Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIUSTINIANI Vito - Presidente -
Dott. GENGHINI Massimo - Consigliere -
Dott. PRESTIPINO Giovanni - Consigliere -
Dott. CRISCUOLO Alessandro - Consigliere -
Dott. PROTO Vincenzo - Consigliere -
Dott. VARRONE Michele - Consigliere -
Dott. VITRONE Ugo - Consigliere -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Consigliere -
Dott. EVANGELISTA Stefanomaria - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
ASSESSORATO AL LAVORO E ALLA PREVIDENZA SOCIALE DELLA REGIONE SICILIANA, in persona dell'Assessore pro tempore domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
ENTE NAZIONALE FORMAZIONE ADDESTRAMENTO PROFESSIONALE - COMITATO PROVINCIALE DI ENNA, LEONFORTE GIUSEPPE;

- intimati -

avverso la sentenza n. 105/00 del Tribunale di CALTANISSETTA, depositata il 27/04/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/07/03 dl Consigliere Dott. Stefanomaria EVANGELISTA;

udito il P.G. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Domenico IANNELLI che ha concluso per la giurisdizione dell'a.g.o., e a sezione semplice.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto in data 25 febbraio 1999, l'Assessorato al lavoro della Regione Sicilia proponeva appellò avverso la sentenza del Pretore di Erma, in funzione di giudice del lavoro, con la quale, a seguito di chiamata in garanzia da parte dell'E.N.F.A.P. - Ente Nazionale Formazione ed Addestramento Professionale - Comitato di Erma, era stato condannato a tenere indenne quest'ultimo dall'onere di quanto da esso dovuto (per retribuzioni relative ai mesi di ottobre, novembre e dicembre 1994, ratei di tredicesima mensilità e trattamento di fine rapporto) all'insegnante GI NF, che aveva prestato lavoro subordinato nello svolgimento di corsi di formazione al cui finanziamento, secondo l'assunto del preteso garantito, l'Amministrazione appellante si era impegnata con apposita convenzione.
L'adito Tribunale di Caltanissetta, con sentenza depositata in cancelleria il 27 aprile 2000, rigettava l'eccezione di difetto di giurisdizione, osservando che, essendo in contestazione obbligazioni scaturenti da un atto negoziale, posto in essere dalla parte pubblica in posizione paritetica rispetto alla controparte privata, le situazioni giuridiche soggettive che vengono in rilievo hanno necessariamente la consistenza del diritto, sicché la loro cognizione non può essere sottratta alla giurisdizione ordinaria, pur dovendosi riconoscere la finalizzazione dello strumento contrattuale alla cura di interessi pubblici.
Rilevava, poi, che le obbligazioni di cui sopra, ripetendo la loro natura non dal rapporto intercorso fra il preteso garantito ed il lavoratore al quale sono dovute le retribuzioni di cui trattasi, ma dal rapporto di finanziamento intercorrente fra l'Amministrazione ed il gestore dei corsi, potevano bensì fondare una chiamata in garanzia, però non tale da comportare il simultaneus processus davanti al giudice del lavoro, dovendosi, invece, ritenere la domanda proposta nei confronti del garante appartenente alla competenza del Tribunale civile di Palermo, giudice unico.
Per la cassazione di questa sentenza ricorre l'Assessorato al lavoro della Regione Sicilia, sulla base di due motivi, il primo dei quali ripropone la questione di giurisdizione, per il cui esame il ricorso è stato assegnato alle Sezioni unite, ai sensi dell'art. 142, disp. att., cod. proc. civ., mentre l'altro lamenta, in via subordinata, la violazione della disciplina del foro erariale, ili applicazione della quale il giudice civile competente all'esame della controversia deve identificarsi nel Tribunale di Caltanissetta e non in quello di Palermo.
Nessuno degli intimati resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La questione di giurisdizione è sollevata dal ricorrente sull'assunto che, per l'anno 1994 la Regione non aveva autorizzato lo svolgimento dei corsi di formazione per i quali erano sorte le obbligazioni cui è riferita la pretesa garanzia, e che il relativo "definanziamento" è stato, quindi, disposto dalla competente Amministrazione nell'esercizio di potestà pubbliche e secondo apprezzamenti discrezionali estranei all'oggetto della convenzione, di guisa che la posizione dell'ente aspirante alla sovvenzione, non ancora concessa, ha la consistenza, non del diritto soggettivo, ma dell'interesse legittimo.
L'assunto non è fondato.
Ben vero, queste Sezioni unite, esaminando una prima volta identica questione (conpernente, anch'essa, il definanziamento, per l'anno 1994, di corsi di formazione professionale gestiti dall'E.N.F.A.P.), hanno, con l'ordinanza 13 agosto 2002, n. 12198, affermato che è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi del combinato disposto dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971 e della legge n. 2248 del 1865, all. E, la controversia in materia di contributi e finanziamenti erogabili dalla P.A., avendo la situazione soggettiva del concessionario (il quale pretenda l'erogazione di somme stanziate in suo favore, mentre l'ente vi si oppone, sul rilievo che le spese sopportate hanno superato i limiti del finanziamento accordato) consistenza di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Tuttavia, con sentenza di poco successiva (3 marzo 2003, n. 3077), quest'orientamento è stato abbandonato, essendosi stabilito che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in riferimento alla domanda con la quale un ente di formazione ed addestramento professionale (nella specie, appunto l'E.N.F.A.P.), convenuto in giudizio da un insegnante per il pagamento di spettanze retributive, chiami in garanzia la Regione, deducendo l'obbligo di quest'ultima di tenerlo indenne dalla pretesa dell'attore, in forza di una convenzione di finanziamento, in quanto il fatto costitutivo allegato a fondamento della domanda avanzata nei confronti della Regione è un tipico atto negoziale, soggetto, come tale, alla cognizione del giudice ordinario, mentre è questione di merito e non di giurisdizione l'individuazione dei contenuti propri del negozio, allo scopo di stabilire la fondatezza della deduzione in ordine all'esistenza di un impegno di finanziamento esteso all'anno durante il quale si sono svolti i corsi.
Le Sezioni unite ritengono ora di dovere ribadire l'orientamento più recente, apparendone le ragioni fondanti meglio coordinabili col più generale corso della propria giurisprudenza in materia di contributi erogati dall'Amministrazione Pubblica e più aderenti alle peculiarità del caso di specie.
I principi elaborati da questa giurisprudenza (per la quale, v., significativamente, le sentenze nn. 1611 del 1976, 4480 del 1988, 7449 e 13706 del 1992 e 8585 del 1997) circa la natura della situazione giuridica soggettiva individuabile in capo al privato che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della Pubblica Amministrazione possono sintetizzarsi secondo il seguente paradigma. Quante volte la norma di previsione affidi all'Amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l'erogazione del contributo, il privato è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo.
L'emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l'insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l'amministrazione intenda far valere la decadenza del privato dal beneficio, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione suddetta o la sua permanenza. La situazione giuridica soggettiva del privato torna, invece, ad essere di interesse legittimo quante volte la mancata erogazione di un finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarli per contrasto originario con l'interesse pubblico.
Non v'è spazio, poi, per interessi legittimi, allorché la norma di previsione non attribuisca all'Amministrazione poteri discrezionali, ma le conferisca soltanto poteri di certazione circa condizioni predeterminate dalla legge per l'erogazione del finanziamento, che costituisce in tal modo il contenuto di un diritto soggettivo perfetto, dalli legge medesima direttamente attribuito al privato. Situazione ancora diversa si verifica allorché il finanziamento non sia ne' oggetto di un diritto attribuito dalla legge al privato, ne' oggetto di provvedimento autoritativo ed unilaterale dell'Amministrazione, ma oggetto di convenzione fra quest'ultima e l'interessato.
In questo caso, invero, il soggetto pubblico non affida il costituendo rapporto all'esercizio delle sue prerogative, ma si determina all'adozione di uno strumento paritario di gestione e disciplina degli interessi in conflitto, obbligandosi all'erogazione del finanziamento, in causale correlazione ad obbligazioni della controparte finanziata e subordinatamente al ricorso di situazioni o condizioni che sia pure unilateralmente prestabilite dal contraente pubblico, appartengono comunque, con l'accettazione dell'altra parte, al momento consensuale.
Tipica conseguenza dell'adozione del modulo negoziale è l'insorgenza di situazioni giuridiche di diritto soggettivo, affidate alla tutela del giudice ordinario.
Ed in effetti, con precipuo riferimento ai finanziamenti per la cui erogazione siano state stipulate apposite convenzioni fra l'amministrazione pubblica ed un privato cui Venga affidata la gestione di corsi di formazione professionale, la giurisprudenza delle Sezioni unite ha sempre posto l'accento, ai fini dell'identificazione della consistenza delle situazioni giuridiche nascenti da tale rapporto, sul carattere paritario del medesimo, (v., in particolare, la sentenza 17 ottobre 1991, n. 10969), ritenendolo non incompatibile ne' con l'eventuale presenza di una disciplina peculiare, divergente sotto alcuni aspetti da quella comune del diritto privato, ne' con l'esigenza di far salve finalità di carattere generale.
Al cospetto di una convenzione la cui causa sta nella concessione di disponibilità finanziaria da parte di un ente pubblico a favore di chi si impegni a realizzare, con il denaro ricevuto, una determinata opera o attività, si è, infatti, riconosciuto che la posizione del beneficiario, rispetto all'erogazione delle somme, una volta che queste siano state promesse, è di norma quella del titolare di un diritto di credito, in quanto il fatto che il rapporto sia costituito con un provvedimento amministrativo di carattere concessorio ed attribuisca al concedente un potere di controllo sul compimento dell'opera o dell'attività non esclude che lo svolgimento del rapporto stesso sia regolato da un contratto.
In identico ordine di idee, è stata pronunciata anche la sentenza n. 4692 dell'8 novembre 1989, la quale ha posto altresì in luce come le conclusioni così attinte non possano essere poste in discussione neanche in base all'ovvio rilievo che nella rase preliminare della determinazione della quantità del finanziamento, la Regione si avvale di poteri discrezionali, a fronte dei quali non esiste alcuna posizione di diritto soggettivo di credito dell'ente gestore (cfr. Sez. Un. 17 giugno 1982 n. 3945), perché in tale fase l'azione amministrativa costituisce ancora esercizio di potestà pubbliche, le quali solo successivamente vengono abbandonate in favore dell'adozione dello strumento paritario. (cfr. Sez. Un. 28 maggio 1986 n. 3600; S.U. 7 luglio 1988 n. 4480). Vero è che il giudice ordinario non può condannare la Regione a pagare agli enti gestori somme non previste dalla convenzione ed al di fuori di quelle modalità già richiamate, ma è evidente che ogni questione sul punto non riguarda la giurisdizione, ma attiene al merito, e cioè alla fondatezza della domanda dell'ente gestore. Nel caso di specie, incontroversa l'esistenza della convenzione di finanziamento, assume determinante rilievo la circostanza - posta in luce espressamente dal giudice del merito e non contestata in modo alcuno dalla ricorrente amministrazione - che il "definanziamento", ossia la negazione del contributo per l'anno cui si riferiscono le pretese retributive svolte nei confronti dell'ente gestore dei corsi di formazione, è stato disposto in relazione a presunte irregolarità di gestione, ossia per violazione di obblighi imposti al gestore convenzionato e, quindi, per far valere un inadempimento di quest'ultimo, sub specie dell'inosservanza delle condizioni poste per l'erogazione del contributo.
Ne consegue che è in discussione una pretesa dell'amministrazione direttamente nascente dalla convenzione di finanziamento e non l'esercizio di potestà pubbliche intese ad un diverso apprezzamento discrezionale dell'originaria situazione che aveva determinato la stipulazione della convenzione stessa o della validità di atti o provvedimenti suscettibili di autotutela.
L'oggetto della controversia, pertanto, alla stregua dei principi sopra illustrati, si compendia in situazioni giuridiche soggettive aventi la consistenza del diritto, con conseguente affidamento della giurisdizione al giudice ordinario.
Deve, del resto osservarsi che, a norma dell'art. 386 cod. proc. civ. la giurisdizione si determina sulla base della domanda ed il suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo avviene non già in base al criterio della cosiddetta prospettazione, bensì alla stregua del "petitum sostanziale", da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo, in particolare, ai fatti indicati a sostegno della pretesa avanzata nel giudizio, di guisa che, qualora l'attore alleghi a fondamento di quest'ultima specifici fatti costitutivi di un determinato rapporto giuridico, la giurisdizione appartiene al giudice designato dalla legge in relazione a tale rapporto (Cass., sez. un., 10 giugno 1998, n. 5762; Id. 8 luglio 1998, n. 6626; Id. 10 marzo 1998, n. 2643; Id. 25 settembre 1997, n. 9429). Orbene, nel caso di specie, il fatto costitutivo allegato a fondamento della pretesa avanzata nei confronti dell'Assessorato è, appunto, come si è detto, un tipico atto negoziale, soggetto, in quanto tale alla cognizione del giudice ordinario, mentre è questione di merito e non di giurisdizione l'individuazione dei contenuti proprì del negozio, al fine di stabilire se sia o meno fondato l'assunto dell'esistenza di un impegno di finanziamento esteso all'anno durante il quale si sono svolti i corsi in contestazione.
Ritenuta, in tali termini, sussistente la soggezione della controversia alla giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria, deve solo aggiungersi che questa conclusione non muta in relazione alla circostanza che la legge della Regione Sicilia 6 marzo 1976, n. 24, sull'addestramento professionale dei lavoratori, all'art. 1, dopo avere attribuito all'Assessorato il compito di promuovere, programmare, dirigere e coordinare le iniziative di formazione, definisce l'azione formativa come un servizio pubblico inteso a favorire lo sviluppo della personalità della cultura e delle capacità tecniche dei lavoratori e a potenziare le occasioni di più elevata capacità professionale.
Infatti, per quanto concerne le controversie in materia di pubblici servizi, rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 33 del D.LGS. n. 80 del 1998 - nel testo modificato dall'art. 1 della legge n. 205 del 2000 -, ma proposte, come nella specie, dinanzi al giudice ordinario prima dell'entrata in vigore di tale ultima legge, lo scrutinio circa l'esistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario deve essere operata alla stregua del combinato disposto degli artt. 33 e 45, diciottesimo comma del citato decreto n. 80, quale risultante dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale di tali norme, e cioè alla stregua dei criteri di riparto di giurisdizione in precedenza vigenti (fatta eccezione per le controversie sui diritti patrimoniali consequenziali), attesa la non retroattività della legge n. 205 del 2000, da ribadirsi anche dopo l'invito della Corte costituzionale (ordinanza n. 123 del 2002) a considerare la possibilità di una diversa opzione interpretativa, desumibile da aspetti inerenti alla tecnica di redazione dell'art. 7 della legge citata (cfr. la già citata ordinanza n. 12198 del 2002, che ha ribadito in parte qua il costante orientamento della giurisprudenza delle Sezioni Unite).
Provvedendosi, quindi, al rigetto del primo motivo di ricorso e, correlativamente, alla declaratoria della giurisdizione ordinaria, ne resta esaurito Tesarne delle questioni devolute alla cognizione delle Sezioni unite, con conseguente necessità di rimessione degli atti al Primo Presidente, per l'assegnazione ad una sezione semplice, che provvedere all'esame del secondo motivo di ricorso ed alla pronuncia sulle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, rigetta il primo motivo di ricorso e dichiara la giurisdizione dell'Autorità Giudiziaria Ordinaria. Rimette gli atti al Primo Presidente per l'assegnazione alla Sezione semplice.
Così deciso in Roma, il 10 luglio 2003.
Depositato in Cancelleria il 1 ottobre 2003