Pubblicato il 14/03/2025

N. 02106/2025REG.PROV.COLL.

N. 01362/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1362 del 2022, proposto da
Phantom S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello e Joseph Brigandi', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piacenza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Cabrini e Emilia Bridelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ZI S.p.A. in liquidazione, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di MA (sezione prima) n. 283/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati gli avvocati Brigandì Joseph e Bridelli Emilia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Phantom S.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto dalla ditta ZI (dante causa dell’odierna appellante) per l’annullamento del provvedimento del Comune di Piacenza prot. n. 124830/2020 del 19.11.2020 e la conseguente condanna dell’amministrazione locale a provvedere alla ritipizzazione dell’area sita tra via Morigi e via XXIV Maggio, oltre al risarcimento dei danni.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

- con atti pubblici rep. n. 19.599 del 29 dicembre 2021 e rep. n. 19.666 del 24 gennaio 2022 Phantom s.r.l. acquistava dalla ditta ZI la proprietà dell’area sita nel Comune di Piacenza, tra via Morigi e via XXIV Maggio, e identificata al catasto terreni, foglio 49, particelle n.ri 4068 e 4070;

- per l’area in questione il PRG del 2001 confermava la destinazione a “Verde pubblico”, già impressa dal PRG del 1980, qualificandola come “Servizi di quartiere” e consentendo la realizzazione anche ad iniziativa dei proprietari dell’intervento di attrezzatura dell’area;

- con delibera di Giunta comunale n. 127 del 28 aprile 2006 veniva dichiarata la pubblica utilità dell’opera, al fine di apporre un vincolo espropriativo sull’area. Tale delibera veniva impugnata dalla ditta ZI con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e annullata con d.P.R. del 29 ottobre 2009;

- con delibera di Consiglio comunale n. 6 del 5 marzo 2012 veniva approvato il progetto preliminare ed apposto il vincolo espropriativo, successivamente decaduto nel 2017 per mancato avvio dei lavori;

- con delibere di Consiglio comunale n.ri 23 e 24 del 6 giugno 2016 il Comune di Piacenza adottava i nuovi strumenti urbanistici, ossia il Piano Strutturale Comunale (PSC) e il Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE). Nel PSC l’area veniva inserita nell’ambito urbano consolidato (art. 3.2 NTS al PSC) e qualificata come “Verde urbano pubblico, privato e attrezzato”, mentre nel RUE veniva classificata come verde pubblico (tavola P 2.00), disciplinato dall’art. 36 delle Norme di Attuazione;

- la ditta ZI ritenendo, per un verso, che il PSC e il RUE non fossero ancora efficaci, stante la mancata approvazione del terzo strumento urbanistico previsto dalla legislazione regionale (il Piano Operativo Comunale, POC) e, per altro verso, che il vincolo espropriativo del 2012 fosse ormai decaduto- inviava al Comune, dapprima, una nota del 16 gennaio 2020, e, successivamente, una diffida del 19 ottobre 2020 con cui sollecitava la ritipizzazione e/o riqualificazione dei propri immobili, in quanto ricadenti in area bianca;

- con nota prot. n. 124830/2020 del 19 novembre 2020 il Comune di Piacenza, fornendo riscontro alla diffida, comunicava l’impossibilità di procedere alla richiesta ritipizzazione, non essendo l’area qualificabile come “zona bianca”. Rilevava, in particolare, che il R.U.E. ne ha individuato la destinazione a “Verde pubblico”, e che, ai sensi dell’art. 32 del medesimo, in corrispondenza di aree destinate a servizi di quartiere, quale quella in esame, “ è consentita anche l'attuazione da parte dei proprietari delle aree, con le modalità di cui al successivo comma 3 ”. Concludeva che “ Ai sensi della norma sopra citata, non si rilevano pertanto sull'area in questione specifici vincoli che comportino l'inedificabilità assoluta ovvero che privino il diritto di proprietà del suo sostanziale valore economico; l'articolo 36 comma 2 del vigente RUE prevede infatti, per le aree classificate a verde pubblico, un indice fondiario Uf pari a 0,05 mq/mq. Non è in definitiva condivisibile l'assunto che il suddetto immobile abbia connotazione di "area bianca" e che ne occorra ritipizzazione, in quanto l'attuale destinazione urbanistica non è preclusiva dell'iniziativa privata ”.

3. Con ricorso di primo grado la ditta ZI chiedeva l’annullamento del provvedimento sopra indicato e la conseguente condanna del Comune alla tipizzazione dell’area e al risarcimento del danno, affermandone la natura di area bianca in quanto, per un verso, il vincolo espropriativo del 2012 non sarebbe più efficace e, per altro verso, la nuova strumentazione urbanistica approvata nel 2016 (PSC e RUE) non avrebbe sostituito le previsioni del PRG del 2001 (che aveva previsto l’apposizione del vincolo espropriativo poi scaduto), stante la mancata approvazione del POC.

4. Il T.a.r. per l’Emilia-Romagna, MA, con sentenza n. 283 del 23 novembre 2021 respingeva il ricorso, rilevando che:

a) non è fondato il presupposto di base del ragionamento di parte ricorrente, ossia l’inefficacia di PSC e RUE nel disciplinare l’area di che trattasi in assenza del POC;

b) il RUE contiene la disciplina degli spazi verdi e l’area dell’odierna ricorrente è, appunto, classificata nella tavola P 2.00 del RUE come Verde pubblico, disciplinato dall’art. 36 delle Norme di Attuazione, con apposizione di una destinazione che è certamente produttiva di effetti;

c) l’area è inclusa in un ambito urbano consolidato, nel quale le trasformazioni sono disciplinate dal RUE ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge regionale Emilia-Romagna n. 20/2000. Tale disciplina è stata recepita nel PSC del Comune di Piacenza;

d) le censure dedotte averso le disposizioni del RUE sono tardive e, dunque, non ammissibili, atteso che il predetto atto, avente una chiara valenza generale, andava impugnato all’atto della pubblicazione del medesimo;

e) il vincolo a verde pubblico impresso dal RUE del 2016 ha natura conformativa e non determina l’inedificabilità assoluta dell’area.

4. Phantom s.r.l. ha interposto appello articolando due autonomi motivi:

4.1. In via principale.

PRIMO MOTIVO DI APPELLO. ERROR IN IUDICANDO. OMESSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1.1 DELLE NORME TECNICHE STRUTTURALI DEL PSC. VIOLAZIONE E/O MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 41 L.R. EMILIA ROMAGNA N. 20/2000 E DELL’ART. 12 DELLE PRELEGGI. VIOLAZIONE E/O MANCATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 9 D.P.R. 380/2001 E 9 D.P.R. 327/2001. VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI CENSURATI NELLA DOGLIANZA RESPINTA E DEGLI ARTT. 3, 39, 64 E 88 C.P.A.

4.2. In subordine.

SECONDO MOTIVO DI APPELLO. ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E/O MANCATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 9 D.P.R. 380/2001 E 9 D.P.R. 327/2001. VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI CENSURATI NELLA DOGLIANZA RESPINTA E DEGLI ARTT. 3, 39, 64 E 88 C.P.A. ERRATA VALUTAZIONE DELLA NATURA DEL VINCOLO A VERDE PUBBLICO ED ERRATA VALUTAZIONE DELL’INCIDENZA DEL CRITERIO DELLA PREVISIONE DI INTERVENTI AD INIZIATIVA PRIVATA.

5. Si è costituito il Comune di Piacenza che ha resisto al gravame, chiedendone la reiezione.

6. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

7. All’udienza di smaltimento del 5 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con il primo motivo di appello l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la mancata approvazione del POC da parte del Comune non sia di ostacolo all’applicazione della disciplina urbanistica (PSC e RUE) approvata nel 2016.

Il ragionamento del giudice di prime cure sarebbe del tutto errato in quanto omette di considerare il comma 5 dell’art. 1.1 delle Norme Tecniche Strutturali (NTS) del PSC, il quale sancisce che “ L‘approvazione, anche non contestuale, di tutti e tre gli strumenti, PSC, RUE e POC, comporta l'abrogazione e la sostituzione delle previsioni del PRG 2001; fino all’approvazione del primo POC rimangono in vigore le previsioni del PRG 2001 ”. Tale previsione non sarebbe altro che una specificazione dell’art. 41 comma 1 l.r. 20/2000 il quale dispone che “ Fino all'approvazione del PSC, del RUE e del POC in conformità alla presente legge, i Comuni danno attuazione alle previsioni contenute nei vigenti piani regolatori generali ”.

10. Il motivo è infondato.

11. La tesi dell’appellante, secondo cui la mancata approvazione del POC sarebbe ostativa all’immediata efficacia degli strumenti di pianificazione nel frattempo approvati (PSC e RUE), determinando di fatto l’ultra vigenza della pianificazione precedente, è in contrasto con l’interpretazione letterale e teleologica della normativa di settore.

12. Sul piano letterale, né l’art. 41, comma 1, l.r. 20/2000 né l’art. 1.1, comma 5, delle Norme Tecniche Strutturali del PSC - entrambi richiamati dall’appellante - sanciscono l’inefficacia del PSC e RUE fino all’approvazione del POC, né tanto meno prevedono che prima dell’approvazione dell’ultimo strumento di pianificazione trovi integrale applicazione la pianificazione precedente, sebbene in parte qua già sostituita dalla nuova.

13. Gli articoli citati si limitano, invece, a disporre il superamento progressivo del PRG del 2001, la cui disciplina viene ad essere gradualmente sostituita da quella dei nuovi strumenti di pianificazione, una volta approvati.

14. L’approvazione dell’ultimo strumento, il POC, segna, quindi, il definitivo passaggio alla nuova disciplina e la completa abrogazione della vecchia per la parte ancora vigente dopo l’approvazione del PSC e del RUE.

15. Come osservato dalla circolare regionale Prot. PG/2010/23900 del 01/02/2010, l’art. 41, comma 1, l.r. 20/2000 muove dalla considerazione che nel nuovo sistema di pianificazione non vi è un unico piano che ricomprende l’insieme dei contenuti del PRG poiché questi sono ripartiti in tre nuovi piani urbanistici. Per tale ragione, le previsioni del PRG che non sono state ancora sostituite dalla nuova disciplina del PSC e del RUE trovano applicazione fino all’approvazione del POC, allo scopo di garantire la continuità dell’azione amministrativa.

16. In tale prospettiva, l’art. 11, comma 5, delle NTS, lungi dal contemplare l’ultra vigenza del PRG del 2001, statuisce che: a) l’approvazione, anche non contestuale, di tutti e tre gli strumenti comporta l’abrogazione delle previsioni del PRG 2001, man mano che esse vengono sostituite dalle nuove (primo periodo); b) fino all’approvazione del primo POC- che, quale ultimo atto della nuova pianificazione, ne segna il definitivo completamento - rimangono in vigore le previsioni del PRG 2001, ma solo per le parti non ancora sostituite (secondo periodo).

17. Sul piano teleologico, l’assunto dell’appellante assegna alla mancata adozione del POC un effetto preclusivo all’operatività della riforma introdotta dalla l.r. 20/2000, frustrandone gli obiettivi di fondo come indicati all’art. 1 e disconoscendo l’efficacia della più recente pianificazione del 2016, a tutto vantaggio di quella contemplata in un piano regolatore non più attuale, in quanto superato dall’evoluzione normativa.

18. Le considerazioni sopra esposte trovano conferma nell’art. 57 l.r. 6 del 2009 che reca un’interpretazione autentica del citato art. 41, comma 1, l.r. 20/2000, sancendo che “ L'articolo 41, comma 1 della Legge Regionale n. 20 del 2000 si interpreta nel senso che, in via di prima applicazione della medesima legge regionale, le previsioni dei vigenti piani regolatori generali sono attuate dai Comuni fino a quando le stesse non siano state, espressamente o implicitamente, sostituite o abrogate da quanto stabilito dal PSC, dal RUE o dal POC, ferma restando l'immediata applicazione delle misure di salvaguardia, di cui all'articolo 12 della medesima legge regionale, a seguito dell'adozione di ciascuno dei suddetti piani ”.

19. Come osservato dalla sentenza impugnata –sul punto non oggetto di specifica censura - “ Il testo normativo chiaramente congiunge i tre strumenti urbanistici con "o" e non con "e", in conformità anche al testo dell'art. 30 L. R n. 6/2009, che attribuisce al POC il compito di "individuare e disciplinare gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione e trasformazione del territorio da realizzare nell'arco temporale di cinque anni ”.

20. Risulta, quindi, superata ogni disposizione attinente ad un determinato contenuto pianificatorio che sia stato diversamente disciplinato dai nuovi strumenti di pianificazione.

21. Siffatta interpretazione è coerente, inoltre, con l’obbligo di contestuale adozione e approvazione del PSC e del RUE, da cui discende che “ di norma, solamente alcune tematiche residuali del PRG possono rimanere efficaci, avendo l’insieme dei due strumenti generali: definito il sistema dei vincoli e delle tutele; stabilito le nuove perimetrazioni relative alla classificazione del territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e rurale; previsto a quali dotazioni territoriali, infrastrutture della mobilità e servizi sono subordinati i nuovi insediamenti; fissato i limiti e condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale cui devono essere comunque subordinate le future previsioni del POC; dettato la disciplina particolareggiata delle trasformazioni ” (cfr. circolare regionale del 1/02/2010, cit.).

22. In conformità con le richiamate disposizioni regionali, il PSC demanda al RUE la disciplina degli interventi edilizi negli ambiti urbani consolidati, tra cui rientra il terreno per cui è causa ai sensi dell’art. 3.2 delle NTS al PSC: lo strumento urbanistico a cui è demandata l’attuazione della destinazione del terreno di via Morigi è, quindi, il RUE e non il POC.

23. L’area in questione ha una specifica destinazione e qualificazione, essendo classificata nella tavola P 2.00 del RUE come verde pubblico, disciplinato dall’art. 36 delle Norme di Attuazione, sicché non può essere qualificata come area bianca, come opina la ricorrente.

24. Il vincolo espropriativo del 2012 è stato sostituito, prima della sua scadenza, da una diversa strumentazione urbanistica che, nel pieno rispetto delle l.r. n. 20/2000 e n. 6/2009, ha qualificato l’area come verde pubblico.

25. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto, con conseguente reiezione anche della domanda risarcitoria con esso proposta.

26. Con il secondo motivo di appello l’appellante censura il capo della sentenza che ha qualificato il vincolo in questione come di natura conformativa, anziché espropriativa, senza considerare che l’Area Morigi non confina con alcun terreno con destinazione a “Verde pubblico” ex art. 36 delle NTA al RUE. Sarebbe errato anche l’assunto per cui le aree di proprietà della ricorrente non sono soggette a vincolo di inedificabilità assoluta, circostanza che, per un verso, non osta alla natura espropriativa del vincolo e, per altro verso, non considera che, per valutare l’incisione del contenuto minimo essenziale del diritto dominicale, rileva solo la capacità edificatoria in termini percentuali (ossia l’indice di utilizzazione fondiaria) e non anche quella a livello assoluto (che naturalmente dipende dall’estensione dell’area).

27. Il motivo è infondato.

28. Per giurisprudenza consolidata, la destinazione a verde pubblico non comporta l’imposizione di un vincolo espropriativo, bensì conformativo, in quanto funzionale alla zonizzazione e alla definizione dei caratteri generali di edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (Cons. Stato, sez. IV, 09/08/2024, n. 7077).

29. L’area in questione è classificata, nell’ambito della pianificazione generale, come “servizi di quartiere” e, nello specifico, come “verde pubblico”, in relazione al quale l’art. 36 del RUE prevede la realizzazione solo di “ costruzioni funzionali al verde pubblico, quali chioschi, capanni, ricoveri attrezzi, punti di ristoro, servizi igienici ”.

30. Il vincolo in questione, in quanto funzionale alla zonizzazione del territorio comunale e in quanto incidente non solo sull’area dell’appellante ma su una generalità di beni, riveste indubbia natura conformativa, tanto più che compete al POC e non al RUE l’apposizione dei vincoli espropriativi funzionali alla localizzazione delle opere pubbliche (art. 30 l.r. 20/2000 e circolare regionale del 2010 cit.).

31. La natura espropriativa del vincolo non può discendere né dalla circostanza che l’area non confini con alcun terreno destinato a verde pubblico, poiché si tratta comunque di un vincolo generale imposto dalla pianificazione urbanistica al fine di salvaguardare gli spazi verdi limitrofi al centro abitato (doc. 13 e 14 deposito Comune), né dalla ridotta capacità edificatoria in termini percentuali dell’area in questione, atteso che, per un verso, essa conserva una propria capacità edificatoria in termini assoluti (il che garantisce lo ius aedificandi e il contenuto minimo essenziale della proprietà) e, per altro verso, la destinazione a verde “ anche se pone preclusione all'edificazione implicando l'esclusione della possibilità di realizzare qualsiasi opera edilizia incidente sulla destinazione a verde, rimane comunque espressione delle funzioni di ripartizione in zone del territorio, senza determinare vincoli tali da escludere potenzialmente il diritto di proprietà nella sua interezza ” (Cons. Stato, Sez. IV, 28/03/2022, n. 2239; Cons. Stato, Sez. IV, 28/03/2022, n. 2239)

32. Anche il secondo motivo deve, quindi, essere respinto.

33. Deve, infine, rilevarsi l’inammissibilità del richiamo nell’atto di appello (pag. 17) alle doglianze e alle domande articolate in primo grado.

34. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

35. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO