Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORONA Rafaele - Primo Presidente f.f. -
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione -
Dott. CRISTARELLA ORESTANO Francesco - Presidente di sezione -
Dott. PAOLINI Giovanni - Consigliere -
Dott. MENSITIERI Alfredo - Consigliere -
Dott. NAPOLETANO Giandonato - Consigliere -
Dott. ALTIERI Enrico - Consigliere -
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - Consigliere -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
ASSOCIAZIONE COOPERATOVE FRIULANE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA P. MASCAGNI 154, presso lo studio dell'avvocato VITUCCI PAOLO che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato CANDRIELLA CADETTO LUCIANA giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 248/02 della Corte d'Appello di TRIESTE, depositata il 10/06/02;
udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 24/02/05 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI;

uditi gli avvocati MASSELLA, dell'Avvocatura Generale dello Stato, Paolo VITUCCI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DELLI PRISCOLI Mario che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso, giurisdizione dell'a.g.o., rinvio al Primo Presidente per ulteriore corso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 27 dicembre 1994 l'Associazione Cooperative Friulane conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Trieste la Regione Friuli Venezia Giulia chiedendone la condanna al pagamento di quanto ancora dovuto per l'espletamento di corsi di formazione relativi agli anni 1991 e 1992, con gli interessi legali ed risarcimento del danno. L'attrice deduceva che aveva partecipato al procedimento predisposti dall'ente locale per il periodo 1990 - 1992 inerente ad un programma di formazione professionale finalizzato all'intervento finanziario della Comunità Europea e del Ministero del Lavoro, regolato dalla legge statale n. 845 del 1978 e dalla legge regionale n. 76 del 1982; che era stata ammessa allo svolgimento dei corsi formativi;
che aveva tenuto regolarmente detti corsi e percepito alcuni acconti;
che la Regione, all'esito dell'attività svolta e della relativa rendicontazione, aveva autonomamente decurtato l'importo dei contributi previsti, con delibere impugnate dinanzi al TAR Friuli Venezia Giulia. La Regione, costituitasi in giudizio, eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, deducendo che a seguito di alcune inchieste penali e di controlli degli organi comunitari era sorta l'esigenza di sottoporre a revisione i rendiconti di spesa prodotti dai soggetti ammessi al finanziamento e di ridurre i costi, e che in via di autotutela, in attuazione del principio di buon andamento del amministrazione posto dall'art. 97 Cost., aveva emesso i richiama provvedimenti di riduzione;
contestava altresì nel merito fondamento della domanda.
Con sentenza del 19 marzo - 30 giugno 1997 il Tribunale, ritenuta la propria giurisdizione, condannava la convenuta al pagamento della somma di L. 603.973.075, detratta quella di L. 209.000.961 versata in corso di causa, con gli interessi legali dalla domanda, e rigettava l'ulteriore richiesta di risarcimento del danno.
Proposto appello dalla Regione ed appello incidentale dall'Associazione, con sentenza del 30 maggio 2001 - 10 giugno 2002 là Corte di Appello di Trieste respingeva entrambe le impugnazioni. Osservava in motivazione la Corte territoriale che una volta decisi, a conclusione del previsto procedimento, la spettanza e l'ammontare del contributo ed emanato il relativo provvedimento, il rapporto tra il privato beneficiario e l'Amministrazione erogatrice si svolge su un piano paritario, con la conseguenza che eventuali contestazioni insorte nella fase di esecuzione del rapporto stesso non possono essere risolte autoritariamente dalla parte pubblica, ma vanno sottoposte alla cognizione del giudice ordinario. E poiché nella specie il contributo era stato regolarmente disposto, l'associazione beneficiarla aveva svolto l'attività per la quale esso era stato concesso, aveva già ottenuto degli acconti e presentato la relativa rendicontazione, unico accertamento ancora da svolgere era quello relativo al regolare adempimento degli obblighi dalla medesima assunti, sul quale peraltro non era stata mossa alcuna eccezione o censura di irregolarità. Aggiungeva che le delibere con le quali erano stati ridotti i contributi erano da considerare comunque illegittime, non solo in quanto in capo all'associazione si era costituita una posizione di diritto soggettivo non più aggredibile autoritativamente con un atto di revoca pur parziale, ma anche perché le stesse apparivano viziate da eccesso potere per carenza di motivazione.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per Cassazione la Regioni Friuli Venezia Giulia deducendo due motivi. L'Associazione Cooperative Friulane ha resistito con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, denunciando difetto di giurisdizione del giudice ordinario, si deduce che lo stesso comportamento processuale dell'attrice, che ha impugnato dinanzi al TAR Friuli Venezia Giulia le determinazioni regionali di riduzione dei contributi, fornisce un elemento di conferma della giurisdizione del giudice amministrativo, e che d' altro canto il TAR, respingendo nel merito i ricorsi, ha implicitamente ritenuto la propria giurisdizione. Si osserva altresì che la Regione, adempiendo ad un suo preciso dovere di controllo e sollecitata anche dagli organi ispettivi della Comunità Europea, prima di erogare le somme relative al contributo ha riscontrato, nell'ambito di procedure di verifica imposte dalle disposizioni comunitarie e legittimate dalla legislazione nazionale, la sussistenza dei presupposti per l'erogazione di risorse pubbliche, ed all'esito di detta verifica, in sede di autotutela, ha rideterminato il finanziamento in precedenza accordato. Si richiama al riguardo il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale, a fronte degli atti di annullamento o di revoca in via di autotutela provvedimenti attributivi del beneficio, la posizione del privato è interesse legittimo.
Con il secondo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 18, 22, 24 e 25 della legge 21 dicembre 1978 n. 843, degli artt. 10, 11, 12 e 52 della legge della Regione Friuli Venezia Giulia 16 novembre 1982 n. 76, dell'art. 115 c.p.c. e dei principi in materia di prova, nonché omissione, insufficienza o contraddittorietà della motivazione, si deduce l'errore della sentenza impugnata per aver escluso la possibilità per l'Amministrazione di esercitare la propria funzione di controllo sull'attività svolta dalle associazioni ammesse al programma, secondo precise linee guida comunitarie e nazionali, e per aver quindi negato rilevanza alla documentazione relativa all'esercizio di tale controllo.
I due motivi, da esaminare congiuntamente in quanto entrambi attinenti alla questione di giurisdizione, sono infondati. La natura delle censure formulate rende opportuno richiamare i principi di diritto elaborati dalla giurisprudenza consolidata di queste sezioni unite ai fini della individuazione del giudice fornito di giurisdizione nelle controversie relative a sovvenzioni o finanziamenti da parte della Pubblica Amministrazione a privati per la promozione di determinate attività, sintetizzabili nei termini che seguono. Nel caso in cui la controversia riguardi la fase procedimentale precedente il provvedimento attributivo e la norma di previsione affidi all'Amministrazione poteri discrezionali circa l'erogazione del contributo, il privato è titolare di un interesse legittimo, coi conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Da tale situazione va tenuta distinta quella in cui la norma di previsione non attribuisca all'Amministrazione poteri discrezionali in ordine alla concessione del finanziamento, ma soltanto poteri di certazione circa la sussistenza delle condizioni predeterminate per legge per l'erogazione dello stesso, il quale pertanto costituisce il contenuto di un diritto soggettivo perfetto, riconosciuto dalla stessa legge al privato ancor prima della emanazione dell'atto amministrativo.
Nella fase successiva alla emanazione del provvedimento il privato titolare del diritto soggettivo alla effettiva erogazione, tutelabile dinanzi al giudice ordinario, ove allo stesso non venga data concreta attuazione per mero comportamento omissivo ovvero perché Amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario causa della inosservanza di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione è invero evidente, con riferimento a tali ultime ipotesi, che le relative controversie, insorgenti nella fase di attuazione dello scopo, nelle quali la disposta revoca dei benefici accordati si configura come declaratoria della sopravvenienza di un fatto cui la legge ricollega l'effetto di determinare la decadenza dal diritto di godere degli stessi, trovano ragione non già in una rinnovata ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato (e quindi non incidono sull'atto amministrativo di concessione), ma nell'asserito inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario e nella verifica dei presupposti di esigibilità del credito.
La situazione soggettiva del privato torna tuttavia ad essere di interesse legittimo nelle diverse ipotesi in cui la mancata erogazione del finanziamento già accordato consegua all'esercizio di poteri di autotutela dell'Amministrazione, che annulli il provvedimento attributivo per vizi di legittimità ovvero lo revochi per contrasto originario con l'interesse pubblico, atteso che in tali casi il privato beneficiario non può vantare che l'interesse legittimo al corretto esercizio di detti poteri. In tali sensi va quindi corretta la motivazione della sentenza impugnata, nel punto in cui tende a negare in radice che, una volta disposta la concessione del contributo, la posizione soggettiva del privato possa essere incisa da un successivo provvedimento emesso in sede di autotutela dalla Pubblica Amministrazione.
È peraltro evidente che in siffatte ipotesi occorre verificare se il comportamento dell'Amministrazione sia effettivamente riconducibile all'esercizio di poteri di autotutela volti alla eliminazione dall'ordinamento giuridico dell'atto ritenuto illegittimo o se invece la nuova determinazione, qualunque sia la veste formale e la qualificazione del provvedimento adottato, investa soltanto profili riguardanti la fase esecutiva del rapporto scaturito dall'attribuzione della sovvenzione, atteso che, come innanzi rilevato, le vicende riguardanti tale fase e non coinvolgenti l'atto amministrativo che ne è all'origine danno luogo a controversie appartenenti alla giurisdizione del giudice ordinario. Ancora diverse sono le ipotesi in cui il finanziamento sia oggetto di convenzione tra l'Amministrazione ed il privato, caratterizzandosi la fattispecie per l'adozione da parte del soggetto pubblico di uno strumento paritario di gestione e disciplina degli interessi in conflitto, attraverso l'assunzione dell'obbligazione di erogazione del finanziamento in correlazione con obbligazioni della parte finanziati ed in presenza di condizioni che, se pure unilateralmente prestabiliti da detto soggetto pubblico, appartengono, a seguito dell'accordo tra le parti, al momento negoziale. In dette ipotesi, segnate dalla natura paritaria del rapporto, la posizione del privato è quella del titolare di un diritto di credito.
Tali principi hanno trovato puntuale enunciazione, tra l'altro, in Cass. S.U. 2004 n. 18844; 2003 n. 14623; 2003 n. 11649; 2003 n. 5991;
2003 n. 5617; 2003 n. 3077; 2002 n. 6489; 2001 n. 16221; 2001 n. 225;
2001 n. 183; 2000 n. 288; 1999 n. 758, specificamente in materia di contributi della Regione Friuli Venezia Giulia per lo svolgimento di corsi di formazione professionale;
1999 n. 288; 1991 n. 10373; 1997 n. 8585; 1997 n. 1483; 1996 n. 3818; 1995 n. 5604, le ultime due ancora in tema di contributi erogati dalla Regione Friuli Venezia Giulia per la realizzazione di progetti di formazione professionale. Applicando i richiamati principi alla fattispecie in esame - caratterizzata dalla incontestata adozione da parte della Regione dei provvedimenti amministrativi di concessione dei contributi in favore dell'Associazione Cooperative Friulane e dalla successiva riduzione, con deliberazioni di Giunta n. 6625/93, n. 6626/93 e n. 587/1994, dell'ammontare dei disposti finanziamenti, dopo che i corsi erano stati svolti, la rendicontazione effettuata e parte degli importi già erogata ed in particolare esaminando l'incidenza delle richiamate determinazioni di riduzione sulla posizione soggettiva dell'Associazione Cooperative Friulane, osservano le sezioni unite che in dette delibere non è ravvisabile l'esercizio del potere di autotutela tale da degradare ad interesse legittimo il diritto soggettivo di detti Associazione alla percezione dei benefici accordati, trovando essi;
ragione nella ipotizzata inosservanza degli obblighi relativi alla rendicontazione, e non nell'avvenuto accertamento di vizi di legittimità inducenti all'annullamento degli atti attributivi in forza del richiamato principio di autotutela, ne' in un diverso apprezzamento discrezionale della situazione che aveva indotto alla concessione del finanziamento e della conformità del programma di formazione professionale sovvenzionato al pubblico interesse implicato nelle delibere concessone.
Non può peraltro seguirsi la Regione ricorrente nel tentativo di configurare i provvedimenti in discorso come espressione dell'autotutela in quanto adottati nell'esercizio dei poteri di verifica e di controllo demandati al soggetto pubblico erogatore e sollecitati dagli organismi comunitari, attenendo tale attività di verifica e controllo unicamente alla fase di adempimento degli obblighi assunti dal privato una volta ottenuto il finanziamento. Deve pertanto concludersi - in consapevole contrasto con S.U. 2002 n. 7446, che pronunciando in sede di regolamento preventivo di giurisdizione in fattispecie analoga a quella in esame ha ritenuto chi;
gli atti di rideterminazione e riduzione del contributo originariamente assegnato, in quanto emessi nell'esercizio del potere di controllo spettante alla Regione ai sensi degli artt. 10 e ss. della legge regionale n. 76 del 1982, costituissero per ciò solo atti di autotutela - che là posizione di diritto soggettivo dell'Associazione non sia stata incisi dai provvedimenti innanzi richiamati.
In questa prospettiva appare non influente ai fini del decidere che la sentenza impugnata abbia ulteriormente rilevato che le delibere di riduzione erano viziate da eccesso di potere per carenza di motivazione, così implicitamente operando - secondo l'assunto dell'Associazione resistente, che invoca la sussistenza di un giudicato sul punto - la disapplicazione delle stesse, atteso che una volta escluso, n forza delle osservazioni innanzi svolte, che detti provvedimenti costituissero esercizio di autotutela, una questione di disapplicazione di atti amministrativi non ha ragione di essere posta. Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Al rigetto del ricorso segue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di Cassazione, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate in complessivi E. 5.100,00, di cui E: 5.000,00 per onorario, oltre le spese generali e gli accessori come per legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 24 febbraio 2005. Depositato in Cancelleria il 30 marzo 2005