Pubblicato il 07/07/2025

N. 05832/2025REG.PROV.COLL.

N. 01914/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1914 del 2024, proposto da
Fallimento ES RG S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Onofri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. da Palestrina n. 47;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n 12;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

nei confronti

Alternative RG Innovation S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 17359/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Giovanni Gallone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con istanza del 29 giugno 2002, ES RG S.p.A. (in seguito anche solo “ES RG”) ha presentato presso l’allora Ministero dello Sviluppo Economico (in acronimo MI.SE.), domanda per il rilascio di autorizzazione, ex L. n. 55/2002, alla costruzione e all'esercizio di una centrale termoelettrica a cielo combinato di potenza pari a circa 800 MW, da ubicarsi in Comune di Loreo (RO).

La procedura si è protratta per otto anni, pervenendosi solo in data 7 ottobre 2010 al rilascio da parte del MI.SE. dell’autorizzazione unica ex L. n. 55/2002, n. 55/03/2010 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, Foglio Inserzioni, numero 125 del 21 ottobre 2010). In particolare, detta procedura è rimasta sospesa fino all’adozione da parte del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del decreto di V.I.A. (n. 432 del 7 maggio 2009).

1.1 Con nota in data 2 febbraio 2012 ES RG ha rappresentato l'impossibilità, in ragione della necessità di dare seguito a talune prescrizioni contenute nel decreto di V.I.A., di iniziare i lavori oggetto della predetta autorizzazione unica entro il termine di dodici mesi previsto dall'art. 1-quater D.L. n. 239/2003.

Con decreto n. 3745 in data 22 febbraio 2012, il MI.SE. ha autorizzato detta richiesta proroga dell’inizio lavori sino al 18 agosto 2013.

Quest’ultima scadenza è stata successivamente, con nota del MI.SE. del 2 agosto 2013, ulteriormente prorogata al 18 agosto 2014.

In ragione delle difficoltà emerse nell’ottemperare in via preventiva ad altra prescrizione ambientale inerente il rinnovo della bonifica dell'area, in data 30 luglio 2015, con la nota di trasmissione del decreto n. 55/0112015, è stata concessa un’ulteriore proroga sino al 18 agosto 2016.

1.2 Con nota del 10 agosto 2016 ES RG ha chiesto il rilascio di un’ulteriore proroga della data di inizio dei lavori al 31 dicembre2017 adducendo a sostegno della stessa una serie di motivazioni inerenti il riassetto organizzativo societario ed il rapporto con le amministrazioni locali.

Con nota prot. n. 24458 del 14 settembre 2016 il Ministero ha comunicato all’istante preavviso di diniego ex art. 10-bis della l. n. 241 del 1990.

Il successivo 23 settembre 2016 la ES RG ha trasmesso le proprie osservazioni.

Con nota prot. 0026832/2016 del 4 ottobre 2016 il Ministero ha negato la concessione della richiesta proroga dei termini di avvio lavori.

2. Con ricorso notificato il 2 dicembre 2016 e depositato 21 dicembre 2016 ES RG ha impugnato dinanzi al TA.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento la suddetta nota prot. 0026832/2016 del 4 ottobre 2016 di diniego della proroga, la nota prot. n. 24458 del 14 settembre 2016 recante la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e ogni altro atto ad essi connesso o presupposto.

2.1 A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1) la violazione, falsa e sviata applicazione dell'art. 1 quater del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 eccesso di potere sotto il profilo della carenza ed illogicità della motivazione violazione del principio di efficienza, economicità, adeguatezza dell'azione amministrativa - manifesta sproporzione - insufficienza istruttoria ;

2) ulteriori profili di violazione e falsa e sviata applicazione dell’art. 1 quater del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290- eccesso di potere sotto il profilo della carenza ed illogicità della motivazione contraddittorietà - carenza di istruttoria ;

3) ulteriori profili di violazione, falsa, parziale e sviata applicazione dell'art. 1 quater del DL n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 - eccesso di potere sotto il profilo della carenza ed illogicità della motivazione ;

4) ulteriori profili di violazione, falsa, parziale e sviata applicazione dell'art. 1 6 quater del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 - eccesso di potere sotto il profilo della carenza ed illogicità della motivazione carenza di istruttoria – travisamento ;

5) eccesso di potere per sviamento sotto altro profilo, violazione per mancata applicazione del documento di “strategia energetica nazionale", approvato con decreto interministeriale in data 8.3.2013 - carenza di istruttoria e di motivazione .

3. Nel corso del giudizio di primo grado ES RG, trasformatasi nel frattempo in S.r.l., dopo essere stata posta in liquidazione, è stata dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Brescia in data 22 dicembre 2020, n. 188/2020.

3.1 A seguito di tale evento interruttivo, il giudizio è stato proseguito dal Fallimento – ES RG S.r.l., in persona del curatore pro tempore, con atto di costituzione depositato il 16 marzo 2021.

3.2 Con atto notificato in data 25 settembre 2023 è intervenuta ad adiuvandum nell’ambito del giudizio di primo grado la Alternative RG Innovation S.r.l., quale acquirente della proprietà del progetto per la realizzazione della centrale e dei conseguenti diritti, cedutile dopo procedura competitiva dal fallimento, oltre che acquirente con atto in data 22 novembre 2022 della proprietà delle aree interessate dal progetto di Loreo.

4. Ad esito del giudizio di primo grado con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha rigettato il ricorso.

In particolare ha:

- anzitutto rilevato “l’improcedibilità del ricorso per tardiva riassunzione del giudizio da parte della curatela fallimentare”;

- rilevato, poi, l’inammissibilità del ricorso “per mancata impugnazione sia del Decreto VIA, che del Decreto n. 55/01/2015, con cui il Ministero ha concesso l’ulteriore proroga retroattiva di un anno, anziché due come richiesto dalla ricorrente”;

- infine ritenuto comunque infondato nel merito il ricorso.

5. Con ricorso notificato il 22 febbraio 2024 e depositato il 7 marzo 2024 ES RG ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 80, commi 2 e 3 cod. proc. amm. e dell’art. 305 c.p.c. - falsa applicazione dell’art. 43 legge fall. (r.d. n. 267/1942) – violazione della nozione di “conoscenza legale” dell’intervenuto fallimento – violazione dell’art. 79 cod. proc. amm. - violazione del principio di terzietà del curatore fallimentare rispetto al fallito - violazione dell’art. 24 cost. e del diritto di difesa ;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c. e dell’art. 35 cod. proc. amm.– violazione dell’art. 88 cod. proc. amm. per carenza logica e incoerenza della motivazione - erronea pronuncia di inammissibilità del ricorso per altro profilo ;

3) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c., in correlazione alla falsa applicazione dell’art. 1 quater del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 – difetto di motivazione e violazione dell’art. 88 cod. proc. amm.– erroneo rigetto del I motivo di ricorso – riproposizione del motivo ;

4) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c. e dell’art. 35 cod. proc. amm. in relazione all’art. 1 quater del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 e in relazione ai contenuti dell’autorizzazione mise n. 55/03/2010 del 07.10.2010 e del decreto mise n. 55/01/2015 – erroneità di pronuncia di inammissibilità del II motivo di ricorso – riproposizione del motivo ;

5) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 1 quater, comma 2 del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 e in relazione ai contenuti dell’autorizzazione mise n. 55/03/2010 del 07.10.2010 e del decreto via n. 432 del 7.5.2009 - difetto di motivazione e violazione dell’art. 88 cod. proc. amm.– erroneità di rigetto del III motivo di ricorso – riproposizione del motivo ;

6) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 1 quater, comma 2 del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 e in relazione ai contenuti dell’autorizzazione mise n. 55/03/2010 del 07.10.2010 e del decreto via n. 432 del 7.5.2009 – erroneità di rigetto del IV motivo di ricorso – riproposizione del motivo ;

7) violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 1 quater, comma 2 del dl n. 239 in data 29.8.2003, convertito in l. 27.10.2003, n. 290 e in relazione al decreto interministeriale in data 8.3.2013 – erroneità di rigetto del V motivo di ricorso – riproposizione del motivo .

6. In data 10 marzo 2024 si è costituito in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già MI.SE., di seguito anche solo il “Ministero”).

6.1 Il 20 maggio 2025 il Ministero ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. chiedendo di rigettare l’appello in quanto inammissibile o comunque infondato.

7. Nelle date del 27 e del 30 maggio 2025 parte appellante ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. anche in replica.

8. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va, anzitutto, disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla difesa erariale la quale ha dedotto che l’appellante, dopo aver contestato la sentenza di primo grado, si sarebbe limitato a richiamare i motivi di primo grado senza riproporli espressamente.

E, infatti, l’atto di gravame risulta rispondente ai canoni redazionali di cui all’art. 101 c.p.a. avendo individuato i capi della sentenza oggetto di impugnazione nonché le relative specifiche ragioni di critica elaborandole anche (e non solo) attraverso il richiamo ai motivi di primo grado.

1.1 Sempre in limine preme, poi, rilevare che, come evincibile dal suo impianto motivazionale, la sentenza impugnata ha scrutinato il ricorso di primo grado sia sotto il profilo del rito che del merito giungendo a respingerlo, sulla scorta di una pluralità di autonome e distinte ragioni, con una formula ampia di “rigetto” (così testualmente nel suo dispositivo).

Priva di pregio è, dunque, la proposta ricostruttiva avanzata dalla difesa erariale secondo cui la pronuncia gravata sarebbe di reiezione nel solo merito e che, di riflesso, i passaggi in essa contenuti su improcedibilità e inammissibilità del ricorso di primo grado costituirebbero meri obiter dicta .

Ne consegue che la società ricorrente in primo grado, uscita soccombente dal giudizio, ha in questa sede certamente interesse ad appellare tutti i capi della decisione ad essa sfavorevoli, quale che ne sia la natura (processuale ovvero sostanziale).

2. Tanto premesso è possibile procedere con la disamina delle singole doglianze mosse a mezzo dell’atto di gravame.

Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto improcedibile il ricorso per tardiva riassunzione del giudizio da parte della curatela fallimentare in quanto, a seguito di interruzione, il processo non sarebbe stato proseguito entro il termine ex art. 83, comma 2, c.p.a. di novanta giorni dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo da identificare ex art. 43 L. Fall. con l’apertura del fallimento (coincidente, a sua volta, con la dichiarazione di fallimento avvenuta, nel caso di specie, con sentenza del Tribunale civile di Brescia in data 22 dicembre 2020, n. 188/2020).

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe erronea in quanto il dies a quo del termine di prosecuzione/riassunzione non potrebbe essere identificato con quello di pronuncia della sentenza di fallimento ma con quello in cui la dichiarazione giudiziale di interruzione del processo è stata legalmente portata a conoscenza delle parti ovvero, al più, con quello in cui il giudice delegato ha autorizzato il curatore alla prosecuzione del giudizio.

2.1 La doglianza merita positivo apprezzamento.

Ai sensi dell’art. 80, comma 3, c.p.a., in caso di interruzione del processo, “Se non avviene la prosecuzione ai sensi del comma 2, il processo deve essere riassunto, a cura della parte più diligente, con apposito atto notificato a tutte le altre parti, nel termine perentorio di novanta giorni dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o certificazione”.

Il dies a quo del termine di riassunzione è quindi individuato nella “conoscenza legale dell'evento interruttivo” che sia acquista dalla parte “mediante dichiarazione, notificazione o certificazione” e, pertanto, attraverso il compimento di una formale attività processuale.

Ciò vale, in assenza di indicazioni espresse della disposizione, per qualsivoglia ipotesi di interruzione del giudizio e, quindi, anche per quella di cui all’art. 43, comma 3, del R.D. 16 marzo 1942, n. 267 (ad avviso della quale “L'apertura del fallimento determina l'interruzione del processo”).

Del resto, secondo la costante giurisprudenza di legittimità (ex multis Cass. civ., sez. I, 08/07/2024, n.18580; Cass. civ., sez. II, 14/09/2022, n. 27063), in caso di apertura del fallimento, l'interruzione del processo è automatica ai sensi dell'articolo 43, comma 3, legge fallimentare, ma il termine per la relativa riassunzione o prosecuzione, per evitare gli effetti di estinzione di cui all' articolo 305 del c.p.c., decorre dal momento in cui la dichiarazione giudiziale dell'interruzione stessa sia portata a conoscenza di ciascuna parte.

Facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa occorre rilevare che, come incontestato tra le parti e risultante ex actis , non v’è stata nel corso del giudizio di primo grado una formale dichiarazione giudiziale di interruzione (né è stata prodotta la sentenza di fallimento) e, di conseguenza, il termine ex art. 80, comma 3, c.p.a non ha mai neppure iniziato a decorrere.

Se ne deve trarre che la parte ricorrente in primo grado (odierna appellante) ha tempestivamente dato nuovo impulso al processo proseguendo lo stesso ex art. 80, comma 2, c.p.a. a mezzo di atto di costituzione depositato il 16 marzo 2021.

Ne discende che il processo di primo grado non si è estinto per inattività delle parti.

2.2 È appena il caso di notare che, nonostante l’erronea declaratoria di estinzione del giudizio rappresenti una delle ipotesi espressamente tipizzate dall’art. 105, comma 1, c.p.a. di rimessione al primo giudice, tuttavia nel caso di specie, come sopra evidenziato, il T.A.R. ha comunque esaminato nella sentenza impugnata il merito del ricorso giungendo a rigettarlo anche sotto tale profilo.

Ne discende che non v’è stata per le parti, in concreto, la perdita di un grado di effettivo di giudizio.

In proposito, giova osservare che la stessa Adunanza plenaria, nell’estendere l’ipotesi di remissione al giudice di primo grado per “nullità della sentenza” ha comunque escluso, facendo leva sull’effetto devolutivo dell’appello, l’operatività del meccanismo ex art. 105 c.p.a. per le “decisioni con doppia motivazione, in rito e in merito, che, pur dichiarando inammissibile un ricorso, esaminano «comunque» i motivi di ricorso” (Cons. Stato, Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16 punto 11.9 della parte in diritto).

2.3 Quanto testé osservato impone, pertanto, di procedere con lo scrutinio degli ulteriori motivi di appello.

3. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto inammissibile il ricorso di primo grado per mancata impugnazione sia del decreto di V.I.A. n. 432 del 7 maggio 2009 che del decreto n. 55/01/2015, con cui il Ministero ha concesso l’ulteriore proroga retroattiva di un anno, anziché due come richiesto dalla ricorrente osservando che “Ad avviso del Collegio, infatti, la lesione di cui si duole parte ricorrente origina dalla eccessiva onerosità delle prescrizioni impartite dal Decreto VIA, le quali hanno costretto la ES RG non solo a richiedere più di una proroga all’amministrazione resistente, ma anche a sostenere una spesa non indifferente 13 che ha contribuito ad aggravare le difficoltà economiche della società medesima, fino a condurla al fallimento. La nota ministeriale che parte ricorrente oggi impugna, altro non è che la presa d’atto delle direttive di cui al Decreto summenzionato, posto che alcuna autorizzazione avrebbe potuto essere concessa prima che le prescrizioni ivi contenute fossero state rispettate. Pertanto, ove la ES RG avesse ritenuto eccessivamente gravose le prescrizioni imposte dal Decreto VIA, come emerge chiaramente dal ricorso, avrebbe dovuto esperire anche nei confronti di questo tempestiva impugnazione, al fine di ottenerne l’annullamento. Medesime considerazioni valgono per il Decreto n. 55/01/2015 recante proroga biennale retroattiva di durata, di fatto, di un anno. Di tale proroga, la ES RG, ora Fallimento, lamenta l’insufficienza del termine (1 anno anziché due) «nella generale consapevolezza che il termine di 24 mesi richiesto da ES RG l'anno prima fosse un “minimum imprescindibile", già di per sé insufficiente ad assicurare l'ottemperanza alla prescrizione» (in questi termini la ES RG nel ricorso introduttivo). Orbene, detta dichiarata consapevolezza è sufficiente per affermare che anche sotto questo aspetto il ricorso è inammissibile: la lesione asseritamente subita dal decreto de quo, avrebbe dovuto essere fatta valere immediatamente, senza attendere l’impugnazione della nota di diniego dell’istanza di proroga e declaratoria di decadenza dell’autorizzazione”.

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata in quanto oggetto del presente giudizio è un provvedimento di proroga del termine che, come tale, presuppone tali atti senza necessariamente assumerne la illegittimità.

3.1 La doglianza coglie nel segno.

Parte ricorrente in primo grado non era gravata dall’onere di impugnare anche il decreto di V.I.A. n. 432 del 7 maggio 2009 ed il decreto del MI.SE. n. 55/01/2015 in quanto a sostegno della domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. ha dedotto anche vizi propri del diniego di proroga non discesi in via derivata dai prefati provvedimenti ( in primis il mancato accoglimento delle ragioni di impossibilità di avvio dei lavori poste a base dell’istanza del 10 agosto 2016).

In ogni caso, il conseguimento del decreto di V.I.A. ha costituito passaggio procedurale indispensabile per l’ottenimento dell’autorizzazione per realizzare la centrale e ES RG non era tenuta ad impugnare tale giudizio, risultato favorevole sia pure con prescrizioni. Lo stesso vale per la proroga precedente a quella infine denegata, concessa dal Ministero con il Decreto n. 55/01/2015.

Ne discende che il primo giudice ha errato nel ritenere tout court inammissibile il ricorso di primo grado per omessa impugnazione di tali atti.

3.2 Per le ragioni già esposte supra al punto 2.2 non vi sono tuttavia le condizioni per una remissione al primo giudice ex art. 105 c.p.a, anche nell’interpretazione estensiva data a tale diposizione da Cons. Stato, Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16.

Occorre, dunque, procedere oltre con l’esame delle ulteriori doglianze veicolate a mezzo dell’appello.

4. Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto infondato il primo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità del diniego di proroga gravato in prime cure per violazione dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003, convertito in l. 27 ottobre 2003, n. 290 in quanto il Ministero ha ritenuto non pertinenti le esigenze di ulteriore proroga segnalate da ES RG, con riferimento alle condizioni “di particolare difficoltà organizzativa e finanziaria, fuori controllo rispetto alla volontà dei suoi soci”, attraversate dalla medesima società.

Il T.A.R. ha respinto tale doglianza osservando che:

- in nessun caso “le difficoltà economiche di un’impresa possano assurgere ad «impedimenti di natura oggettiva», tali da giustificare la concessione di ulteriori proroghe”.

- “errata è la presunzione di analogia tra la disciplina delle autorizzazioni commerciali ex art. 22 del D.Lgs. n. 114/1998 e s.m.i. e quella delle centrali termoelettriche, con specifico riferimento alla concessione delle proroghe per l’inizio delle rispettive attività, in quanto la prima riguarda un’abilitazione alla (mera) vendita mentre la seconda riguarda un’abilitazione a porre in essere dei lavori edili, peraltro di grande impatto sociale anche in considerazione della pubblica utilità dell’opera”.

Dette affermazioni sarebbero errate in quanto:

-nel caso di specie alla base della denegata proroga vi sarebbe stata una situazione complessa di crisi sistemica, a livello di gruppo societario, che era in corso di trattazione con ricorso a procedure concordatarie;

- vi sarebbe una totale identità di ratio tra il termine decadenziale sancito dalla normativa in materia di autorizzazioni commerciali e quello che riguarda le autorizzazioni per la realizzazione di centrali elettriche posto che l’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003 premette, al comma 1, che la fissazione del termine di inizio lavori è sancita “al fine di conferire un elevato grado di certezza agli investimenti previsti nel settore energetico e consentire un'adeguata programmazione nello sviluppo delle reti infrastrutturali dell'energia” sicché dovrebbe trovare anche estensione il principio stabilito dalla giurisprudenza di questo Consiglio che fa rientrare tra le circostanze legittimanti una proroga anche una situazione di crisi economico – finanziaria del titolare.

5. Con il quarto motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha dichiarato inammissibile il secondo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità del diniego di proroga gravato in prime cure per violazione, sotto altro profilo, dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003, convertito in l. 27 ottobre 2003, n. 290 ritenendo che con tale motivo “la società ricorrente lamenta l’insufficienza della proroga concessa dal MISE con Decreto n. 55/01/2015. Ad avviso del Collegio, non possono essere vagliate censure che la ricorrente avrebbe dovuto sollevare mediante una tempestiva impugnazione, in quanto, in parte qua, per le ragioni suesposte, il ricorso è improcedibile”.

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata perché il riferimento ai contenuti del decreto di proroga n. 55/01/2015 avrebbe avuto la unica finalità di comprovare la fondatezza e accoglibilità dell’istanza di proroga successiva, che invece il Ministero ha illegittimamente rigettato.

Sul punto si deduce che:

- il precedente provvedimento di proroga recava una durata effettiva del provvedimento di proroga (un anno circa), di fatto inferiore ai termini originariamente richiesti (due anni);

- tra le numerose, e tutte complesse ed onerose, prescrizioni riportate nel decreto VIA sul progetto, la prima in assoluto che condiziona proprio l’inizio dei lavori concerne il completamento delle attività di bonifica delle aree, ordinate da A.R.P.A. e che tale circostanza è stata valorizzata in sede di concessione della precedente proroga con Decreto di proroga n. 55/01/2015.

6. I suddetti motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante la connessione che li lega, sono infondati.

Giova rammentare che il comma 5 dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003 stabilisce che “Il termine di cui al comma 3” di dodici mesi per l’inizio dei lavori di realizzazione “può essere prorogato dall'amministrazione medesima in relazione alla intervenuta difficoltà realizzativa dello specifico progetto o per cause di forza maggiore che il titolare dell'autorizzazione ha l'obbligo di segnalare e documentare”.

Ebbene, è di tutta evidenza che la disposizione in parola assume carattere eccezionale rispetto alla previsione del comma 1 e che riposa, pertanto, su presupposti di stretta interpretazione rimessi al discrezionale apprezzamento dell’amministrazione (la quale “può” concedere la proroga).

Detti presupposti sono individuati alternativamente, da un lato, nella “difficoltà realizzativa dello specifico progetto” e, dall’altro, in “cause di forza maggiore”.

Per ciò che riguarda il primo, esso si riferisce a difficoltà di natura tecnica che attengono alla fase realizzativa dell’intervento.

Quanto, poi, alle “cause di forza maggiore”, la locuzione va intesa alla luce del significato che essa assume tradizionalmente e, cioè, come “ vis cui resisti non potest ”. Essa vale, pertanto, a designare una situazione del tutto eccezionale che si traduce nella impossibilità oggettiva ed assoluta di rispettare il termine senza che possano a tal fine assumere importanza le condizioni soggettive dell’interessato (le quali possono, al più, determinare una mera difficoltà o impossibilità soggettiva di adempiere alla scadenza temporale).

Va, pertanto, escluso che semplici difficoltà economiche della titolare dell’autorizzazione, come quelle dedotte nel caso che occupa, possano fondare la concessione di una proroga.

Peraltro, come correttamente affermato dal primo giudice, appare inconferente la giurisprudenza amministrativa richiamata dall’appellante e formatasi in relazione art. 22 del d.lgs. n. 114/1998 e s.m.i. stante la obiettiva diversa formulazione letterale di quest’ultimo rispetto a quella, più restrittiva dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003 che qui viene in rilievo. Nel dettaglio, al di là della obiettiva diversità del tipo di attività autorizzata, l’art. 22, comma 4, del d.lgs. n. 114/1998 e s.m.i. fa riferimento ad una ipotesi di revoca (e non di decadenza) agganciando la stessa al presupposto più lasco del “caso di comprovata necessità”.

In disparte da quanto appena osservato è, in ogni caso, da escludere che si possa operare un’ analogia legis in ragione di una somiglianza rilevante tra le due fattispecie atteso che quella oggetto dell’art. 22, comma 4, del d.lgs. n. 114/1998 riguarda un’autorizzazione alla (mera) vendita mentre dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003 riguarda l’autorizzazione a porre in essere dei lavori edili, peraltro di maggiore impatto anche in considerazione della pubblica utilità dell’opera.

6.1 Parimenti fuori fuoco è il quarto motivo di appello.

Come condivisibilmente affermato dal T.A.R., l’odierna appellante non può in questa sede lamentare la circostanza che in sede di concessione delle precedenti proroghe (non oggetto di impugnazione) sia stato concesso un tempo aggiuntivo inferiore a quello richiesto o comunque necessario posto che tali profili di doglianza andavano tempestivamente dedotti insorgendo avverso tali atti di proroga costituendo asseriti vizi di quest’ultimi.

Ogni provvedimento di proroga si fonda, del resto, su un’autonoma valutazione da parte dell’amministrazione dei presupposti per la sua concessione e la possibilità di far valere in via derivata vizi che affliggono le precedenti proroghe resta condizionato alla rituale impugnazione delle medesime.

Deve aggiungersi che nell’istanza di proroga del 10 agosto 2016 non era menzionata l’esigenza di rispettare la prescrizione del decreto V.I.A. relativa alla bonifica delle aree.

Va, peraltro, escluso, che detta circostanza andasse accertata ex officio dall’amministrazione e ciò sia in ragione del breve lasso temporale che questa aveva a disposizione prima della naturale scadenza del titolo sia perché era specifico onere dell’istante, anche ex art 1 comma 2-bis della l. n. 241 del 1990, rappresentare detto elemento. Tanto è, peraltro, ricavabile dal tenore letterale del comma 5 dell’art.1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003 il quale precisa che la proroga può essere concessa per causa di forza maggiore “che il titolare dell'autorizzazione ha l'obbligo di segnalare e documentare”.

7. Con il quinto motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità del diniego di proroga gravato in prime cure per violazione, sotto altro profilo, dell’art. 1-quater, comma 2, del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003, convertito in l. 27 ottobre 2003 laddove quest’ultima disposizione afferma che “Il termine di cui al comma 1 si intende al netto dei tempi necessari per l'eventuale ottenimento della licenza edilizia e delle autorizzazioni relative”.

Il T.A.R. ha disatteso la censura osservando che “La censura è infondata. La ricorrente sostiene che l’autorizzazione unica rilasciata dal MiSE non poteva legittimare l’inizio dei lavori perché non comprenderebbe le autorizzazioni relative «alle opere connesse» ex art. 1-quater, comma 2, del d.l. n. 239/2003 e s.m.i., tra cui l’AIA. In realtà il provvedimento rilasciato dal MiSE, lungi dall’autorizzare l’esercizio dell’impianto, come al contrario accade per l’AIA, si limita ad abilitare alla sola costruzione dell’impianto, di talché i tempi previsti per l’ottenimento del primo, prescindono da quelli necessari per l’ottenimento dell’AIA. Per tali motivi, il comma 2 dell’art. 1 quater cit. non può trovare applicazione al caso di specie”.

Secondo parte appellante il comma 2 del citato art. 1-quater sarebbe chiaro nel sancire che, se è vero che l’efficacia dell’autorizzazione in questione è soggetta ad un termine breve (dodici mesi), ciò presuppone e richiede che l’autorizzazione stessa comprenda già tutto quanto necessario per portare l’impianto autorizzato ad attuazione.

7.1 Il motivo non coglie nel segno.

Appare, infatti, convincente e condivisibile la lettura del comma 2 dell’art. 1-quater del d.l. n. 239/2003 offerta dal primo giudice.

In particolare, v’è da ritenere, alla luce della formulazione testuale della suddetta disposizione, che nel computo del termine di cui al comma 1 del medesimo articolo vada preso in considerazione unicamente il tempo necessario al rilascio di titoli relativi all’aspetto edificatorio dell’opera. In questo senso va letto tanto l’inequivoco riferimento alla “licenza edilizia” quanto alle “autorizzazione relative”. Il significato di quest’ultimo inciso va del resto perimetrato e lumeggiato in funzione dell’inciso precedente che è esplicitamente richiamato a mezzo dell’aggettivo “relative”.

Né può trovare accoglimento l’interpretazione suggerita da parte appellante che vuole estendere la portata del comma 2 dell’art. 1-quater del d.l. n. 239/2003 anche ai tempi necessari all’adempimento delle prescrizioni contenute nell’A.I.A.. Osta, infatti, a tale ricostruzione non solo il carattere eccezionale del meccanismo di scomputo previsto dalla disposizione in parola (che impone di attendere ad una lettura rigorosa e restrittiva della medesima) ma anche la circostanza che trattasi, anche per il caso delle operazioni bonifica (la cui consistenza non è stata peraltro specificatamente dedotta da ES RG) di adempimenti ante operam e che pertengono il piano ambientale (e non strettamente realizzativo) dell’intervento.

La stessa giurisprudenza amministrativa (così a partire da Cons. Stato, sez. VI, 10 settembre 2008, n. 4333) ha, in proposito, chiarito che, a seguito del recepimento della Direttiva Comunitaria 96/61/CEE mediante il d.lgs. n. 59/2005, l’A.I.A. non è più ricompresa nell’autorizzazione “unica” ex d.l. n. 7/2002 e s.m.i., ma costituisce un titolo distinto ed autonomo non legato al precedente da un rapporto di presupposizione-conseguenzialità (tanto che l’A.I.A. può essere ottenuta anche dopo il rilascio dell’autorizzazione unica).

Ciò rende, peraltro, irrilevante la circostanza che, nel caso di specie, all’art. 4 del decreto ministeriale di autorizzazione del 7 ottobre 2010 si sia stabilito che “la presente autorizzazione è, altresì subordinata al rispetto delle prescrizioni fissate dal decreto di Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.)”. Del resto, è appena il caso di notare che la medesima disposizione precisa che all’emanazione dell’A.I.A. da parte del Ministero “è subordinato l’esercizio – inteso come periodo successivo alla comunicazione di messa in esercizio di cui all’art. 2 – dell’impianto autorizzato con il presente provvedimento”. Sicché l’adozione dell’A.I.A. (e a fortiori l’adempimento delle prescrizioni da essa poste) condiziona l’attivazione della centrale e non anche, per ciò che qui più interessa, l’avvio dei lavori realizzazione (momenti tra loro distinti come pianamente ricavabile dal comma 1 dell’art. 2 del decreto ministeriale di autorizzazione del 7 ottobre 2010 secondo cui “I lavori di realizzazione delle opere autorizzate hanno inizio entro il termine previsto dall’art.1 –quater della legge 27 ottobre 2003, n. 290; l’impianto deve essere emesso in esercizio, ai sensi dell’art. 23, comma 5, lettera a), della legge n. 51/2006, entro 30 mesi a partire dalla succitata data di avvio lavori”).

8. Con il sesto motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il quarto motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità del diniego di proroga gravato in prime cure per violazione, sotto altro profilo, dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003, convertito in l. 27 ottobre 2003 in quanto le attività svolte da ES RG sulle aree in progetto andrebbero intese come “inizio dei lavori”, idoneo a prevenire l’effetto della decadenza.

Il T.A.R. ha disatteso la suddetta doglianza osservando che “le opere di demolizione interne nell’ambito di lavori di ristrutturazione di un fabbricato non possono essere assimilabili ai lavori di realizzazione di una centrale termoelettrica”.

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata atteso che l’inizio dei lavori coinciderebbe con lo svolgimento di tutte le attività dirette all’ottemperanza del decreto V.I.A., tra cui il progetto di teleriscaldamento, il monitoraggio della qualità dell’aria ante operam , l’elaborazione di concept architettonico, relazione paesaggistica e progetto architettonico, etc..

8.1 La doglianza non merita positivo apprezzamento.

In disparte dalla considerazione che la prospettazione offerta da parte appellante resta intrinsecamente contraddittoria rispetto alla scelta di formulare istanza di proroga (che non sarebbe stata necessaria ove si fossero ritenuti avviati i lavori), è sufficiente rilevare che quelle indicate da ES RG sono attività ante operam poste in essere in adempimento delle prescrizioni del decreto di V.I.A. (che opera su un piano diverso dal titolo di cui si è chiesta la proroga) e che costituiscono condizione preliminare per l’avvio dei lavori in sé considerati. che riguardano invece l’edificazione della centrale.

Solo per completezza è opportuno osservare che la giurisprudenza amministrativa (in particolare Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2014, n. 2743) citata da parte ricorrente sin dal primo grado a sostegno della propria tesi non appare conferente poiché riferita al ben diverso caso di demolizioni interne nell’ambito di lavori di ristrutturazione di un fabbricato, (fattispecie ictu oculi non assimilabile ai lavori di realizzazione di una centrale termoelettrica, la quale è del resto assoggettata ad una apposita disciplina normativa).

9. Con il settimo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il quinto motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità del diniego di proroga gravato in prime cure per violazione, sotto altro profilo, dell’art. 1-quater del d.l. n. 239 del 29 agosto 2003, convertito in l. 27 ottobre 2003 in quanto il Ministero avrebbe mancato di prendere in considerazione in sede di concessione della proroga il livello di importanza strategica del progetto di Loreo quale unica iniziativa italiana che si proponga di attuare la tecnologia CCS.

Il T.A.R. ha disatteso il motivo osservando che “la circostanza che la centrale termoelettrica de qua rappresenti l’unico progetto italiano di attuazione del metodo CCS (Carbon Capture and Storage), non è di per sé sufficiente a concedere un’autorizzazione a prescindere da un accertamento circa la sussistenza dei presupposti legittimanti la realizzazione”.

Secondo parte appellante la peculiare rilevanza del progetto di Loreo in punto di interesse pubblico varrebbe a sottolineare la peculiarità della fattispecie ai fini della valutazione della legittimità del diniego.

9.1 Il motivo è infondato.

Come messo in evidenza dal primo giudice l’importanza del progetto e la tecnologia progettuale utilizzata, seppur d’avanguardia e prevista in alcuni documenti programmatici a livello interministeriale, non costituiscono elementi rilevanti ai fini della concessione della proroga di che trattasi.

Esse, infatti, sono circostanze estranee ai già ricordati presupposti, tassativi ed eccezionali, di cui all’art. 1-quater e pertanto non potevano e non dovevano essere prese in considerazione dal Ministero.

10. Per le ragioni sopra esposte l’appello è fondato limitatamente ai suoi primi due motivi e va, per il resto, respinto. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va comunque respinto il ricorso di primo grado ma con diversa motivazione (e, cioè, unicamente in quanto infondato nel merito).

11. Sussistono, anche in ragione del parziale accoglimento del gravame, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei limiti e sensi di cui in motivazione, respingendolo per il resto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge con altra motivazione il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO