Pubblicato il 30/05/2025

N. 04732/2025REG.PROV.COLL.

N. 05102/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5102 del 2023, proposto da
ND SÈ, rappresentato e difeso dall’avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio, n. 28;

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE (ER), AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA (AG), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliate in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), n. 730 del 2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione e dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’avvocato Cesare Tapparo e l’Avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ Il signor RE FU ha impugnato l’intimazione di pagamento n. 06820219009138809000, emessa da Ader per € 715.881,67, relativa alla cartella di pagamento n. 30020150000007410000 notificatagli il 12 marzo 2015, per il prelievo supplementare di latte di vacca sulle campagne 2006, 2007 e 2008.

1.1.‒ Il ricorrente ha dedotto: i) il difetto di motivazione, poiché l’intimazione si sarebbe limitata a richiamare la cartella di pagamento; ii) l’illegittimità e indeterminatezza del computo degli interessi, di cui non sarebbero state indicate la decorrenza e le modalità di calcolo; iii) la prescrizione della pretesa; iv) l’illegittimità per violazione del diritto unionale; v) l’illegittimità dell’intimazione per difetto di motivazione in relazione al meccanismo di compensazione con i recuperi PAC (nella misura in cui non sarebbe possibile rilevare se nella determinazione dell’importo della quota latte si sia tenuto o meno conto delle somme liquidate all’attore per i premi PAC a lui dovuti e non versati).

2.‒ Con sentenza n. 730 del 23 marzo 2023, il giudice di prime cure, affermata la propria giurisdizione:

- ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per le censure dedotte sub ii), iv) e v), posto che queste censure risultavano esser state già proposte con ricorso collettivo avverso la cartella di pagamento oggetto dell’intimazione impugnata in questa sede (ricorso respinto con sentenza del T.a.r. Lombardia n. 784 del 2016, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9716 del 2022);

- ha rigettato nel merito le censure sub i) e iii).

3.‒ Il signor RE FU ha, quindi, proposto appello, sostenendo l’erroneità della sentenza per:

- (con i primi due mezzi di gravame) per non avere riconosciuto l’illegittimità derivante dalla violazione del diritto unionale, stante la decisione della Corte di Giustizia del 27 giugno 2019 che ha accertato l’illegittimità dei prelievi supplementari (dalla campagna del 1995-1996 sino a quella 2014-2015) per la mancata ridistribuzione delle quote inutilizzate a favore degli allevatori e produttori che ne avevano diritto, secondo criteri lineari e paritari, anziché secondo criteri prioritari e di preferenza riservata a «categorie privilegiate»; cosicché, in applicazione di tale sentenza, l’AG avrebbe dovuto ricalcolare gli importi;

- (con gli ulteriori due mezzi di gravame) per aver rigettato la censura avente ad oggetto la prescrizione della pretesa e degli interessi, pur in assenza della prova di eventuali atti interruttivi posti in essere prima della intimazione di pagamento impugnata e in mancanza di prova assoluta in ordine all’avvenuta notifica nei confronti di parte ricorrente dei provvedimenti e degli atti costituenti ‘titolo’ per procedere in fase esecutiva nei suoi confronti.

4.– AG e ER si sono costituite in giudizio per resistere al gravame, insistendo per la sua infondatezza.

5.‒ Con ordinanza n. 2759 del 7 luglio 2023, questa Sezione ‒ rilevato che «il ricorso non pare presentare sufficienti elementi di fondatezza anche in considerazione dei precedenti arresti della Sezione sulle medesime questioni dedotte nel giudizio in esame» ‒ ha respinto la domanda di sospensione cautelare dell’esecutività della sentenza appellata.

6.– All’odierna udienza pubblica del 15 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ L’appellante insiste nel sostenere l’illegittimità dell’atto di intimazione, in questa sede impugnato, per violazione del diritto unionale, nonché in ragione della maturata prescrizione del credito.

Su analoghe questioni questa Sezione si è già pronunciata e da tali statuizioni il Collegio ritiene di non doversi discostare. Ai sensi dell’art. 74, comma 1, secondo periodo, del c.p.a., la sentenza può quindi essere redatta in forma semplificata e la motivazione «può consistere in un sintetico riferimento […] ad un precedente conforme».

2.– Correttamente il giudice di prime cure ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso con riguardo alle censure riguardanti: l’illegittimità e indeterminatezza del computo degli interessi; l’illegittimità per violazione del diritto unionale; il difetto di motivazione in relazione al meccanismo di compensazione con i recuperi PAC.

2.1.– Il Collegio ritiene, infatti, di dover ribadire l’assunto della non impugnabilità, se non per vizi propri, di un atto successivo ad altro divenuto definitivo.

Tale preclusione, tratta dalla giurisprudenza tributaria dall’art. 19, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992 (cfr., ex plurimis: Corte di Cassazione n. 32062 del 2024; n. 19010 del 2019; n. 8704 del 2013, n. 16641 del 2011), può considerarsi espressiva di un principio generale (quindi applicabile anche dal giudice amministrativo nelle materie di sua giurisdizione) delle procedure esecutive della riscossione mediante ruolo (a cui rinvia l’art. 8-quinquies del decreto-legge 10 febbraio 2009 n. 5, convertito con modificazioni dalla legge 9 aprile 2009, n. 33).

Su queste basi, l’intimazione di pagamento che faccia seguito a un atto impositivo divenuto inoppugnabile, non integrando un nuovo e autonomo atto impositivo, resta sindacabile in giudizio solo per vizi propri e non per questioni attinenti all’atto da cui è sorto il debito.

La definitività della cartella di pagamento produce l’effetto sostanziale dell’irretrattabilità del credito sotteso, salvo ovviamente l’ipotesi che il contribuente non dimostri di essere venuto a conoscenza della pretesa impositiva solo con la notificazione dell’atto a valle.

2.2.– Nel caso in esame, l’intimazione di pagamento fa seguito ad una cartella di pagamento oramai divenuta definitiva: avverso la stessa, infatti, l’appellante ha proposto ricorso collettivo, respinto con sentenza del T.a.r. Lombardia n. 784 del 2016, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9716 del 2022.

Le censure attinenti a profili relativi all’esatta determinazione del debito dell’azienda verso AG, sono dunque irrimediabilmente precluse nel presente giudizio.

2.3.– La tesi secondo cui l’eventuale violazione del diritto europeo possa esser fatta valere in ogni tempo, non solo impugnando un atto a valle rispetto a quello (irrispettoso del diritto UE) a monte, non consolidato, ma travolgendo l’intervenuto giudicato tra le parti sulle questioni in discussione, è stata respinta da questa Sezione (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato sez. VI, 24 marzo 2025, n. 2441).

Fermo restando che il contrasto tra un provvedimento amministrativo nazionale e il diritto dell’Unione europea debba generare qualche forma d’invalidità dell’atto in questione, il Consiglio di Stato, almeno a far tempo dalla sentenza di questa Sezione 31 marzo 2011, n. 1983, ha affermato che l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21-septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea.

Ne consegue che la nullità è configurabile nella sola ipotesi in cui il provvedimento amministrativo nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile, la cui ipotesi non ricorre nella fattispecie in esame.

La violazione del diritto europeo, quindi, implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’Amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela.

La natura autoritativa di un provvedimento amministrativo, infatti, non viene meno se la disposizione attributiva di potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo (Cons. Stato, sez. III, 29 settembre 2022, n. 8380; Cons. Stato, sez. II, 7 aprile 2022, n. 2580; id. 25 marzo 2022, n. 2194; id. 16 marzo 2022, n. 1920), a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere (Cons. Stato, sez. III, 20 luglio 2022, n. 6333); più nel dettaglio, le due sentenze della Corte di giustizia sopra richiamate hanno accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente (non già il prelievo supplementare a monte, ma) i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i (criteri relativi ai) rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari.

La giurisprudenza europea, nell’esercizio della sua funzione nomofilattica, ha posto ugualmente in rilievo che la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario, sicché «il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo» (cfr. sentenza HN & TZ del 13 gennaio 2004).

Nello stesso senso, la giurisprudenza europea successiva ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (le stesse recenti sentenze della CGUE Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann-La Roche del 7 luglio 2022, nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

3.– L’appellante, come si è detto, ripropone anche l’eccezione di prescrizione del diritto di credito vantato nei confronti del ricorrente, non essendovi a suo dire prova di eventuali atti interruttivi posti in essere prima della intimazione di pagamento qui impugnata e in mancanza di prova assoluta in ordine all’avvenuta notifica nei confronti di parte ricorrente dei provvedimenti e degli atti costituenti titolo per procedere in fase esecutiva nei suoi confronti.

3.1.‒ Preliminarmente, va richiamato l’orientamento che ritiene applicabile, in subiecta materia, per quanto riguarda la sorte capitale, il termine prescrizionale ordinario decennale (ex multis: Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64), mentre per gli interessi il termine prescrizionale quinquennale (Cons. Stato, sez. VI, 10 settembre 2024, n. 7504, secondo cui non è applicabile, invece, il termine prescrizionale breve, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali ed essendo il termine predetto, ai sensi dell’art. 3, ultimo comma, del regolamento citato, un termine minimo e non un termine massimo, facendo il diritto unionale salvi i termini più lunghi eventualmente stabiliti dai legislatori nazionali).

3.2.‒ Ciò premesso, l’eccezione di prescrizione, ove riferita al credito portato dalla cartella esattoriale, è inammissibile per ragioni analoghe a quelle sopra esposte.

Anche in questo caso, va ribadito che qualsivoglia eccezione relativa ad atto impositivo divenuto definitivo, come quella di prescrizione del credito fiscale maturato precedentemente a tale notifica, è assolutamente preclusa, secondo il principio della non impugnabilità se non per vizi propri di un atto successivo ad altro divenuto definitivo (tale indirizzo è pacifico anche nella giurisprudenza tributaria: cfr., ex plurimis, Corte di Cassazione, sez. trib., n. 3005 del 2020; n. 19010 del 2019).

3.3.‒ Ove, invece, l’eccezione di prescrizione si riferisca al suo decorso successivo alla notifica della cartella di pagamento, essa è infondata.

Come si è più volte detto, l’intimazione impugnata si fonda sulla cartella di pagamento n. 30020150000007410000, notificata al produttore in data 12 marzo 2015 (come risulta dalle ricevute di accettazione e consegna della PEC di notifica).

Il giudizio instaurato avverso la cartella si è concluso soltanto con la sentenza del Consiglio di Stato n. 9716 del 2022. Nella pendenza di tale giudizio la prescrizione non è decorsa.

Il Collegio non intende, infatti, discostarsi dall’orientamento della Sezione (cfr. ex plurimis: sentenze n. 2441 del 2025, n. 6078 del 2024, n. 7609 del 2023, n. 10303 del 2023, che riprende le indicazioni della Corte di Cassazione, sez. lav., 29 luglio 2021, n. 21799), secondo cui: «il combinato disposto ex artt. 2943, comma 1 c.c. (ai sensi del quale “[l]a prescrizione è interrotta dalla notificazione dell’atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo”) e 2945 c.c., commi 1 e 2 (a mente dei quali, rispettivamente, “[p]er effetto dell'interruzione s’inizia un nuovo periodo di prescrizione” e “[s]e l’interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell'articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”) trova applicazione anche ove l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore […] ed il giudizio abbia assunto forma impugnatoria (come quello di impugnazione dell’originaria cartella di pagamento). Tale lettura pare, invero, confortata sia dal dato letterale dello stesso art. 2943, comma 1 c.c. (che ricollega l’interruzione della prescrizione alla sola notificazione dell’atto introduttivo del giudizio senza indicare il soggetto che deve iniziare lo stesso) sia dalla ratio della previsione che è quella di mettere in quiescenza il meccanismo prescrizionale fintanto che l’accertamento dell’an o quantum della pretesa creditoria risulta ancora sub judice. Inoltre, detta lettura sembra meglio sposarsi con l’esigenza di conciliare il dettato codicistico “comune” con la struttura impugnatoria del giudizio amministrativo che ha ad oggetto un provvedimento con il quale l’amministrazione ha in precedenza esercitato il suo potere secondo lo schema del diritto potestativo stragiudiziale (senza dimenticare che, peraltro, nella materia de qua, si ha una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo adito con cognizione naturalmente estesa all’intero rapporto controverso)».

Poiché il termine di prescrizione decennale è stato interrotto sino al 7 novembre 2022, data di deposito della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 9716 del 2022, è quindi da escludere che il credito azionato da AG a mezzo dell’atto impugnato in prime cure fosse prescritto.

Ciò senza contare la sospensione della prescrizione per il periodo dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, per effetto del sistema di proroghe previsto dalla normativa volta a fronteggiare l’emergenza pandemica (cfr. l’articolo 68 del decreto-legge n. 18 del 2020 che richiama l’articolo 12 del d.lgs. n. 159 del 2015).

4.– La censura incentrata sul difetto di motivazione è anch’essa destituita di fondamento.

L’intimazione di pagamento, allorché segua l’adozione di un atto fiscale che abbia già determinato il quantum del debito di imposta e gli interessi relativi al tributo, è congruamente motivata ‒ anche con riguardo al calcolo degli interessi nel frattempo maturati ‒ con il semplice richiamo all’atto impositivo ed alla cartella presupposti e con la quantificazione dell’importo per gli ulteriori accessori, indicazione che soddisfa l’obbligo di motivazione prescritto dall’art. 7 della legge n. 212 del 2000 e dall'art. 3 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Corte di Cassazione, sez. trib., sentenze n. 27504 del 2024, n. 6288 del 2025; nonché Sez. Unite, n. 22281 del 2022).

5.‒ Sussistono giusti motivi per compensare interamente le spese di lite del secondo grado di giudizio, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e del carattere risalente dei fatti che hanno originato la controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Le spese di lite del secondo grado di giudizio sono compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO