Pubblicato il 17/02/2025

N. 01269/2025REG.PROV.COLL.

N. 04980/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4980 del 2021, proposto da UI OZ, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta e Nicoletta Ongaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione seconda) n. 1086 del 19 novembre 2020

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza pubblica straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento prot. n. 427631 del 5 ottobre 2012 con cui il Comune di Venezia ha respinto l’istanza di sanatoria presentata il 28 marzo 1986 ai sensi della legge n. 47/1985 dal sig. OZ UI per la realizzazione di una strada in terra battuta e la costruzione di un ponte per l’accesso carraio limitatamente a tale strada e ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso del procedimento.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dal sig. OZ UI dinanzi al T.a.r. per il Veneto, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione articolo 35 L. 47/1985, eccesso di potere per contraddittorietà e per carenza assoluta di motivazione;

b) violazione e falsa applicazione degli articoli 31-34 della L. 47/1985 in relazione agli articoli 43 e 44 della stessa legge, eccesso di potere per presupposti erronei, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e violazione del giusto procedimento, difetto assoluto di motivazione;

c) eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto, carenza di motivazione, illogicità, difetto dei presupposti di fatto e diritto per l’emissione dell’ordinanza impugnata rispetto all’insussistenza del vincolo ambientale;

d) eccesso di potere, erronea valutazione dei presupposti, illogicità manifesta e difetto di istruttoria, insussistenza nel caso di specie della necessità di recepire il parere dell’ente preposto alla tutela del vincolo;

e) eccesso e sviamento di potere, incoerenza ed illogicità manifesta, difetto di motivazione in relazione alla mancata acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo;

f) eccesso di potere, illogicità manifesta, erronea valutazione degli elementi di diritto, violazione di legge, ingiustizia manifesta, mancata valutazione della possibilità di richiedere l’autorizzazione paesaggistica a posteriori.

g) violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 4 della legge 10 del 1977, violazione e falsa applicazione dell’articolo 13 della legge n. 47/1985, violazione e falsa applicazione dell’articolo 817 c.c. eccesso di potere per difetto del presupposto, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per istruttoria insufficiente;

h) violazione e falsa applicazione del comma terzo, dell’articolo 32 L. 47/1985 aggiunto dall’articolo 2, comma 44, della l. 662/96;

i) eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto, carenza di motivazione, illogicità, difetto dei presupposti di fatto e di diritto per l’emissione dell’ordinanza impugnata, in relazione all’interesse pubblico tutelato.

3. Con la sentenza n. 1086 del 19 novembre 2020 il T.a.r. per il Veneto ha rigettato il ricorso, condannando il ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune di Venezia.

4. L’originario ricorrente ha, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I – error in procedendo e in iudicando , illegittimità/ingiustizia della sentenza n. 1086/2020 per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, errata valutazione di infondatezza relativamente al secondo motivo del ricorso n. 1893 RG e in riferimento alle dedotte censure di carenza di motivazione, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31, 34 e 35 della l.n. 47/85 in relazione agli artt. 43 e 44 della stessa legge, eccesso di potere per presupposti erronei, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e violazione del giusto procedimento, assoluto difetto di motivazione;

II – vizi censurati in primo grado.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 30 ottobre 2024 e repliche del 12 e 13 novembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. Con note del 26 novembre 2024 le medesime parti hanno chiesto che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza pubblica straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo l’odierno appellante ha lamentato che il T.a.r. non avesse adeguatamente valutato il fatto che, da un’analisi approfondita delle medesime immagini aree già prodotte nel giudizio di primo grado, “si evince(va) che al momento dello scatto il tracciato stradale che dipartiva dalla SS14 verso il sito ove insistono i (suoi) manufatti ad uso commerciale…ben fosse presente” e che il disciplinare da lui sottoscritto con l’ANAS nel 1982 e la licenza rilasciatagli per la costruzione dell’accesso erano idonei “a fornire quantomeno un indizio della preesistenza della stradina” in questione anteriormente al 1° ottobre 1983, data fissata dalla legge n. 47/1985 per la condonabilità delle opere abusive.

10. Con il secondo motivo l’odierno appellante ha, poi, riproposto dinanzi al Consiglio di Stato le censure già formulate in primo grado e non esaminate dal T.a.r. proprio sul presupposto della mancata prova della realizzazione della strada prima del termine stabilito dalla legge per la sanatoria.

11. Tali doglianze sono in parte fondate e devono essere accolte nei termini e nei limiti di seguito illustrati.

12. Dinanzi alla allegazione da parte dell’originario ricorrente di alcuni elementi in grado di indicare sia pure indiziariamente la preesistenza al 1° ottobre 1983 del percorso – di modeste dimensioni e in terra battura - di collegamento del suo fondo con la SS14 quali l’autorizzazione rilasciata dall’ANAS nel 1982 e gli atti connessi e i dati emergenti dalle (pur poco nitide) riprese aeree del settembre 1983, l’Amministrazione, nei lungi decenni di svolgimento del procedimento (dal 28 marzo 1986, data di presentazione della domanda di condono, al 5 ottobre 2012 data di emissione del diniego impugnato in primo grado) caratterizzati, tra l’altro, dalla reiterata richiesta all’interessato di integrazioni documentali della sua domanda, via via depositate dal ricorrente, non appare aver compiuto alcuna reale istruttoria circa la effettiva data di realizzazione dell’opera, limitandosi a rigettare l’istanza di sanatoria per difetto dei presupposti.

13. La contraddittorietà del quadro fattuale alla base del provvedimento, caratterizzato, come detto, dalla sussistenza di alcuni dati favorevoli alla tesi del ricorrente circa la preesistenza della stradina al 1° ottobre 1983, pur denunciata dall’odierno appellante fin dal ricorso introduttivo non è stata adeguatamente considerata dal T.a.r., che risulta essersi limitato nella sua pronuncia ad un sintetico esame del secondo motivo di gravame, senza illustrare compiutamente le ragioni di prevalenza degli elementi contrari all’accoglimento dell’istanza di sanatoria rispetto alle circostanze addotte dal sig. OZ a sostegno della fondatezza della sa domanda.

14. Premesso, infatti, in linea di diritto, che “la prova dell'integrazione del requisito dell'anteriorità dell'ultimazione dell'opera rispetto al termine di legge ... (sia in sede procedimentale, sia in sede giudiziale) fa carico al soggetto privato che abbia presentato la domanda di condono… atteso il carattere eccezionale di tale istituto e stante l'operatività del principio della <<vicinanza alla prova>> (v. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2018, n. 4168), talché anche la semplice carenza di prova deve ritenersi sufficiente per respingere l'istanza (e il ricorso giudiziale)” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 settembre 2019 n. 6107), si osserva che, nel caso di specie, l’Amministrazione comunale, per la particolarità della fattispecie, avrebbe dovuto valutare in modo approfondito e unitario il materiale istruttorio fornito dal richiedente, esponendo in maniera compiuta le eventuali ragioni di “dequotazione” degli elementi addotti dal richiedente a sostegno della sua domanda.

15. Da qui il difetto di motivazione della sentenza appellata che deve essere riformata nel senso dell’accoglimento del ricorso di primo grado e - nonostante l’impossibilità di ritenere integrato, nell’ipotesi in questione il silenzio assenso, stante l’esistenza sulle aree de quibus di un vincolo paesaggistico non efficacemente contraddetta dal privato - dell’annullamento del diniego di condono del 5 ottobre 2012, con potere-dovere dell’Amministrazione di provvedere nuovamente sull’istanza alla luce dei principi di cui in motivazione, tenendo presenti, se del caso, in una prospettiva più ampia, di nuova considerazione dell’intera viabilità della zona, anche le possibilità offerte dalla variante approvata con deliberazione CC n. 9 del 23 febbraio 2023 denominata “Bosco dello Sport”.

16. In conclusione, l’appello deve essere, come anticipato, accolto, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione.

17. Per la particolarità della controversia, le spese del doppio grado devono essere, però, in ogni caso, compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado nei limiti di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO