatti valere con il ricorso introduttivo, ha prospettato un motivo di illegittimità autonoma, così distinto: “ eccesso di potere per travisamento, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difettosa e incongrua motivazione. Sviamento. Violazione art. 3, l. 241/90 e dell’art. 18. 4 ter della legge Gelmini ”.

1.7.2. Il primo giudice ha rilevato, tuttavia, che lo stesso, alla luce del suo contenuto, costituisce, nella sostanza, la riproposizione del secondo motivo del ricorso introduttivo.

1.8. Successivamente alla proposizione del ricorso per motivi aggiunti, il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario ha adottato il provvedimento di nomina della commissione, ossia il D.R. rep. n. 3486/2024 del 16 settembre 2024.

1.9. Con atto notificato il 21 ottobre 2024, il ricorrente ha impugnato anche tale determinazione rettorale di nomina della commissione, censurando il fatto che il docente designato dall’organo collegiale del Dipartimento, che « non compare neppure fra i professori sorteggiabili per SN » , non sarebbe il “ decano ” del settore IUS/14 ed adducendo altresì una situazione di “potenziale” conflitto di interessi del commissario individuato, basata sulla circostanza per cui al concorso ha presentato domanda un “ allievo ” del medesimo.

2. Con la sentenza n. 10 dell’11 febbraio 2025 il primo giudice ha respinto il ricorso e i primi motivi aggiunti.

2.1. In sintesi, il Tribunale, nel ritenere che la disposizione del comma 4- ter dell’art. 18 della l. n. 240 del 2010, introdotta nel maggio del 2023, non avrebbe abrogato implicitamente quella del comma 4, per quanto concerne i professori di prima fascia, ha ritenuto tuttavia adeguatamente motivata la scelta, da parte dell’Ateneo, di bandire la procedura ai sensi del comma 4.

2.2. Al fine di sindacare se il provvedimento impugnato sia o meno affetto da difetto assoluto di motivazione, come vorrebbe il ricorrente, occorre verificare, secondo il primo giudice, se sia motivata non tanto la scelta di riservare ad un esterno la posizione (ormai incontrovertibile), quanto piuttosto quella di trasformare la posizione in questione da professore associato a professore ordinario.

2.3. Ebbene, la scelta di riservare ad un “ esterno ” il posto di professore ordinario per il settore a concorso, in quanto armonica con il quadro normativo di riferimento e con le indicazioni dell’A.N.A.C., non consentirebbe, alla luce delle motivazioni espresse dall’Ateneo (v., supra , § 1.1.), di invocare fondatamente neppure il vizio di eccesso di potere consequenziale alla violazione dei principi di imparzialità e di buona amministrazione, fatta valere sempre con il secondo motivo di ricorso.

2.3.1. La scelta di precludere alla procedura i professori in servizi presso l’Ateneo, altresì, non confliggerebbe con i valori costituzionali invocati dal ricorrente.

2.4. Il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti, pertanto, non sono stati dal primo giudice accolti, con assorbimento dell’eccezione di inammissibilità dei medesimi prospettata dall’Università resistente.

2.5. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, invece, è stato invece ritenuto inammissibile dal primo giudice, a suo avviso venendo in rilievo, come ha eccepito l’amministrazione, un atto endoprocedimentale, dato che i vizi che attengono alla composizione della commissione possono essere fatti valere solo al momento in cui, terminate le operazioni di selezione, si viene ad esaurire il relativo procedimento amministrativo ed è riscontrabile l’eventuale lesione della sfera giuridica dell’interessato.

2. Avverso tale sentenza, che ha respinto il ricorso e i primi motivi aggiunti e dichiarato inammissibili i secondi motivi aggiunti, ha proposto appello -OMISSIS- -OMISSIS-, lamentandone l’erroneità, per le ragioni che di seguito saranno esaminate, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.

2.1. Si è costituita l’Università per chiedere il rigetto dell’avversario appello.

2.2. Con il decreto n. 1025 del 18 marzo 2025 è stata accolta la domanda cautelare proposta dall’appellante ai sensi dell’art. 56 c.p.a. ed è stata la camera di consiglio dell’8 aprile 2025.

2.3. Con l’ordinanza n. 1342 dell’8 aprile 2025 il Collegio ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata e ha fissato per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 10 giugno 2025.

2.4. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

2.5. Infine, nella pubblica udienza del 10 giugno 2025, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello deve essere accolto, seppure per le ragioni che seguono, dovendo ritenersi pienamente legittimato l’odierno appellante ad impugnare la delibera, oggetto di questo giudizio, per effetto della conseguente trasformazione del posto da professore associato ad ordinario, nella misura in cui questo mutamento lede il proprio legittimo interesse a partecipare ad una procedura conforme alle previsioni dell’art. 18 della l. n. 240 del 2010, procedura che, invece, lo esclude, avendo l’Università fatto applicazione, come ora si dirà, del comma 4 di tale articolo.

3.1. Occorre anzitutto rilevare che non è condivisibile l’assunto, decisamente sostenuto dall’appellante nel ricorso di primo grado e in parte attenuato, ma pur sempre ribadito nell’impostazione difensiva anche nel ricorso di secondo grado, secondo cui l’introduzione del comma 4- ter nell’art. 18 della l. n. 240 del 2010 avrebbe sostanzialmente abrogato il comma 4 dello stesso art. 18 nella parte relativa al passaggio a professore di prima fascia per via di un contrasto insanabile tra le due disposizioni.

3.2. Occorre, per chiarezza, riportare qui il testo del comma 4 e del comma 4- ter dell’articolo 18 della l. n. 240 del 2010.

3.3. In base al menzionato comma 4, «c iascuna università statale, nell’ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell'ultimo triennio non hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all'articolo 24, comma 3, lettera a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell'università stessa, ovvero alla chiamata di cui all'articolo 7, comma 5-bis ».

3.3.1. Secondo il comma 4- ter introdotto nel 2023, invece, « ciascuna università, nell’ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di prima fascia alla chiamata di studiosi in possesso dell'abilitazione per il gruppo scientifico-disciplinare » e « a tali procedimenti non sono ammessi a partecipare i professori di prima fascia già in servizio » .

3.4. L’appellante sostiene, in sintesi, che la tesi del primo giudice, secondo cui il comma 4- ter avrebbe introdotto dei vincoli ulteriori e additivi rispetto a quelli del comma 4, non sarebbe ragionevole.

3.5. Questa tesi, tuttavia, non è condivisibile.

3.6. Il comma 4- ter del richiamato articolo 18, introdotto con la novella del 2023, pone un ulteriore vincolo di programmazione, rispetto a quello di cui al comma 4, secondo cui « ciascuna università, nell’ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di prima fascia alla chiamata di studiosi in possesso dell'abilitazione per il gruppo scientifico-disciplinare », con esclusione, come visto, dei professori di prima fascia già in servizio.

3.7. Si tratta, come ha correttamente eccepito l’Università nelle proprie difese, di due vincoli di programmazione, entrambi operanti, con finalità ed ambiti applicativi diversi, così che non viene pregiudicata la coesistenza delle disposizioni.

3.8. La riserva agli “esterni” di un quinto dei posti disponibili riguarda infatti una più ampia ‘platea’ di reclutamento (sia i posti di professori di seconda fascia che quelli di ordinario) sulla quale si attua il controllo ministeriale mediante la piattaforma informatica PROPER – CINECA, mentre il vincolo ad esclusione di cui al citato comma 4- ter riguarda invece le sole posizioni bandite per posti di professore di prima fascia, con esclusione dei professori di prima fascia già in servizio.

3.9. Le due disposizioni, pertanto, coesistono, a differenza di quanto ha sostenuto l’odierno appellante, in quanto né l’argomento letterale né l’argomento logico né quello sistematico autorizzano una diversa soluzione o un’ interpretatio abrogans del comma 4.

4. Come ha rilevato il primo giudice, le cui motivazioni sul punto sono condivise dal Collegio, che quelli previsti dal comma 4- ter siano dei vincoli additivi rispetto a quelli generali – previsti dal comma 4 – lo si ricava altresì dal fatto che la riforma del 2023 non ha inciso sul comma 4 in esame e, sotto tale profilo, anche questo Collegio condivide l’osservazione secondo cui, se l’intenzione del legislatore fosse stata quella di abrogare (parzialmente), come suggerisce il ricorrente, il comma 4 mercé la riforma attuata nel 2023, la via più lineare sarebbe stata quella di un intervento diretto sulla disposizione da ultimo menzionata, circoscrivendone la portata ai posti di professore di seconda fascia (associato).

4.1. Del resto, le due previsioni rispondono a logiche e meccanismi diversi, che richiedono un necessario coordinamento, e adeguata motivazione, da parte degli Atenei nella loro concreta, e coordinata, applicazione.

4.2. La stessa documentazione depositata dall’Università il 30 maggio 2025 dimostra ad abundantiam , ove ve ne fosse bisogno, che gli Atenei italiani continuano a bandire entrambe le tipologie di procedure.

5. Ritiene tuttavia proprio per questo il Collegio fondata, e assorbente, la deduzione dell’appellante – articolata, in particolare, con il secondo motivo dell’originario ricorso qui riproposto – secondo cui, nel caso di specie, dato che il concorso per professore associato ammette, nel contesto dell’art. 18, due procedure per esterni, l’una per così dire “pura” solo per esterni (comma 4) e l’altra per così dire “ibrida”, anche per esterni escludendosi gli ordinari già in servizio e salvaguardando tuttavia la partecipazione degli interni (comma 4- ter ), il nuovo assetto normativo sopraggiunto comporta che l’Università procedente avrebbe dovuto spiegare per quale motivo, anche nel “passaggio” dal posto di associato ad ordinario, intendesse adottare una procedura anziché l’altra.

5.1. Nel caso di specie, evidentemente, ciò non è avvenuto, con un lampante deficit di motivazione, che non può certo essere colmato mediante il semplice rilievo fattuale, condiviso dal primo giudice, secondo cui tale scelta « si salda su una pregressa determinazione, ossia quella che aveva riservato ad un “esterno” il posto di professore associato, la quale a sua volta trae fondamento direttamente nell’art. 18, comma 4, della 18 legge n. 240/2010” (la programmazione deliberata dal Dipartimento nella seduta del 15 dicembre 2022) ».

5.2. È chiaro infatti che non è consentito all’Università, mediante la “trasformazione” di un originario posto di professore associato in professore ordinario, aggirare il proprio obbligo motivazionale, “agganciando” la scelta di ricorrente ad una procedura di cui all’art. 18, comma 4, mediante il richiamo a scelte programmatorie sottese alla primigenia scelta di bandire un posto per professore associato, selezionato solo dall’esterno (e, dunque, con preclusione ai candidati interni, che deve trovare un’adeguata motivazione), peraltro con una motivazione generica e, in parte, anche perplessa, nella misura in cui si evidenzia, da parte dell’Ateneo, « la scelta rafforzerebbe il settore in questione, da tempo in sofferenza, e andrebbe a sanare un’oggettiva emergenza del settore, considerando che l’insegnamento fondamentale di Diritto dell’Unione Europea del Corso di laurea magistrale di Treviso è privo di copertura”, con ciò adempiendo all’obbligo di motivazione », senza dire nulla dell’eventuale ricorso alla procedura di cui al comma 4- ter , ma escludendo, sostanzialmente, gli aspiranti interni.

5.2.1. Peraltro, l’originaria scelta di bandire un posto per professore associato non richiedeva alcuna motivazione circa la applicazione della procedura prevista dal citato comma 4 o dal comma 4- ter per il semplice fatto che quest’ultima procedura non era possibile per un posto di professore associato.

5.3. D’altro canto, le stesse istruzioni impartite dall’A.N.A.C., e di cui l’Università sembra avere tenuto conto, si riferiscono ad un quadro normativo anteriore all’introduzione del citato comma 4- ter e, in tale mutato contesto che impone di ponderare, nell’ambito della programmazione, differenti e non sempre convergenti esigenze valutate dal legislatore nella disciplina recata dal nuovo art. 18, è ancora più stringente, ed essenziale, l’obbligo di motivazione che incombe all’Università nel motivare ai sensi dell’art. 18 della l. n. 240 del 2010 le proprie scelte, che certo non possono ancorarsi ad una originaria, e differente, valutazione di bandire un posto per professore associato.

6. Ne segue che, per tali dirimenti ragioni e con assorbimento di ogni ulteriore altra questione, la delibera impugnata debba essere annullata, con la conseguente caducazione, per invalidità derivata, di tutti gli atti della procedura medio tempore compiuti (anche quelli impugnati con i secondi motivi aggiunti in primo grado, seppure facendo valere ragioni diverse – v. supra § 1.9. – da quelle qui esposte, ragioni che, stante il radicale effetto caducatorio della presente pronuncia, il Collegio si esime qui dall’esaminare per il principio della ragione più liquida, essendo ormai irrilevanti).

6.1. Del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio infine, perché nuova ed estranea al thema decidendum , come pure ha dedotto l’Università nella memoria di replica depositata il 20 maggio 2025, si presenta anche la questione dell’istanza di stabilizzazione proposta dall’odierno appellante ai sensi dell’art. 24, comma 6, della l. n. 240 del 2010 (v. anche documenti depositati dall’appellante il 4 giugno 2025).

7. In conclusione, stanti le assorbenti ragioni esposte, l’appello e, con esso, l’originario ricorso e i motivi aggiunti devono essere accolti ai sensi e nei limiti di cui si è detto, con la conseguente riforma della sentenza impugnata, e gli atti gravati devono essere quindi annullati, con obbligo, per l’Università, di riesercitare il potere mediante adeguata motivazione, che tenga debitamente conto, nella comparazione degli interessi e nei vincoli della programmazione triennale, del nuovo, complessivo, e complesso, quadro normativo cui si è fatto cenno.

8. Le spese del doppio grado del giudizio, per la novità delle questioni trattate rispetto alle quali non consta al Collegio l’esistenza di precedenti specifici, possono essere interamente compensate tra le parti.

8.1. L’Università deve essere condannata a rimborsare in favore di -OMISSIS- -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti in primo grado e del ricorso in secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado e annulla gli atti con essi gravati.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Condanna l’Università degli Studi di Padova a rimborsare in favore di -OMISSIS- -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti in primo grado nonché dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO