Pubblicato il 10/06/2025

N. 04996/2025REG.PROV.COLL.

N. 00814/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 814 del 2024, proposto da
Società Nt FO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giancarlo Altavilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 18115/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società NT FO chiede la riforma della sentenza del Tar per il Lazio n. 18115/2023, con la quale è stato respinto l’originario ricorso proposto dalla stessa società teso ad ottenere l’annullamento:

- della deliberazione con la quale l’AGCM, nell’adunanza del 3.11.2020, ha disposto la revoca del rating di legalità;

- della nota 5.11.2020 (Rif. RT7967), con la quale essa è stata comunicata;

- del Regolamento attuativo in materia di rating di legalità 28.7.2020 (delibera n. 28361);

- di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso e conseguente.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:

- NT FO opera da molti anni nel settore della produzione alimentare e ha ottenuto dall‘Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato il rating di legalità attribuito in data 26 luglio 2019 (rinnovato in data 8 settembre 2020), con punteggio di “*+”.;

- con il provvedimento impugnato, avente ad oggetto: « Comunicazione di revoca del rating di legalità ai sensi dell'art. 6, comma 4, del Regolamento adottato dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con delibera n. 28361 del 28 luglio 2020 », il rating di legalità è stato revocato sulla base della seguente motivazione: « L'Autorità, nella sua adunanza del 3 novembre 2020, tenuto conto delle osservazioni presentate da codesta Società in data 16 ottobre 2020, ha deliberato la revoca del rating di legalità, con decorrenza dal 27 febbraio 2020. L'art. 6, comma 4, del Regolamento dispone che, nel caso di perdita di uno dei requisiti di cui all'art. 2 del Regolamento, il rating viene revocato con decorrenza dal momento in cui esso è venuto meno. Uno di questi requisiti è l'inesistenza di sentenze condanna a carico degli amministratori della società per reati contenuti nel decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231. All'esito delle verifiche di rito, è emersa una sentenza di condanna, emessa dal Tribunale di Lucca in data 27 febbraio 2020, nei confronti della Sig.ra IC EL AR, socio di maggioranza relativa nonché Amministratore delegato della richiedente società, in ordine al reato di lesioni personali colpose gravi, con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro ex artt. 583, comma 1, n. 1, 590, commi 2 e 3, c.p. e 71, comma 4, n. 1, d.lgs. n. 81/2008, commesso il 24 gennaio 2014 presso CI (LU). Quanto alle osservazioni presentate da codesta Società con la richiamata comunicazione del 16 ottobre 2020, le stesse non possono essere condivise. In particolare, in base all'art. 2, comma 2, lett. b), del Regolamento, costituisce motivo ostativo al mantenimento del rating l'esistenza di una sentenza di condanna ancorché non passata in giudicato ».

3. A sostegno dell’impugnativa avverso i citati provvedimenti venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I. Illegittimità degli atti impugnati per violazione e falsa applicazione dell’art. 27 Cost. e dell’art. 6 CEDU, oltreché dei principi di adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per mancanza dei presupposti, perplessità e ingiustizia manifesta.

II. Illegittimità della revoca del rating anche per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7.8.1990, n. 241 e sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva l’AGCM chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con sentenza n. 18115/2023 il Tar per il Lazio ha rigettato il ricorso.

5.1 Il Tar ha ritenuto che la revoca del titolo non presupponga necessariamente il passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

5.2 Il Tar poi ha respinto la censura di ordine procedimentale, con la quale la ricorrente aveva dedotto l'illegittimità del provvedimento per violazione dell'articolo 7 della legge generale sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990).

6. Avverso la sentenza n. 18115/2023 del Tar per il Lazio ha proposto appello la società NT FO per i motivi che saranno più avanti esaminati.

7. Si è costituita in giudizio l’AGCM chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 22 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo si appello viene ribadita « La censura del provvedimento dell’AGCM sotto il profilo della violazione e falsa applicazione dell’art. 27 Cost. e dell’art. 6 CEDU, oltreché dei principi di adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa e dell‘eccesso di potere per mancanza dei presupposti, perplessità e ingiustizia manifesta ».

L’appellante sostiene che:

- la sentenza di condanna della (ex) legale rappresentante della NT FO era inefficace e assoggettata all’appello, perciò inidonea a dare fondamento alla revoca del rating ;

- nell’ordinamento italiano (art. 27 Cost., ma vedi anche art. 6 CEDU) vige il principio della presunzione di innocenza, ovvero di non colpevolezza;

- le sentenze, fino a quando non siano ‘passate in giudicato’, non possono essere considerate fonte di accertamento né dei fatti, né delle responsabilità;

- non esistono forme provvisorie o anticipate di colpevolezza, alle quali ricollegare conseguenze lato sensu punitive (che non siano espressamente previste dalla legge);

- la decisione di primo grado, siccome impugnata, era destinata ad essere sostituita dalla sentenza della corte d’appello, che ha rinnovato il giudizio (modificandone il responso), a sua volta modificato e annullato dalla Corte di Cassazione; con la conseguenza che la società ricorrente non è gravata dalla condanna definitiva della sua legale rappresentante ratione temporis ;

- quest’ultima, all’epoca della adozione del provvedimento impugnato, era solo un’imputata, in attesa del giudizio di secondo grado;

- di qui l’illegittimità della revoca del rating , che è un fatto necessariamente secondo rispetto ad una premessa che nella specie non si è verificata: se la certificazione della legalità di un’impresa è recessiva rispetto ad una sua responsabilità penale, è ineludibile che, siccome la reità sussiste solo dopo il suo definitivo accertamento, anche le sue conseguenze ultra processum sono subordinate alla sentenza definitiva di accertamento della colpevolezza;

- il Regolamento dell’AGCM detta una disciplina non rigorosa e tuttavia sufficientemente chiara da consentire di ritenere che la revoca del rating sia subordinata alla definitività della sentenza di condanna;

- il Regolamento, all’art. 2, lett. b), al fine della attribuzione del rating , cita, quali requisiti negativi, la sentenza e il decreto penale di condanna; solo che per la prima, a differenza del secondo, non ne prescrive espressamente la definitività;

- all’art. 2, comma 4, il Regolamento stabilisce che, in caso di condanna con sentenza passata in giudicato, il rating può essere rilasciato dopo cinque anni. In questo caso il carattere della definitività della sentenza viene considerato, mentre esso si perde quando la normativa regolamentare prevede che, nei cinque anni successivi al suddetto giudicato, non debbono essere intervenute sentenze; di esse non si prevede più il requisito della definitività (e scompare anche il rilievo del decreto penale di condanna, che non viene più indicato quale requisito negativo per ottenere il rating );

- il medesimo Regolamento deve essere in ogni caso inteso – pena la sua illegittimità - secondo i precetti ermeneutici imposti dal principio costituzionale della presunzione di innocenza fino alla condanna definitiva;

- il Regolamento dell’AGCM risulta peraltro illegittimo nella parte in cui, violando il principio di adeguatezza e proporzionalità, ricollega automaticamente la revoca del rating alla sentenza di condanna (definitiva), senza attribuire alcuna rilevanza alla specificità e gravità del caso, e al grado di colpevolezza;

- la ricorrente è stata punita: (i) sulla base di una sentenza non definitiva; (ii) nonostante la sua mancata conferma in conclusione dell’iter processuale; (iii) ad onta del fatto che la suddetta condanna sia stata inflitta con una carenza di fondo: il mancato accertamento della colpa dell’imputato.

1.1 L’appellante critica la sentenza impugnata sostenendo che:

- il Tar ha respinto le censure rese nel ricorso sulla base di argomentazioni scarne e acritiche che, peraltro, hanno trascurato di giudicare la legittimità del Regolamento AGCM;

- non è vero, come sostenuto dal Tar, che il testo del Regolamento sia chiaro visto che la definitività sembra illogicamente prescritta per il decreto penale di condanna e non per la sentenza;

- soprattutto il Tar ha omesso di giudicare la legittimità di tale chiara previsione regolamentare alla luce delle censure mosse dalla ricorrente, che ha denunciato la invalidità non solo del provvedimento di revoca del rating ma anche delle norme domestiche dell’AGCM irrimediabilmente in contrasto con il principio della presunzione di innocenza e funestate dalla illogicità di far derivare conseguenze definitive da fatti processuali provvisori;

- secondo il Tar sarebbe premiale sia la certificazione del rating , sia la sua revoca: ma allora il Tar avrebbe dovuto ritenere inammissibile il ricorso per carenza di interesse, visto che, nella sostanza, la ricorrente, con il provvedimento impugnato, è stata premiata e non sanzionata;

- dal punto di vista giuridico (e penale) la condotta è obiettivamente ‘etica’ (e più propriamente legittima e legale) se l’agente non è stato giudicato lato sensu reo di fatti illeciti, giuridicamente rilevanti, dall’autorità giurisdizionale: questo rende priva di riscontro normativo l’affermazione del Tar secondo cui: « del tutto ragionevole è pertanto la previsione secondo cui anche la sentenza di condanna non definitiva possa atteggiarsi a fatto sintomatico della perdita di credibilità e di integrità morale della persona giuridica »;

- del pari errato è l’inciso della sentenza nel quale si afferma che la norma non specifica che il titolo preclusivo debba essere irrevocabile: il Tar, invece che rinvenire la problematicità di una previsione che, senza ragione alcuna, per i decreti penali prescrive la definitività e per le sentenze no, ritiene di appiattirsi sul dato testuale della norma;

- l’affermazione del Tar secondo cui “la condanna non definitiva è sintomo del vulnus all’immagine di integrità morale del soggetto” è in contraddizione con il principio di presunzione di innocenza;

- di tale convincimento il tribunale non spiega la ragione; ma soprattutto non dice per quale motivo una sentenza non definitiva è sintomo del vulnus all’immagine di integrità morale del soggetto, mentre un decreto di condanna non passato in giudicato non lo è.

2. Il motivo è infondato.

2.1 Sotto un primo profilo occorre rilevare come l’appellante ponga in relazione stretta i principi relativi alla punibilità delle persone fisiche con gli ambiti di operatività di un istituto (il rating di legalità) che costituisce un indicatore sintetico del rispetto di elevati standard di legalità da parte delle imprese che ne abbiano fatto richiesta e, più in generale, del grado di attenzione riposto nella corretta gestione del proprio business.

In realtà si tratta di piani molto differenti che rispondono a logiche differenti che non hanno correlazione meccanica tra loro.

Questa Sezione ha già avuto modo di affermare che: « la ratio sottesa all'istituto del rating di legalità è essenzialmente premiale, e non sanzionatoria, essendo volta ad incentivare le imprese al rispetto della legislazione e al rispetto di prassi conformi a canoni etici, non potendo pertanto venire in considerazioni principi che attengono più propriamente alla punibilità, sotto il profilo penale, delle persone fisiche » (Cons. Stato, Sez. VI, 05/04/2024, n. 3174).

L’appellante, quindi, indugia a lungo sulle ricadute del principio di non colpevolezza delle persone fisiche quando nella specie a venire in rilievo sono i presupposti per riconoscere ad una azienda una posizione premiale e i vantaggi che si esplicano in generale sul piano reputazionale della stessa impresa e nello specifico in benefici previsti in sede di concessione di finanziamenti da parte delle pubbliche amministrazioni e delle banche.

Siffatta commistione di piani diversi toglie fondamento alle censure fatte valere da parte ricorrente.

2.2 Avendo il rating di legalità una finalità premiale, non ha pregio porre l’accento sulla necessità di individuare se e quando una sanzione può eventualmente innescare un elemento ostativo al rilascio o al mantenimento del beneficio: occorre porre l’accento su tutto ciò che, in positivo, arricchisce l'immagine professionale dell'operatore, ad esempio nell'ambito delle commesse pubbliche. Ne consegue che, ragionevolmente, l'AGCM non riconosce il requisito premiante ad una società che si avvalga di un soggetto attinto da una condanna penale: il precedente penale dell’amministratore condiziona negativamente l'immagine di affidabilità e di assoluta integrità dell'ente.

2.3 Proprio perché il rating di legalità rappresenta un mero beneficio premiale per le imprese, la sua revoca non ha natura sanzionatoria (come implicitamente sembra sostenere l’appellante nel momento in cui richiama con forza i principi in materia di condanna penale): quando viene meno anche uno solo dei tanti requisiti che occorre possedere per dimostrare il possesso di uno standard elevato di credibilità e affidabilità, il rating deve essere posto nel nulla perché non esistono più i presupposti per il mantenimento del titolo premiale.

Non a caso l’art. 7 del Regolamento attuativo in materia di rating di legalità impone all’impresa cui è stato attribuito il rating di comunicare gli eventi che incidono sul possesso dei requisiti che legittimano alla richiesta del rating stesso.

La mancanza del rating non impedisce in nessun modo all’impresa di operare: semplicemente la stessa non potrà più avvalersi (per un periodo limitato di tempo) dei benefici che il possesso del rating consente di fruire.

2.4 Alla luce di quanto esposto, si deve ritenere infondata la tesi secondo cui il rating di legalità può essere revocato solo se è intervenuta una sentenza definitiva di condanna: i principi in materia di punibilità delle persone fisiche non possono essere applicati ad un istituto che riguarda le imprese e (in positivo) i meccanismi premiali di cui le stesse possono godere.

Analoga conclusione deve raggiungersi in ordine all’argomento che censura l’omessa considerazione della gravità del comportamento ovvero del reato commesso. Tra l’altro i reati sono specificamente indicati dalla normativa [art. 2, comma 2, lett. b), del citato Regolamento] che, in tal modo, ha effettuato anche una valutazione sulla gravità dei comportamenti considerati.

2.5 Privo di pregio è il riferimento al fatto che la sentenza di condanna sulla cui base è stata disposta la revoca del rating di legalità è mutata nei successivi gradi di giudizio, per cui la legale rappresentante della società non sarebbe più destinataria di una sentenza di condanna.

La valutazione di legittimità della revoca deve essere effettuata alla luce del quadro giuridico e fattuale esistente al momento della adozione dell'atto, con la conseguenza che le menzionate sopravvenute vicende giudiziarie possono semmai rilevare per riattivare il potere amministrativo ed ottenere un nuovo rilascio del rating .

2.6 Alla luce delle considerazioni esposte, risultano infondate anche le censure rivolte contro il Regolamento attuativo in materia di rating di legalità.

Ancora una volta, tali censure fanno leva sui principi che riguardano la sanzionabilità penale delle persone fisiche.

Viceversa compito del Regolamento, su un piano del tutto diverso, è individuare i requisiti per riconoscere ad una impresa (soggetto diverso dalle persone fisiche) determinati benefici.

Il Regolamento non fa altro che individuare le ipotesi nelle quali la condanna penale che abbia colpito ad esempio l’amministratore di una società si ripercuota sull’immagine dell’impresa stessa al solo fine di negare alla stessa, per un certo periodo di tempo, i benefici che il possesso del rating di legalità comporta.

La ratio che disciplina il rilascio del rating non si fonda sulla verifica della equiparazione o meno di sentenze definitive o non definitive, su decreti penali di condanna divenuti irrevocabili o meno o, per ipotesi, sulla rilevanza di un possibile intervenuto patteggiamento, bensì sulla autonoma rilevanza che evenienze di questo tipo assumono in ordine alla affidabilità dell'impresa.

2.7 Dalla lettura dell’art. 2, comma 2, del Regolamento in parole emerge che tra i motivi ostativi al rilascio del rating rilevano diverse circostanze idonee ad escludere che l’impresa sia virtuosa al punto da potersi fregiare della concessione del rating stesso, perché ognuna di esse, autonomamente considerata, rivela un deficit di affidabilità nell’impresa richiedente.

La norma considera rilevanti anche provvedimenti che producono effetti di natura provvisoria (quali misure cautelari) o non definitivi (come le sentenze di condanna non passate in giudicato) o ancora sentenze rispetto alle quali sia stato accordato il beneficio della non menzione o della sospensione condizionale della pena. Questo avviene proprio perché ciò che rileva è la verifica dell’affidabilità dell’impresa indipendentemente da una loro rilevanza a fini penali.

3. Con il secondo motivo di appello viene riproposta la censura formulata contro il provvedimento dell’AGCM per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7.8.1990, n. 241 e sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti.

L’appellante sostiene che:

- dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca del rating la società ha prodotto le proprie deduzioni;

- la partecipazione non ha dato esito perché le deduzioni non sono state considerate;

- l’AGCM ha inteso in senso meramente formalistico l’onere procedurale partecipativo: essa si è limitata a richiamare il suo Regolamento, omettendo sia di riscontrare la cogenza del principio di non colpevolezza quale criterio ermeneutico delle norme in esso dettate, sia di rilevare che il Regolamento medesimo, pur con formule un poco confuse, non stabilisce mai espressamente che alla sentenza penale anche non definitiva e appellata segua la revoca del rating di legalità;

- il Tar ha respinto la censura in maniera laconica affermando che l’Autorità sicuramente ha tenuto conto delle argomentazioni proposte dalla società, disattendendole per le motivazioni espresse nel provvedimento;

- di qui l’illegittimità della revoca del rating per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7.8.1990, n. 241 e sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti.

4. Il motivo è infondato.

Le garanzie di partecipazione riconosciute al privato, che si sostanziano nella produzione di apporti procedimentali, non implicano una puntuale confutazione analitica delle argomentazioni della parte privata; al contrario, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato è sufficiente la motivazione che è stata complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso (Cons. Stato, sez. VI, 16/08/2023, n. 7776).

Come correttamente rilevato dal Tar, l'Autorità ha comunicato alla società l’avvio del procedimento di revoca ed ha acquisito le osservazioni difensive presentate in sede procedimentale dall'esponente.

In linea di principio, non esiste un obbligo in capo all’Autorità di confutare in maniera specifica e analitica tutte le argomentazioni addotte dalla società, essendo sufficiente che l’avvio del procedimento sia comunicato e che il provvedimento esponga in maniera chiara e logica gli elementi posti a base della decisione. È sufficiente che dalla lettura dell’atto emerga che l’Amministrazione abbia tenuto conto delle osservazioni del privato (senza obbligo, si torna a ripetere, di analizzarle una per una). Nella specie questo è avvenuto, ma le argomentazioni proposte dalla società istante sono state disattese per le motivazioni espresse nel provvedimento.

5. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO