Pubblicato il 20/06/2025

N. 05397/2025REG.PROV.COLL.

N. 03038/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3038 del 2022, proposto dal Consorzio Odontotecnici Maceratesi (C.O.M.) società cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Morena Luchetti e Anna Di Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asur - Azienda Sanitaria Unica Regione Marche, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche n. 50/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Anna Di Cosmo e Morena Lucchetti in collegamento da remoto attraverso videoconferenza con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio appellante, che opera a garanzia del servizio di protesi dentarie presso i diversi distretti ospedalieri dell’Asur nella Provincia di Macerata, ha adito il Tar Marche per l’annullamento della determina n. 101 del 27 febbraio 2020, con cui il Direttore Generale dell’ASUR Marche ha dato attuazione a quanto disposto dalla Giunta regionale delle Marche con la delibera n. 315 del 9 marzo 2018, in materia di organizzazione e regolamentazione dei servizi di assistenza odontoiatrica erogabili a totale carico del servizio sanitario regionale, ricompresi nei LEA (livelli essenziali di assistenza) di cui al DPCM 12 gennaio 2017.

La Giunta regionale con tale delibera ha individuato le categorie di utenti aventi diritto all’assistenza specialistica ambulatoriale odontoiatrica a totale carico del Servizio sanitario o dietro pagamento di una quota di partecipazione (ticket), tra cui i soggetti in età evolutiva da 0 a 14 anni e particolari categorie di utenti in condizioni di vulnerabilità sanitaria e sociale, con la contestuale indicazione delle prestazioni erogabili in favore di ciascuna di esse.

Quanto ai costi dei manufatti protesici, dei materiali e degli apparecchi ortodontici necessari per le cure odontoiatriche la Giunta regionale ha demandato all’ASUR di procedere alla sottoscrizione di specifiche convenzioni con i laboratori odontotecnici per la fornitura di protesi dentarie ed apparecchi ortodontici a costi sociali.

2. Con la determina Asur n. 101/2020, è stato quindi stabilito che: 1) la scelta del contraente dovrà avvenire tra coloro che sono iscritti in appositi elenchi, formati sulla base dei criteri enucleati nei punti da 5 a 9 della determina medesima; 2) una volta formati gli elenchi, il principio da adottare per la scelta del laboratorio chiamato a collaborare con l’odontoiatra nell’attività di esecuzione di protesi dentarie e apparecchi ortodontici è quello di “rotazione” previsto al successivo punto 16, secondo un duplice criterio, uno di carattere economico (ogni laboratorio può collaborare sino al limite di budget annuale di euro 15.000, raggiunto il quale si deve procedere con il coinvolgimento del successivo laboratorio seguendo l’ordine alfabetico dell’elenco distrettuale, a meno che non si tratti di lavori di “completamento” che non prevedono la produzione, l’individuazione o la formazione di nuovi manufatti e che quindi potranno essere terminati sempre dallo stesso laboratorio) e l’altro di tipo organizzativo (entro il limite economico suddetto, il laboratorio può svolgere la propria attività con lo stesso specialista odontoiatra distrettuale per massimo 4 ore di odontoprotesi ed ortodonzia, potendo essere nuovamente coinvolto soltanto dopo lo svolgimento delle medesime ore da parte di altro laboratorio, ferma restando la possibilità di essere coinvolto da altro specialista Odontoiatra del medesimo distretto o di altro distretto nel cui elenco il laboratorio risulta iscritto); 3) i consorzi sono considerati “singolarmente”, ovvero come se fossero laboratori singoli, sia per il raggiungimento del limite economico che per quello organizzativo.

3. Il Tar Marche con sentenza n. 50 del 24 gennaio 2022 ha respinto il ricorso.

Il Giudice di primo grado, in particolare evidenzia come l’intento della Regione fosse quello di garantire le prestazioni a costi sociali a tutti i beneficiari dell’assistenza ambulatoriale odontoiatrica. In tale ottica, la D.G.R. n. 315/2018 si è limitata a prevedere l’obbligo di stipulare convenzioni per l’assistenza di soggetti ISEE 1 senza escludere che il beneficio possa essere esteso anche ai pazienti con vulnerabilità e in età evolutiva 0-14. Per tali ragioni la determina dell’Asur non si pone in contrasto con il D.G.R. 315 /2018.

Quanto al secondo motivo di ricorso il Tar sottolinea come le limitazioni imposte rispondano ad una logica di garanzia della massima partecipazione, trasparenza e imparzialità verso tutti i professionisti e che la parcellizzazione del lavoro su base oraria non determina un peggioramento della qualità del servizio.

Da ultimo il Giudice di primo grado non ravvisa un difetto di partecipazione, atteso che al procedimento di definizione del tariffario sociale hanno partecipato tutte le organizzazioni sindacali.

4. Avverso la suindicata sentenza il C.O.M. ha proposto appello articolando i seguenti motivi.

4.1. Con il primo motivo l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui non ha riscontrato l’incompetenza dell’Asur nell’estendere l’applicazione delle convenzioni con i laboratori e l’applicazione dei costi ai casi di vulnerabilità sanitaria, sociale (ISEE 2) ed età evolutiva 0-14 non previsti dalla Delibera regionale n. 315/2018.

Inoltre, la decisione dell’Asur risulterebbe carente dal punto di vista istruttorio in quanto non sono state fornite le ragioni tecniche della scelta compiuta.

4.2. Con il secondo motivo si evidenzia come, contrariamente a quanto affermato dal Tar Marche, il criterio di rotazione sia svantaggioso per il Consorzio in quanto nel concorrere agli Elenchi dei Laboratori Odontotecnici è considerato alla stregua di un singolo laboratorio con imposizione del relativo limite di fatturato.

Più in generale i criteri organizzativi introdotti basati sul frazionamento delle prestazioni risulterebbero incompatibili con il tipo di prestazione odontoiatrica richiesta, non garantirebbero la più ampia partecipazione e risulterebbero anche privi di valide motivazioni tecniche.

In particolare, l’Asur avrebbe dovuto spiegare scientificamente come la sostituzione di un modello basato sul “manufatto”, o “dispositivo”, con un modello basato sulla distribuzione temporale del lavoro avrebbe garantito la stessa qualità e sicurezza del prodotto di prima.

4.3. Con il terzo motivo d’appello il Consorzio impugna la sentenza di primo grado nella arte in cui ha ritenuto che la determinazione adottata dall’Asur sia stata adottata rispettando la garanzia di partecipazione di tutti i soggetti interessai, atteso che non si rinviene prova della partecipazione delle organizzazioni sindacali ma solo l’invio della comunicazione alle stesse.

5. All’udienza straordinaria del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il primo motivo d’appello è infondato.

Il mezzo lamenta un mancato approfondimento tecnico-scientifico: ma non è dato rilevare un profilo di manifesta illogicità od irrazionalità.

L’appellante insiste altresì nel sostenere l’appropriazione da parte dell’organo amministrativo di competenze politiche: ma il TAR ha ben spiegato perché l’ASUR si è correttamente mossa nel solco del provvedimento regionale.

Il D.P.C.M. 12 gennaio 2017 dispone che le prestazioni ambulatoriali di assistenza odontoiatrica a carico del SSN siano rivolte a: programmi di tutela della salute odontoiatrica nell' età evolutiva (O - 14 armi); assistenza odontoiatrica e protesica a determinate categorie di soggetti in condizioni di particolare vulnerabilità; le visite odontoiatriche, anche al fine della diagnosi precoce di patologie neoplastiche del cavo orale ed il trattamento delle urgenze odontostomatologiche alla generalità della popolazione.

In attuazione di tale normativa l’allegato A della DGR 315/2018 disciplina le categorie di soggetti in condizioni di particolare vulnerabilità prevedendo che:

1) per gli assistiti con Modello di Vulnerabilità sociale riferito a Situazione di esclusione sociale (ISEE-l) le prestazioni ambulatoriali di assistenza odontoiatrica sono a totale carico del Servizio Sanitario Regionale, con esclusione del costo dei manufatti protesici e del materiale ortodontico, che rimangono a carico degli assistiti;

2) per gli assistiti con Modello di vulnerabilità sociale riferito a Situazione di povertà (ISEE-2) la spesa sanitaria è in compartecipazione.

La delibera regionale prevede inoltre, che: “ per i soggetti ai quali viene riconosciuta la vulnerabilità sociale il DPCM 12.01.2017 precisa che devono essere garantite: l'applicazione di protesi rimovibili (escluso il manufatto protesico); l'applicazione di apparecchi ortodontici ai soggetti in età evolutiva (O - 14 anni) per le patologie ortognatodontiche a maggior rischio con Indice di Necessità di Trattamento Ortodontico (lOTN) del 4 ° e 5° grado (escluso il costo del manufatto) ”.

Per garantire l’erogazione di tali prestazioni ai soggetti con vulnerabilità sociale la Regione prevede che la Direzione Generale ASUR provveda alla stipula di specifiche convenzioni con i laboratori odontotecnici per la fornitura di protesi dentarie ed apparecchi ortodontici a costi sociali (punto 7, pagg. 14 e 15 dell’allegato A al DGR 315/2018)

La normativa regionale, quindi, non fa distinzione alcuna tra soggetti con ISEE-1 e ISEE-2 in quanto anche questi ultimi rientrano tra i soggetti socialmente vulnerabili, anche se tenuti alla compartecipazione alla spesa ambulatoriale odontoiatrica con il pagamento di un ticket stabilito dall’ASUR, sono stati ricompresi dalla Giunta regionale tra i beneficiari del regime tariffario agevolato che la stessa Regione ha inteso assicurare per quanto riguarda i costi da sostenere, qualora, all’esito delle cure mediche odontoiatriche, sia necessario fare ricorso all’applicazione di protesi o di apparecchi ortodontici.

Per tali ragioni non può ravvisarsi alcun vizio di incompetenza nel provvedimento impugnato, che anzi è pienamente conforme alla delibera della Giunta regionale n. 315/2018.

7. Anche il secondo motivo d’appello è infondato.

Quanto alla circostanza che la delibera dell’ASUR consideri il Consorzio appellante come un unico laboratorio il Collegio ritiene che tale scelta sia perfettamente coerente con l’esigenza di garantire il rispetto della concorrenza e della massima partecipazione di tutti gli operatori, atteso che l’eventuale partecipazione dei laboratori sia come consorzio che come singoli avrebbe attribuito loro un ingiusto vantaggio a discapito delle altre strutture non consorziate.

Con riferimento al criterio di rotazione anche in questo caso il Collegio ritiene che il Tar abbia correttamente inquadrato tale misura organizzativa nell’ottica di una maggiore garanzia di imparzialità e trasparenza, anche al fine di consentire la più ampia partecipazione nell’erogazione del servizio di tutti i laboratori interessati, non potendo ravvisarsi in ordine a tale scelta alcun profilo di irragionevolezza e manifesta illogicità.

È appena il caso di osservare che, nel delineato contesto normativo e funzionale, l’interesse del Consorzio appellante ad assicurarsi una rendita di posizione è sicuramente recessiva sia rispetto alle esigenze sottese alla funzionalità del servizio da rendere, sia rispetto alla necessità di assicurare – coeteris paribus - una condizione di parità di accesso anche a tutti gli altri operatori del settore.

8. Infine, anche il terzo motivo è infondato.

La partecipazione al procedimento è stata garantita come si evince:

1) dal verbale della riunione in data 2 maggio 2018 del gruppo di lavoro costituito per l’attuazione della DGR n. 315/2018, coordinato dall’Area Vasta n. 4 di Fermo, a cui ha partecipato il rappresentante dei laboratori odontotecnici;

2) dalle copie delle e-mail di convocazione, depositate dall’ASUR in primo grado, alla riunione conclusiva del 6 giugno 2019, del rappresentante della CNA - Confederazione nazionale artigianato di Pesaro, del rappresentante dell’associazione Odontotecnici italiani aderenti alla Confcommercio e del rappresentante della Confartigianato.

Sul punto non risultano dirimenti le argomentazioni sostenute dall’appellante circa l’effettiva partecipazione delle organizzazioni sindacali atteso che l’Agenzia ha inviato i relativi inviti non rilevando ai fini del rispetto delle garanzie partecipative l’effettiva partecipazione dei soggetti interessati.

9. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Nulla dev’essere disposto sulle spese del giudizio, non essendosi costituita la parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO