Pubblicato il 27/06/2025

N. 05570/2025REG.PROV.COLL.

N. 02626/2024 REG.RIC.

N. 02807/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2626 del 2024, proposto da
Espansione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Di Nitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EG Tv S.r.l., non costituita in giudizio;

nei confronti

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Presidenza della Repubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Auditel S.r.l., Tvr Teleitalia S.r.l., Rb1 Teleboario S.r.l., A.L.P.I. (Associazione per la Libertà e il Pluralismo dell'Informazione) Radio Tv e Associazione Tv Locali, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2807 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

EG Tv S.r.l., Auditel S.r.l., Tvr Teleitalia S.r.l., Rb1 Teleboario S.r.l., A.L.P.I. (Associazione per la Libertà e il Pluralismo Dell’Informazione) Radio Tv e Associazione Tv Locali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2807 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 14142/2023;

quanto al ricorso n. 2626 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 14142/2023.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Tommaso Di Nitto e Maria Luisa Spina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con separati ricorsi Espansione s.r.l. e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy hanno proposto appello avverso la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha: i) dichiarato improcedibile il ricorso di EG TV s.r.l. nella parte relativa all’impugnazione del D.P.R. n. 146/2017 (in quanto già annullato con sentenza n. 7880 del 2022 della Sezione); ii) accolto in parte le censure di EG TV s.r.l. articolate avverso il decreto ministeriale del 14.10.2019, con il quale era stata approvati la graduatoria definitiva delle domande ammesse al contributo per l’anno 2018 delle emittenti televisive a carattere commerciale e l’elenco degli importi dei contributi spettanti ai relativi soggetti beneficiari; iii) ha respinto il ricorso nella parte relativa alla disciplina contenuta nel D.P.R. n. 146/2017 relativa alla rilevanza, ai fini dell’assegnazione del punteggio, della rilevazione dei dati di ascolto Auditel.

2 - In punto di fatto va osservato che la presente controversia ha ad oggetto l’assegnazione alle emittenti televisive locali a carattere commerciale dei contributi pubblici di cui al D.P.R. n. 146/2017, relativamente all’annualità 2018. L’assegnazione di tali risorse è regolata da tale decreto, che EG TV s.r.l. aveva contestato nella parte in cui: i) prevede - all’art. 6, comma 2 – il c.d. “scalino preferenziale” concernente l’attribuzione del 95% dell’importo del contributo pubblico complessivo alle prime cento emittenti in graduatoria e del restante 5% a tutte le altre collocate dalla 101esima posizione in poi; ii) fissa il peso attribuito, ai fini della formazione della graduatoria, ai dati di ascolto Auditel. In particolare, la parte aveva dedotto l’illegittimità di tali previsioni e del conseguente decreto di approvazione della graduatoria per l’anno 2018, anche in relazione all’applicazione da parte dell’Amministrazione della previsione di cui all’art. 4-bis, comma 1, del d.l. n. 91/2018, che, per il Ministero, aveva “recepito integralmente” il D.P.R. n. 146/2017, “legificando” la norma di cui al citato art. 6, comma 2, con l’effetto di “sterilizzare il sindacato giurisdizionale”. EG TV aveva contestato l’intervenuta legificazione e aveva prospettato, comunque, l’illegittimità di tale disposizione per violazione degli artt. 3, 5, 21, 24, 77, 103, 113, 114, 117, comma 3, della Costituzione.

3 - Il T.A.R. per il Lazio ha, in primo luogo, dichiarato improcedibile la domanda di annullamento dell’art. 6, comma 2, del D.P.R. n. 146/2017, osservando che: i ) l’art. 4- bis del d.l. n. 91/2018 aveva legificato il D.P.R. n. 146/2017 a partire dall’annualità 2019, e, pertanto, il decreto aveva ancora natura regolamentare con riferimento all’annualità 2018; ii ) la disposizione di cui all’art. 6, comma 2, di tale regolamento era stata annullata da questo Consiglio con la sentenza n. 7880 del 2022, avente efficacia erga omnes ; iii ) la domanda articolata dalla ricorrente era, quindi, improcedibile in quanto rivolta avverso le previsione di un regolamento, già annullate da questo Consiglio; iv ) non era rilevante la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’art. 4- bis del d.l. n. 91/2018.

3.1 - Il T.A.R. ha, invece, accolto la domanda di annullamento con riferimento alla graduatoria delle domande ammesse al contributo e all’elenco dei contributi spettanti ai relativi soggetti beneficiari, trattandosi di atto adottato in applicazione del D.P.R. n. 146/2017, e, conseguentemente, illegittimo nelle parti in cui aveva dato attuazione alle previsioni regolamentari annullate da questo Consiglio.

3.2 - Il T.A.R. ha respinto la censura relativa alla rilevanza assegnata alle rilevazioni Auditel, riportando integralmente in parte qua la sentenza n. 7880 del 2022 della Sezione.

4 - Espansione s.r.l. e il Ministero hanno proposto ricorso in appello, articolando plurime censure.

4.1 - In particolare, Espansione s.r.l. ha dedotto che: i) il T.A.R. avrebbe, erroneamente, escluso la “legificazione” del D.P.R. n. 147/2017, non considerando che la regola di cui all’art. 4-bis, del d.l. n. 91/2018, aveva integralmente richiamato tale regolamento, e, quindi, operato un rinvio materiale alle disposizioni ivi contenute, con conseguente incorporazione delle previsioni nella norma primaria ed assegnazione alle stesse del medesimo valore giuridico; ii) le sentenze di questo Consiglio richiamate dal Giudice di primo grado avrebbero avuto effetto di giudicato limitatamente agli anni 2016 e 2017 (oggetto dei giudizi definiti con quelle sentenze), e, comunque, l’efficacia di annullamento non avrebbe potuto riguardare norme assistite da forza primaria in ragione dell’avvenuta legificazione; iii) in forza dell’avvenuto “ conferimento della forza di legge alle norme del Regolamento [...] l’unico Giudice competente ad accertare la legittimità delle norme regolamentari e, in particolare, dell’art. 6, comma 2, del Regolamento ” era, ormai, la sola Corte Costituzionale, ma, in ogni caso, doveva ribadirsi come lo scalino preferenziale fosse rispondente alla esigenze di tutela del pluralismo informativo, garantendo l’accesso alle risorse ad una pluralità di operatori, ma, al contempo, concentrandole in favore delle imprese più competitive e innovative, superando il criterio il criterio dei contributi “a pioggia”, in passato stigmatizzato anche dalla Corte dei conti.

4.2 - Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha invece dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato che l’effetto di legificazione si sarebbe determinato solo a decorrere dall’annualità 2019.

5 - In primo luogo, occorre disporre la riunione dei giudizi in epigrafe, trattandosi di ricorsi in appello avverso la medesima sentenza e operando, pertanto, la disposizione di cui all’art. 96, comma 1, c.p.a.

6 - In via preliminare, devono delibarsi l’istanza di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami articolata da Espansione s.r.l. e l’istanza di rimessione in termini articolata dal Ministero, che ha evidenziato di non aver provveduto a notificare il ricorso in appello mediante pubblici proclami per “per disguidi” legati alla ricezione delle ordinanze della Sezione da parte della Divisione ministeriale competente.

6.1 - Premesso che il ricorso in appello è stato notificato all’originaria ricorrente in primo grado, nonché ai soggetti costituitisi nel giudizio di primo grado e ai soggetti ivi intervenienti ad adiuvandum, ritiene il Collegio che l’integrazione del contraddittorio non sia necessaria atteso, in primo luogo, che alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 44/2025 il ricorso di primo grado si appalesa manifestamente infondato e deve essere, pertanto, respinto, in riforma parziale della sentenza di primo grado; pertanto, la sentenza resa all’esito del presente giudizio non pregiudica ma, al contrario, esclude ogni possibile lesione nella sfera giuridica dei controinteressati rispetto alla domanda introduttiva del giudizio.

6.2 - Inoltre, va considerato come, secondo la condivisibile giurisprudenza amministrativa, “ l’appello proposto da uno solo dei soccombenti, sia esso l'Amministrazione o uno dei controinteressati, non deve essere notificato alle altre parti che rivestono la medesima posizione processuale di cointeressati al gravame e che, pertanto, non sono parti necessarie nel giudizio di secondo grado ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 400). La corretta esegesi della previsione di cui all’art. 95 c.p.a. postula, infatti, la necessità di distinguere il soggetto controinteressato all'impugnazione (cui spetta la notificazione del gravame) da quello soltanto cointeressato alla lite (cui non spetta la detta notificazione); in quest'ultimo caso, infatti, non sussiste l'interesse a contraddire in ordine al gravame, essendo la posizione processuale rivestita da tale soggetto, rispetto alla sentenza gravata, di sostanziale omogeneità (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 dicembre 2013 n. 6136; Consiglio di Stato, Sez. V, 7 luglio 2015 n. 3342; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 novembre 2022, n. 9032).

6.3 - L’integrazione del contraddittorio non si impone neppure nei confronti dei soggetti collocati nelle posizioni della graduatoria successive al numero 100. Infatti, tali soggetti devono considerarsi, propriamente, come dei meri cointeressati alla domanda di EG TV, e, come tali, legittimati ad un mero intervento nel giudizio instaurato da tale operatore ma, altresì, onerati di proporre autonome impugnazioni della graduatoria del 2018. Deve, quindi, escludersi che gli stessi siano parti necessarie di questo giudizio (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2023, n. 1580).

7 - Procedendo, quindi, ad esaminare il merito dei ricorsi in appello, il Collegio osserva come la questione logico-giuridica preliminare riguardi la portata dell’intervento di legificazione di cui all’art. 4-bis, del d.l. n. 91/2018, e, in particolare, se tale intervento si sia realizzato fin dall’entrata in vigore di tale disposizione (come evidenziato da Espansione e dal Ministero) o, al contrario, solo a partire dal 2019 (come ritenuto dal T.A.R.). Da tale questione discendono rilevanti conseguenze considerato che: i) affermare che la legificazione sia avvenuta a partire dal 2018 e riguardi, quindi, anche la procedura oggetto di giudizio, comporterebbe l’impossibilità per il Collegio di sindacare le disposizioni di cui al D.P.R. n. 146/2017, soggette, esclusivamente, al sindacato della Corte Costituzionale, che, sul punto, si è, però, già espressa nella sentenza n. 44/2025, decidendo alcune questioni rimesse proprio dalla Sezione; ii) affermare, invece, che la legificazione sia avvenuta solo a partire dall’annualità 2019 comporterebbe la persistenza del sindacato giurisdizionale di questo Giudice, al pari di quanto accaduto per le annualità 2016 e 2017, oggetto delle sentenze n. 7878, n. 7880 e n. 7881 del 2022, di questo Consiglio di Stato.

7.1 - La questione indicata deve risolversi alla luce delle statuizioni contenute nella sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale. In tale sentenza la Corte ha chiarito, in primo luogo, che: i) l’art. 4-bis, con il richiamo al d.P.R. n. 146 del 2017, ha operato una legificazione delle norme regolamentari da esso recate, effettuando un rinvio di carattere recettizio, che opera una novazione della fonte, elevando la norma richiamata al rango primario; ii) il carattere recettizio del rinvio in esame discende dal dato testuale atteso che il legislatore non si è limitato a indicare il d.P.R. n. 146 del 2017 come fonte competente a regolare la materia, ma ha utilizzato la “tanto peculiare quanto pregnante locuzione” « da intendersi qui integralmente riportato »; iii) tale interpretazione della volontà legislativa risponde ad una basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, considerato che l’art. 4-bis ha modificato una specifica norma del regolamento (l’art. 4, comma 2, ultimo periodo, del d.P.R. n. 146 del 2017), tramite l’aggiunta di alcune parole (« mentre per le domande inerenti all’anno 2019 si prende in considerazione il numero medio di dipendenti occupati nell’esercizio precedente, fermo restando che il presente requisito dovrà essere posseduto anche all’atto della presentazione della domanda »); iv) il legislatore è quindi intervenuto, con una fonte primaria, su una fonte secondaria e, ove le disposizioni contenute nella fonte secondaria non fossero state elevate al rango legislativo, l’interprete si sarebbe trovato al cospetto di un “ircocervo giuridico”, ossia di un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un “frammento” normativo primario; v) non conduce a una diversa conclusione il rilievo operato dalle ordinanze della Sezione nel rimettere la questione in Corte Costituzionale [secondo cui « perché sia possibile configurare un rinvio recettizio (superando la presunzione favorevole al rinvio formale), occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua » (sentenza n. 311 del 1993; nello stesso senso, sentenza n. 250 del 2014)], in quanto “ il rinvio integrale a uno specifico regolamento è, infatti, un rinvio a tutte, nessuna esclusa, le norme in esso contenute ”.

7.2 - Appurato, quindi, che l’intero regolamento è stato legificato, va chiarita la portata degli effetti temporali della legificazione. Sul punto deve osservarsi come la sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale abbia osservato come la circostanza che l’art. 4-bis avesse modificato il regime transitorio dei criteri di ammissione a contribuzione delle emittenti radiofoniche incidendo sul solo anno 2019 aveva ingenerato il dubbio, nella giurisprudenza amministrativa, che anche l’assunzione del valore e della forza di legge da parte delle norme recate dal d.P.R. n. 146 del 2017 fosse stata voluta dal legislatore per il solo anno in questione e non a regime. La Corte ha, quindi, richiamato le tesi espresse dal T.A.R. per il Lazio e in particolare: i) le sentenze oggetto dei giudizi di appello in cui la Sezione aveva sollevato le questioni di legittimità costituzionale poi decise da tale sentenza, secondo le quali la legificazione sarebbe stata effettuata limitatamente all’anno 2019; ii) la sentenza n. 9966 del 2023 del T.A.R. per il Lazio, secondo la quale la legificazione sarebbe stata tout court. La Corte ha, poi, osservato come la sentenza della Sezione n. 7880 del 2022, nell’affrontare l’argomento in un lungo ed articolato obiter dictum, avesse ravvisato la sussistenza una « legificazione pro futuro » (quindi priva di effetti retroattivi), “ oscillando, però, tra la sua delimitazione all’anno 2019 e la sua configurazione come disciplina stabile ”. Secondo la Corte Costituzionale, quest’ultima opzione ermeneutica è preferibile in quanto: i) il rinvio al d.P.R. n. 146 del 2017 è contenuto in un inciso distante dalla parte della disposizione che opera la modifica del regime transitorio relativo al ricordato criterio di ammissione e non connotato dalla stessa sua perimetrazione temporale; ii) il conferimento del valore e della forza di legge alle norme regolamentari, per quanto occasionato dalla cennata modifica del regime transitorio dei criteri di ammissione relativi alle emittenti radiofoniche locali, risponde anche alla volontà del legislatore, chiaramente desumibile dai lavori preparatori, di “sbloccare” i fondi per quelle televisive, facendo assurgere al livello legislativo i «criteri meritocratici» posti dalla fonte regolamentare per la concessione dei contributi (così, nella seduta del Senato della Repubblica del 3 agosto 2018); iii) tale integrale legificazione risulta “ più rispondente alla ricordata basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, che impone di guardare con sfavore ad un’opzione ermeneutica che assegni al medesimo precetto una forza ed un valore più volte cangianti nel tempo ”.

7.3 - Secondo la Corte Costituzionale la legificazione del D.P.R. n. 146/2017 è stata, quindi, integrale (ricomprendendo l’insieme delle regole ivi contenute) e ha prodotto i propri effetti dalla data di entrata in vigore della previsione di cui all’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018 (22.9.2018; data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018, a cui si deve l’inserimento della disposizione nell’ordinamento). Di conseguenza, il provvedimento di approvazione della graduatoria del 14.10.2019 (impugnato nel presente giudizio), nel dare applicazione al meccanismo del c.d. scalino preferenziale, risulta pienamente conforme a disposizioni che hanno assunto rango primario, e, come tali, non sono sindacabili da parte di questo Giudice, ma solo dalla stessa Corte Costituzionale. Alla luce della sentenza della Corte Costituzionale, vengono, quindi, meno i due tasselli logico-giuridici su cui si è fondata la pronuncia di primo grado, considerato che: i) la legificazione ha interessato anche l’annualità 2018, diversamente da quanto affermato dal T.A.R.; ii) non è neppure predicabile un’illegittimità degli atti applicativi per l’invalidità del D.P.R. n. 146/2017 sancita dalle sentenze n. 7878, 7880 e 7881 del 2022 della Sezione, in quanto “ il giudicato in questione non può che coprire l’illegittimità della norma regolamentare sino alla sua avvenuta legificazione ad opera dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come convertito ” (punto 7.3 del “Considerato in diritto”).

Ciò rende, quindi, infondati i motivi del ricorso introduttivo articolati in parte qua da EG Tv (stante la già decretata aderenza dei provvedimenti impugnati a regole di rango primario), facendo divenire rilevanti le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, formulate in via di subordine. Questioni divenute sì rilevanti, ma, comunque, manifestamente infondate alla luce della sentenza n. 44 del 2025 della Corte Costituzionale, che ha infatti: i) escluso la violazione dell’art. 77 della Costituzione (v. punti 9.4.1-9.4.2 del “Considerato in diritto”); ii) escluso la violazione degli artt. 3, 24, 103 e 111, commi primo e secondo, e 113 della Costituzione (v. punto 10.3 del “Considerato in diritto”); iii) escluso la violazione degli artt. 3, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della C.E.D.U., (v. punti 11.2 e 11.3.2-11.3.3 del “Considerato in diritto”); iv) escluso la violazione degli artt. 2, 3, 21, 41 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 10 e 14 della C.E.D.U., con argomentazioni che rendono manifestamente infondate anche le questioni relative alla lesione delle autonomie, ritenendo la Corte conforme a Costituzione un meccanismo integralmente disciplinato dalla norma statale, che mira, inoltre, a “superare la logica del mero sostentamento delle numerose emittenti televisivi locali” (punti 12.3-12.4 del “Considerato in diritto”).

8 - Alla luce delle considerazioni svolte i ricorsi in appello devono essere accolti e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, deve essere integralmente respinto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9 - Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti, attesa la complessità della questione, che ha richiesto l’intervento della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello come in epigrafe proposti:

i) riunisce i giudizi in epigrafe;

ii) accoglie i ricorsi in appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso introduttivo del giudizio;

iii) compensa tra le parti costituite le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO