Pubblicato il 23/06/2025

N. 05433/2025REG.PROV.COLL.

N. 03803/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 3803 del 2025, proposto da
AB IN, CO ST, AN AN, TO TI, RO RO, OR DA, IE AT, AF LI, CO MA, OV EI, IO GE, GI PE, TO OP, RI TO, OV RS e CO ND, rappresentati e difesi dall'avvocato OV Maria Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 5288 del 13 marzo 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025, il Cons. Roberto Caponigro e udito per gli appellanti l’avvocato Federico Dinelli, per delega dell’avvocato OV Maria Caruso

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. L’appello è fondato e, sussistendone i presupposti, può essere immediatamente definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

2. Gli appellanti espongono di essere tutti idonei non vincitori del concorso per il reclutamento di 175 dirigenti di seconda fascia, bandito dall’Agenzia dell’Entrate nel 2010, la cui graduatoria finale di merito è stata da ultimo approvata, dopo varie rettifiche finalizzate a dare esecuzione a sentenze passate in giudicato, in data 24 novembre 2024.

Con provvedimento del 22 novembre 2024, l’Agenzia delle Entrate ha disposto l’avvio di un concorso pubblico per titoli ed esami per il reclutamento di n. 20 dirigenti di seconda fascia, da destinare agli uffici preposti alla gestione delle risorse umane e materiali (cc.dd. funzioni no-core), motivando sulle ragioni che non consentono di utilizzare la graduatoria vigente del concorso a 175 posti per reclutare nuovi dirigenti da assegnare agli uffici preposti alle attività di gestione e sviluppo delle risorse umane, di contenzioso del lavoro, di approvvigionamento e logistica, di pianificazione e controllo, di contabilità e bilancio.

Tale atto – unitamente, per quanto occorrer possa, all’avviso «Programma di pubblicazione di bandi di concorso secondo semestre 2024 - I semestre 2025» ed al PIAO 2024-2026, relativamente al par. 10 - è stato impugnato dagli odierni appellanti e da altri cinque ricorrenti dinanzi al Tar per il Lazio con doglianze volte a contestare la irragionevolezza della decisione di bandire una nuova procedura concorsuale, anziché scorrere la graduatoria, ancora valida ed efficace, in cui i ricorrenti sono classificati come idonei.

Il Tar per il Lazio, Sezione Seconda, con la sentenza n. 5288 del 13 marzo 2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di un interesse attuale.

Di talché, i ricorrenti in epigrafe hanno interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando e in procedendo. Erroneità della statuizione di inammissibilità del ricorso per mancanza di lesività dell’atto impugnato.

L’atto impugnato, a prescindere dal suo nomen iuris, non rappresenterebbe un mero preavviso di concorso, privo di lesività attuale, laddove esprimerebbe, con valore provvedimentale, la decisione dell’Amministrazione di bandire una procedura concorsuale in luogo dello scorrimento della graduatoria del concorso per 175 dirigenti.

Tale atto fisserebbe in dodo indelebile la volontà dell’Amministrazione di ricorrere alla procedura concorsuale per sopperire alle proprie esigenze istituzionali.

Da questo punto di vista, il provvedimento impugnato non differirebbe da una determinazione a contrarre con cui l’Amministrazione abbia deciso di non svolgere una procedura aperta di evidenza pubblica, ma di affidare l’appalto direttamente, ed in tali casi la giurisprudenza avrebbe riconosciuto la lesività e la valenza esterna della determinazione a contrarre.

Riproposizione del motivo di ricorso non esaminato. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità, carenza di motivazione, difetto di istruttoria, sviamento.

Le ragioni indicate nel provvedimento con cui l’Amministrazione ha scelto di indire il concorso senza scorrere la graduatoria sarebbero pretestuose, nella misura in cui non tengono effettivamente conto della sovrapponibilità delle competenze accertate in capo agli idonei e di quelle richieste dalle funzioni che i vincitori del nuovo concorso saranno chiamati ad esercitare, considerato anche che molti dei dirigenti già assunti all’esito del concorso a 175 posti sono stati assegnati a posizioni no-core.

L’Agenzia delle Entrate ha analiticamente controdedotto, formulando anche ulteriori eccezioni in rito, ed ha concluso per il rigetto del gravame.

Gli appellanti hanno depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni.

Alla camera di consiglio del 12 giugno 2025, in cui è stato dato avviso della possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. Il giudice di primo grado ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso con la seguente motivazione:

“ Considerato che:

- secondo consolidato orientamento giurisprudenziale la regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, giacché la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento, è di carattere generale; la possibilità di un'impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (v. da ultimo Cons. Stato, Sez. VII, 03/12/2024 n.9675);

- tali requisiti di eccezionalità non ricorrono nel caso di specie atteso che è oggetto di gravame un mero avviso di futura indizione di un successivo concorso, che “sarà bandito” dall’Amministrazione resistente e in cui saranno definiti “gli ambiti di competenza da valutare” nonché “la valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali” (in questi termini la nota impugnata all. 1 ricorrente);

- non sussiste, pertanto, il requisito dell'attualità dell'interesse atteso che l'emanazione dell’atto impugnato non ha arrecato alcuna lesione diretta nella sfera giuridica dei ricorrenti, essendo il pregiudizio meramente eventuale, in caso di effettiva adozione del bando di concorso, nonché incerto, non essendovi contezza che una siffatta lesione si realizzerà in un secondo tempo;

- tale conclusione è avvalorata dalle stesse doglianze dei ricorrenti inerenti l’illegittimità del mancato scorrimento della graduatoria per asserita “sovrapponibilità delle competenze accertate in capo agli idonei e di quelle richieste dalle funzioni che i vincitori del nuovo concorso saranno chiamati ad esercitare” (v. ricorso), circostanza che potrà essere valutata solo alla luce dei contenuti del nuovo bando, in caso di sua effettiva pubblicazione” .

4. Il Collegio ritiene che il relativo motivo di appello sia fondato e che, di conseguenza, il ricorso proposto in primo grado sia ammissibile.

Le condizioni soggettive per agire in giudizio sono la legittimazione processuale e l'interesse a ricorrere, spettando, nel giudizio impugnatorio, la prima a colui che afferma di essere titolare della situazione giuridica sostanziale di cui lamenta l'ingiusta lesione per effetto del provvedimento amministrativo, mentre l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa (cfr. Cons. Stato, ex multis, VI, 18 aprile 2024, n. 3217; Cons. Stato, IV, 1° giugno 2018, n. 3321).

Nel caso di specie, non vi è dubbio che ricorrono entrambe le condizioni soggettive dell’azione.

Gli appellanti, in quanto idonei non vincitori del concorso a 175 posti per dirigente di seconda fascia bandito dall’Agenzia delle Entrate nel 2010, ad oggi vigente, sono titolari di una posizione qualificata e differenziata a contestare la decisione dell’Amministrazione di non procedere allo scorrimento della graduatoria ed hanno un interesse diretto, immediato e concreto ad evitare che sia bandito il concorso di cui all’avviso impugnato.

L’Agenzia delle Entrate, infatti, nelle motivazioni dell’atto, ha espressamente indicato che “ad oggi è vigente la graduatoria del concorso pubblico per il reclutamento di 175 dirigenti di seconda fascia, indetto con atto n. 146687 del 29 ottobre 2010 ed il presente provvedimento prevede l’avvio di una nuova procedura concorsuale senza attingere alla citata graduatoria al fine di meglio perseguire gli interessi pubblici presidiati dall’art. 97 della Costituzione e per le motivazioni di seguito rappresentate”.

Ne consegue che l’atto produce una lesione diretta ed immediata al bene della vita costituito dall’aspirazione allo scorrimento della graduatoria 1 175 posti di dirigente di seconda fascia, cui corrisponde la presenza di un interesse attuale alla sua impugnazione.

In proposito - posto che l’Amministrazione ha espressamente evidenziato di voler bandire il concorso a 20 posti per dirigente di seconda fascia per lo svolgimento di funzioni no-core in quanto sussisterebbe ragioni tali da non poter consentire lo scorrimento della graduatoria, sebbene ancora valida, del concorso a 175 posti di dirigenti di seconda fascia - l’interesse dedotto in giudizio non è un interesse legittimo di carattere finale, vale a dire l’aspirazione alla diretta attribuzione del bene della vita costituito dalla promozione a dirigente di seconda fascia, ma è un interesse legittimo di carattere strumentale, volto ad evitare che il concorso venga bandito e svolto per non compromettere la possibilità di ottenere la detta promozione attraverso lo scorrimento della graduatoria.

L’interesse degli appellanti, in altri termini, è quello di evitare che il concorso venga bandito e svolto, per cui non può sussistere dubbio che l’atto impugnato abbia carattere provvedimentale in quanto idoneo a ledere in modo attuale e diretto la sfera giuridica degli idonei non vincitori del concorso a 175 posti che aspirano allo scorrimento della graduatoria per la copertura anche dei venti posti per lo svolgimento delle funzioni no-core di cui all’avviso di bando.

Il provvedimento amministrativo è il modo con cui l’organo di amministrazione attiva esercita il potere in astratto conferito dalla legge disciplinando in concreto, attraverso una propria manifestazione di volontà, i rapporti pubblicistici afferenti alla sfera di propria competenza ed il provvedimento in contestazione costituisce la manifestazione di volontà con cui l’Amministrazione ha privilegiato lo svolgimento di un nuovo concorso allo scorrimento della graduatoria, per cui non è un atto endoprocedimentale, ma è il provvedimento che conclude la fase istruttoria, di cui ha dato ampia motivazione, relativa alle modalità di reclutamento dei venti dirigenti.

In conclusione, occorre evidenziare che nella fattispecie in esame, l’impugnazione non è proposta da potenziali candidati a partecipare al concorso, nel qual caso le motivazioni a base della declaratoria di inammissibilità pronunciata in primo grado sarebbero condivisibili, atteggiandosi l’avviso in discorso come atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo, ma è proposta da soggetti interessati a che il concorso non sia bandito e svolto, sicché l’attualità e l’immediatezza dell’interesse a contestare l’atto, avente natura provvedimentale, è evidente.

D’altra parte, posticipare la possibilità di impugnazione alla pubblicazione del bando di gara determinerebbe un immotivato ed irragionevole allungamento della tempistica processuale, in assenza di ulteriori elementi che possano assumere rilievo nella dinamica delle posizioni giuridiche coinvolte, in antitesi con l’esigenza della sollecita definizione dei rapporti pubblicistici che permea il sistema della disciplina processuale amministrativa.

La sentenza impugnata, quindi, deve essere riformata ed il ricorso proposto in primo grado deve essere ritenuto ammissibile.

6. Non possono assumere rilievo le altre eccezioni formulate dall’Agenzia delle Entrate.

6.1. Innanzitutto, la considerazione che l’impugnazione deve avvenire nel termine decorrente dall’ultimo giorno utile alla presentazione delle domande, termine che non potrebbe esistere sino all’adozione del bando, si presenta inconferente con la controversia per quanto già esposto.

Alla base della prospettazione sembra persistere un equivoco di fondo, posto che l’interesse di cui gli appellanti chiedono tutela non attiene allo svolgimento delle prove concorsuali, bensì è volto ad impedire lo svolgimento della procedura concorsuale, che inibirebbe lo scorrimento della graduatoria in cui sono posizionati, per cui si colloca necessariamente in uno spazio temporale antecedente all’indizione del concorso, essendo il bene della vita perseguito antitetico all’indizione del concorso stesso.

6.2. Parimenti infondata è l’eccezione di irricevibilità per omessa o tardiva impugnazione del Piano Integrato di Attività ed Organizzazione 2024 – 2026, che ha natura di atto programmatorio e, quindi, privo di diretta lesività, di cui l’avviso del concorso pubblico impugnato costituisce atto attuativo volto ad evidenziare diffusamente le ragioni che “non consentono di utilizzare la graduatoria vigente del concorso a 175 posti per reclutare nuovi dirigenti da assegnare agli uffici preposti alle attività di gestione e sviluppo delle risorse umane, di contenzioso del lavoro, di approvvigionamento e logistica, di pianificazione e controllo, di contabilità e bilancio”.

Pertanto, il PIAO potrebbe essere, come è stato, impugnato unitamente ad un proprio atto applicativo, ma è di per sé privo di lesività diretta, sicché non sussisteva alcun onere di impugnazione autonoma.

7. Le conseguenze processuali dell’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado devono seguire l’indirizzo esegetico d cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 20 novembre 2024, n. 16, che ha ritenuto rientrare tra i motivi di nullità della sentenza sussumibili nell’art. 105, comma 1, c.p.a. anche il caso in cui “ la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”.

Nel caso di specie, l’errore in cui è incorso il Tar è tale da giustificare la rimessione della causa al primo giudice nei sensi esposti dall’Adunanza Plenaria. n. 16 del 2024.

Infatti, si è in presenza di un errore di giudizio nell’applicazione delle coordinate processuali relative alla corretta individuazione dell’interesse al ricorso e, quindi, delle condizioni soggettive dell’azione che ha determinato l’erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso.

Di conseguenza, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere dichiarata la nullità della sentenza impugnata con rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

8. In ragione della definizione in rito, le spese processuali del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 3803 del 2025) e, per l’effetto, dichiara la nullità della sentenza impugnata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

OV Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano OR Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO