Pubblicato il 23/06/2025

N. 05432/2025REG.PROV.COLL.

N. 05691/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5691 del 2024, proposto da Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

contro

GE EN GR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n. 414/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GE EN GR S.r.l. e del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visto l’appello incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Francesco Vagnucci e Ugo De Luca in sostituzione dell’avvocato Andrea Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. SEWEB/P20180133837 del 3 maggio 2018, avente ad oggetto “ FER104062/Diniego – Richiesta di accesso ai meccanismi di incentivazione degli impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici (ai sensi del Titolo V del d.m. 23 giugno 2016 e del D.P.R. n. 445/2000) per l'intervento di Nuova Costruzione dell'impianto di generazione di energia elettrica da fonte eolica on shore con potenza pari a 0,120 MW, sito nel Comune di Borgia ”.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, sono i seguenti:

- GE EN GR è titolare di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica on shore , identificato con codice FER104062 e di potenza pari a 0,060 MW, situato nel Comune di Borgia, assentito tramite procedura abilitativa semplificata (PAS) in data 30 aprile 2014 ed entrato in esercizio il 28 giugno 2017;

- con istanza del 28 luglio 2017 la società ha chiesto di accedere agli incentivi previsti dal d.m. 23 giugno 2016 (disciplinante l’incentivazione per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico) mediante la procedura di accesso diretto consentita agli impianti eolici di potenza fino a 60 kW (artt. 4, comma 3, lettera a) e 7, comma 1, lettera b) del citato decreto);

-in data 12 dicembre 2017 il SE comunicava un preavviso di rigetto (prot. SEWEB/P20170229564), rilevando che “ alla data di entrata in esercizio (28.6.2017), l’impianto identificato con il codice FER104062, oggetto del presente provvedimento, risulta: - contiguo con l’impianto identificato con il codice FER104088 in quanto i punti di connessione insistono sulla medesima particella (495); - nella disponibilità della medesima società GRAZIELLA WIND S.R.L., che è anche titolare dell’impianto identificato con il codice FER104088.S.r.l” ;

3. Il SE affermava, inoltre, di aver riscontrato “ plurimi elementi indicativi di un artato frazionamento della potenza degli impianti” - ossia, la coincidenza delle date di richiesta del titolo autorizzativo da parte del medesimo soggetto, ditta UR GO, e coincidenza delle date di entrata in esercizio- e di considerare, pertanto, “gli impianti relativi alle richieste FER104062 e FER104088 riconducibili a un’unica iniziativa imprenditoriale, come un unico impianto di potenza cumulativa (0,120MW) pari alla somma dei singoli impianti ”, con conseguente superamento della soglia per accedere direttamente agli incentivi (0,060 MW);

-con provvedimento del 3 maggio 2018 (prot. SEWEB/P20180133837) il SE negava l’accesso agli incentivi, confermando gli indici di artato frazionamento già indicati nel preavviso di diniego e rilevando, sul piano soggettivo, la “ riconducibilità tra la RA IN S.r.l. e il Soggetto Responsabile, nel periodo tra il 16 luglio 2015 e 24 luglio 2017, in quanto l’ing. SO AV è Socio Unico e Amministratore Unico della GE EN GR S.r.l. e al contempo è stato Consigliere della RA IN S.r.l. dal 16 luglio 2015 al 24 luglio 2017 ”.

3. Il diniego veniva impugnato da GE EN GR con ricorso al T.a.r. per il Lazio sulla base dei seguenti motivi di gravame:

I. avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di ammissione agli incentivi;

II. indebito sindacato del SE sul titolo autorizzativo dell’impianto;

III. insussistenza dei presupposti oggettivo e soggettivo della fattispecie di artato frazionamento.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , con sentenza n. 414 del 9 gennaio 2024, respingeva il primo e secondo motivo e accoglieva parzialmente il terzo in quanto il SE non avrebbe “ dimostrato come la sola presenza dei due punti di connessione nella medesima particella catastale, senza pure la specifica indicazione del misuratore, sia idonea a realizzare la condizione di contiguità degli impianti ”.

5. La sentenza sopra indicata è stata impugnata-in relazione ai capi di rispettiva soccombenza- sia da SE, con appello principale, notificato in data 9 luglio 2024, sia da GE energy group s.r.l. con appello incidentale, notificato in data 20 settembre 2024.

6. Il SE ha, in particolare, articolato un unico motivo di gravame relativo a:

ERRORE IN IUDICANDO: SULL’INFONDATEZZA DEL III MOTIVO DI RICORSO.

7. L’appello incidentale di GE energy group è, invece, affidato ai seguenti tre motivi:

I. Illegittimità in parte qua della Sentenza in relazione al primo motivo di ricorso.

II. Illegittimità ed erroneità in parte qua della Sentenza in relazione al secondo motivo di ricorso.

III. Illegittimità ed erroneità in parte qua della Sentenza in relazione al terzo motivo di ricorso. Sulla insussistenza dei presupposti di un artato frazionamento.

Si è costituito il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

8. In vista dell’udienza di trattazione, entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

9. All’udienza del 10 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Ritiene il collegio che l’appello principale del SE vada esaminato congiuntamente al terzo motivo dell’appello incidentale di GE in quanto entrambi afferenti alla sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi di un artato frazionamento.

11. Il SE censura, in particolare, l’errore in cui sarebbe incorso il T.a.r. poiché la nozione di impianto comprende anche i servizi ausiliari di impianto e tra questi rientra senza dubbio anche il punto di consegna (Point of Delivery – POD), che è il confine fisico tra la rete e l’impianto del privato, attraverso cui avviene lo scambio fisico dell’energia elettrica (art. 1, lett. ee, del TICA).

12. Secondo GE, invece, non sarebbe ravvisabile l’artato frazionamento atteso che: a) sul piano oggettivo, gli impianti non sono posizionati su particelle contigue poiché né il POD né il contatore di scambio sono elementi costituitivi dell’impianto ma vanno ricompresi nell’impianto di rete per la connessione; b) sul piano soggettivo, nessun rilievo può assumere la titolarità degli impianti al momento dell’entrata in esercizio poiché il momento rilevante ai fini della normativa anti-frazionamento è solo quello della richiesta di ammissione all’incentivo. Quanto ai rapporti intercorrenti tra le due società, non è stato provato un effettivo potere di ingerenza e/o influenza reciproca, mentre le ulteriori circostanze valorizzate dal gestore-quali la coincidenza delle date della fase burocratica e costruttiva- sono espressione di mere prassi imprenditoriali finalizzate alla razionalizzazione delle attività di imprese e professionisti incaricati.

13. Merita accoglimento la prospettazione del SE mentre deve essere respinta quella articolata da GE.

14. Nell’esaminare alcune fattispecie identiche a quella per cui è causa, questa sezione (sent. n. 4350, 4351, 4353, 4354, 4355, 4356 del 21 maggio 2025 relative ad altri impianti riconducibili a RA IN, originaria titolare anche dell’impianto di GE) ha osservato che:

-secondo la definizione data dall’art. 2 del d.m. 23 giugno 2016, i “misuratori” fanno comunque parte dell’impianto, mentre non è dirimente che il loro posizionamento dipenda da scelte del gestore della rete giacché ciò che rileva per i fini di cui si discute- ossia l’applicazione delle norme che vietano l’artato frazionamento- è, per un verso, l’identità del produttore di energia e la disponibilità dell’impianto e, per altro verso, la circostanza che il contatore di scambio fa parte dell’impianto (Cons. Stato, sez. II, 8 agosto 2023, n. 7706, n. 7707 e n.7709);

- il termine “misuratore”, poi, va riferito sia ai contatori di produzione, sia a quelli di scambio, essendo entrambi “funzionali alla quantificazione degli incentivi”, che avviene in riferimento alla produzione netta immessa in rete, come si evince dai commi 4 e 5 del d.m. 23 giugno 2016;

-non conducono a diverse conclusioni le sentenze di questa sezione n. 10404 del 25 novembre 2022 e n. 6177 del 10 luglio 2024, richiamate dall’appellante, la quali, a ben vedere, riguardano il punto di connessione – che affermano essere estraneo all’impianto del privato, il quale si arresta “a monte” del POD senza comprenderlo – mentre nella specie si discute della collocazione del misuratore, che è elemento distinto rispetto al POD e come tale è preso in considerazione autonomamente dall’art. 2, comma 1, lettera a) del d.m. 23 giugno 2016;

- quando alla data di entrata in esercizio più impianti sono riconducibili a un unico produttore, è integrato il requisito soggettivo dell’artato frazionamento, senza che rilevi il fatto che in seguito, e in particolare prima della presentazione della domanda d’incentivazione, uno o più di essi siano stati trasferiti a un imprenditore autonomo e indipendente rispetto al cedente. Ciò in quanto è alla realizzazione dell’impianto che sono correlati gli investimenti di cui occorre garantire l’equa remunerazione e tali investimenti sono proporzionalmente minori per un unico impianto di potenza maggiore, successivamente suddiviso, rispetto a singoli impianti più piccoli, già tali all’origine (sulla rilevanza del c.d. “effetto scala”, connaturato alle dimensioni ed alla taglia dell’impianto, ai fini dell’incentivazione, cfr. art. 5, comma 1, lett. d) d.lgs 199/2021);

-il frazionamento di un impianto successivamente all’entrata in esercizio-che è il momento rilevante per l’individuazione della tariffa incentivante da applicare (secondo quanto dispone l’art. 6, commi 1, 2 e 8, del d.m. 23 giugno 2016) - conduce al riconoscimento di un incentivo superiore a quello spettante ed integra la fattispecie di artato frazionamento perché un’operazione unitaria viene rappresentata come una serie d’interventi isolati;

- la coincidenza o prossimità delle date relative alle fasi di costruzione e autorizzazione è elemento che, unito a quelli della contiguità e della riconducibilità a un medesimo imprenditore, dimostra, in una valutazione globale, l’esistenza di un artato frazionamento.

15. Le conclusioni sopra richiamate, che il collegio condivide, vanno ribadite anche in questa sede, stante l’identità delle fattispecie e delle questioni giuridiche ad esse sottese.

16. Con specifico riferimento alla controversia in esame è sufficiente aggiungere che:

a) il contatore di scambio o bi-direzionale (M1) è posto sul punto di consegna (POD) che è il punto di confine tra l’impianto di rete e l’impianto del produttore (Guida per le connessioni alla rete elettrica di E-distribuzione- cap. A.4 della “Sezione A –Generalità” e cap. H.2 della “Sezione H – Misura dell’Energia”). La localizzazione del contatore di scambio nel punto di consegna o POD non è oggetto di contestazione (pag. 27 dell’appello incidentale di GE);

b) per gli impianti che non usufruiscono dello scambio sul posto o del ritiro dedicato, quale quello per cui è causa (cfr. richiesta di accesso all’incentivo), il contatore di scambio M1 conteggia anche tutta l’energia prodotta che coincide con quella immessa in rete, sicché –contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante-esso è funzionale alla quantificazione degli incentivi, rientrando tra gli elementi costitutivi dell’impianto ai sensi dell’art. 2 comma 1 lett a) d.m. 2016;

c) i POD dei due impianti e, di conseguenza, anche i contatori di scambio insistono sulla medesima particella catastale n. 495, sicché sussiste il requisito della contiguità degli impianti. Va condiviso quanto osservato da SE (memoria del 9 maggio 2025 e memoria di replica del 20 maggio 2025) per cui il posizionamento sulla medesima particella dei contatori di distinti impianti, appartenenti al medesimo soggetto ed alimentati dalla medesima fonte, corrobora i profili di artato frazionamento, indipendentemente dall’imputabilità al gestore di rete della soluzione tecnica minima generale che è conformata sullo stato di fatto esistente;

d) il collegamento sostanziale tra GE e RA IN è confermato dall’identità del soggetto investito del potere gestorio in entrambe le società, potere che in GE è non solo rilevante ma anche esclusivo (in qualità di socio unico e amministratore unico). La titolarità della carica di amministratore unico e, al contempo, socio unico, da un lato, e di consigliere di amministrazione, dall’altro lato, proprio nel periodo in cui GE è divenuta cessionaria dell’impianto (dal 16 luglio 2015 al 24 luglio 2017) costituiscono elementi sufficienti- ove congiuntamente valutati- a provare l’unicità del centro decisionale. Di qui l’inconferenza dei precedenti richiamati dall’appellante incidentale (segnatamente, Cons. Stato, sez. II, n. 7108/2023), relativi a partecipazioni societarie di minoranza o ad incarichi svolti, in epoche diverse, da uno stesso professionista;

e) non è ravvisabile alcun contrasto del richiamato par. 1.3.3. delle Procedure applicative con l’art. 5 d.m. 2016, costituendo, al contrario, il primo una puntuale applicazione del secondo laddove precisa che, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del d.m. 2016, sono riconducibili ad un unico produttore gli impianti nella titolarità di soggetti in sostanziale collegamento societario;

f) non è condivisibile la lettura atomistica degli ulteriori elementi valorizzati dal SE (in particolare, la coincidenza temporale delle fasi burocratiche e di costruzione degli impianti) i quali, invece, considerati nel loro insieme e unitamente ai presupposti soggettivi e oggettivi sopra indicati, integrano altrettanti indici dell’artato frazionamento.

g) il richiamo alle scelte imprenditoriali e alle prassi commerciali non può scriminare né giustificare la violazione dei principi cardine dei regimi di sostegno, costituiti dall’equa remunerazione dei costi di investimenti ed esercizio, dalla proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e incentivo riconosciuto e dalla necessità dell’incentivazione (art. 29 d.m. 2016) che integrano altrettante condizioni atte ad evitare che l’incentivo si trasformi in un indebito aiuto di Stato.

17. Dal quadro normativo e fattuale sopra richiamato discende che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., sussistono tutti i presupposti dell’artato frazionamento di cui al combinato disposto degli artt. 5 e 29 d.m. 2016, e cioè: a) la contiguità degli impianti; b) la riconducibilità degli impianti, a livello societario, ad un unico produttore.

18. Ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. b) del citato d.m. 2016, i due impianti vanno, di conseguenza, considerati come “un unico impianto di potenza cumulata pari alla somma dei singoli impianti”, come rilevato dal SE nel provvedimento impugnato.

20. Per tali ragioni, deve essere accolto l’unico motivo dell’appello principale mentre deve essere respinto il terzo motivo dell’appello incidentale.

21. Infondati sono anche il primo e il secondo motivo dell’appello incidentale con cui GE censura i capi della sentenza che hanno respinto il primo motivo di ricorso, relativo all’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di incentivi, e il secondo motivo di ricorso, relativo all’indebito sindacato del SE sul titolo abilitativo rilasciato dal Comune.

22. Al riguardo, è sufficiente osservare che:

a) l’art. 24 d.m. 23 giugno 2016 disciplina i termini procedimentali-di natura chiaramente ordinatoria- per la sottoscrizione della convenzione e l’erogazione dell’incentivo, senza assegnare al loro superamento alcuna valenza provvedimentale;

b) non trova applicazione la regola generale del silenzio assenso sancita dall’art. 20, comma 1, l. 241/1990 poiché gli incentivi per la produzione di energia da fonte rinnovabile rientrano nella materia ambientale e, quindi, nelle deroghe previste dal comma 4 del medesimo art. 20 (Cons. Stato, sez. II n. 10808 del 2023, n. 2423 del 2025, negli stessi termini, sez. II,19 aprile 2023, n. 3995, e sez. IV, 14 maggio 2018, n. 2859);

c) il SE non ha sindacato la legittimità della PAS, ma esercitato il potere - di cui è titolare - di verifica e controllo sulla sussistenza dei requisiti per l’ammissione all’incentivo richiesto. Non è revocabile in dubbio che competa al SE in sede di ammissione all’incentivo e non al Comune in sede di rilascio del titolo abilitativo la qualificazione di impianto artatamente frazionato. In linea generale, è ben possibile che più enti siano titolari di attribuzioni diverse, il cui esercizio implica la soluzione di questioni pregiudiziali, giuridiche o fattuali, comuni, senza che da ciò derivi che la soluzione alla questione comune fornita da un’amministrazione vincoli l’altra nell’esercizio di una diversa attribuzione (cfr. in senso conforme, Cons. Stato, sez. II, 17.05.2023, n. 4914; id. 8.01.2023, n. 640 e 29.12.2022, n. 11552). Inconferenti sono, pertanto, i precedenti citati da GE, che non riguardano fattispecie di artato frazionamento, bensì casi in cui il gestore aveva sindacato in via diretta la PAS, ritenendola inidonea ad autorizzare l’impianto (sez. II, n. 366/2024);

d) non avendo il SE sindacato il titolo abilitativo ma esercitato il potere ad esso normativamente attribuito ex art. 42 d.lgs 28/2011, non sussiste alcun contrasto degli artt. 5 e 29 d.m. 2016 né con il citato art. 42 d.lgs 28/2011 nè con la direttiva 2009/28/CE né, infine, con i valori e i principi presidiati dagli artt. 5 e 118 Cost.

23. Il primo e secondo motivo dell’appello incidentale devono, quindi, essere respinti.

24. In conclusione, deve essere accolto l’appello principale del SE e respinto l’appello incidentale di GE e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere respinto integralmente il ricorso di primo grado.

25. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a carico dell’appellante incidentale GE, mentre possono essere compensate nei confronti del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica la cui posizione processuale è omogenea a quella dell’appellante principale SE.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

-accoglie l’appello principale;

-respinge l’appello incidentale;

-per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado (r.g. n. 8178/2018).

Condanna GE EN GR s.r.l. al pagamento, a favore del SE, delle spese del doppio grado di giudizio che si liquidano in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre a spese generali e accessori di legge. Spese compensate con il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO