Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Alfredo ROCCHI - Presidente -
Dott. Giovanni LOSAVIO - Consigliere -
Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO - Consigliere -
Dott. Francesco Maria FIORETTI - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PROVINCIA DI FIRENZE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA OTTORINO LAZZARINI 19, presso l'avvocato G. PIZZUTI, rappresentato e difeso dall'avvocato ATTILIO MAUCERI, giusta mandato in calce al ricorso;

ricorrente contro
HOTEL RIVOLI Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA FONTANELLA BORGHESE 60, presso l'avvocato ROTILI C. A., rappresentato e difeso dall'avvocato ANTONIO NACCARATO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 916/96 della Pretura di FIRENZE, depositata il 25/05/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/09/98 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Pizzuti, con delega, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato Rotili, con delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
1 La s.r.l. Hotel Rivoli, con ricorso 12 giugno 1993 alla Pretura di Firenze, proponeva opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 103/93 del 5 maggio 1993 della Provincia di Firenze, notificatale il 14 maggio 1993, con la quale le era stato ordinato il pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa di lire 6.000.000, in relazione alla violazione dell'art. 21, comma 1, della legge regionale della Toscana n. 51 del 1986 per avere svolto attività di agenzia di viaggi senza la prescritta autorizzazione. La società opponente esponeva che essa, unitamente ad altre imprese alberghiere di Siena, Venezia e Roma, aveva dato vita a una pubblicazione periodica e che sul numero di settembre del 1992 di questa, aveva proposto agli agenti di viaggio una iniziativa, denominata "super Firenze", offrendo un pacchetto di soggiorno a Firenze, comprendente due pernottamenti in albergo, prima colazione, cena in locale tipico, e mezza giornata di visita in città, con autobus e guida. In relazione a tale ultimo servizio la Provincia di Firenze aveva riscontrato la violazione dell'art. 21 della legge regionale n. 51 del 1986, irrogando la su detta sanzione di lire 6.000.000. Con l'atto di opposizione la s.r.l. opponente deduceva che la violazione contestatale non sussisteva, essendo l'offerta rivolta in via esclusiva agli agenti di viaggio, ai quali esclusivamente era inviata la pubblicazione, e che il servizio in discussione era marginale rispetto all'offerta e doveva quindi ritenersi prestato in modo non professionale e senza scopo di lucro, tanto più che la visita della città era stata affidata ad un'agenzia di viaggio, che l'aveva organizzata e che per questo era stata retribuita. Chiedeva, pertanto, l'annullamento dell'ingiunzione. In subordine chiedeva la riduzione della sanzione irrogata.
La Provincia di Firenze si costituiva chiedendo che l'opposizione fosse dichiarata inammissibile, in quanto non era stata opposta anche l'ordinanza n. 103/93 con la quale era stato ordinato alla ricorrente di cessare l'attività di agenzia di viaggio. Ne chiedeva comunque il rigetto, essendo irrilevante che la pubblicazione e l'offerta fossero rivolte esclusivamente agli agenti di viaggio e che l'attività contestata fosse occasionale, deducendo che nel caso di specie vi era stato scopo di lucro e che il fatto era grave, essendo stato il programma divulgato fra oltre 7.000 agenzie di viaggi.
Il OR di Firenze, con sentenza 25 maggio 1996, accoglieva l'opposizione e annullava l'ordinanza opposta.
Avverso tale sentenza ricorre la Provincia di Firenze, prospettando un unico motivo di gravame. L'Hotel Rivoli s.r.l. resiste con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria.
Motivi della decisione
1 Con l'unico motivo di ricorso si deduce la violazione dell'art. 2 del D. Lgs. n. 392 del 1991; della legge regionale della Toscana n.51 del 1986; della Convenzione internazionale relativa ai contratti di viaggio ratificata con legge n. 1084 del 1977, nonché l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione.
Si osserva al riguardo che il OR ha accolto l'opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione alla società opponente in relazione all'esercizio abusivo di attività di agenzia turistica, per avere divulgato su una pubblicazione destinata in via esclusiva agli agenti di viaggio l'offerta di un pacchetto comprensivo di soggiorno nell'albergo da essa esercitato in Firenze e di una visita guidata di mezza giornata nella città, sotto il profilo che l'attività sanzionata con l'ingiunzione era unicamente l'offerta di tale visita guidata, la quale di per sè non aveva motivo di lucro ed era stata organizzata da un'agenzia turistica a ciò autorizzata, pagata dalla società opponente per tale servizio. Secondo la Provincia ricorrente, il OR avrebbe errato nel ritenere l'infrazione insussistente perché l'offerta della visita guidata non aveva scopo di lucro, giacché l'offerta del "pacchetto" su detto, comprensivo di pernottamento e visita guidata, secondo le norme indicate nel motivo, rientrerebbe nel concetto di organizzazione di viaggi e soggiorni, riconnettendosi comunque il lucro all'insieme del pacchetto, essendo irrilevante che la visita turistica di per sè non sia produttiva di lucro per l'organizzatore del pacchetto. Irrilevante sarebbe poi la circostanza che la visita guidata fosse stata organizzata da un'agenzia turistica, giacché sia l'organizzazione diretta di servizi, sia l'intermediazione fra produttori e utilizzatori di detti servizi costituisce attività di agenzia di viaggio, a norma dell'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 51 del 1986, e secondo la provincia ricorrente l'opponente avrebbe sia organizzato il pacchetto turistico, sia svolto attività di intermediazione fra il produttore del servizio e gli agenti di viaggio.
2 Il ricorso è infondato.
Va premesso che l'art. 41 della Costituzione sancisce il principio secondo il quale "l'iniziativa economica privata è libera" e limitazioni ad essa possono derivare unicamente dalla necessità di assicurare che non si svolga "in contrasto con l'utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana", mentre controlli e programmi possono essere stabiliti con legge affinché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali". Ne deriva che qualunque legge, statale o regionale, che disciplini l'esercizio di singole attività che siano esplicazione della libertà di iniziativa economica, deve essere interpretrata alla luce di tale principio, che esclude possano essere imposte limitazioni e controlli che non siano diretti al perseguimento delle finalità anzi dette, espressamente indicate dalla Costituzione, frapponendosi ostacoli ingiustificati a quella libertà, costituzionalmente garantita.
Il ricorso in esame riguarda i limiti posti legislativamente alle imprese autorizzate alle svolgimento dell'attività alberghiera, in relazione ai servizi che possono organizzare ed offrire sul mercato turistico a mezzo di agenzie di viaggio. In particolare se le imprese alberghiere possano offrire agli agenti di viaggio pacchetti cumulativi di soggiorno in albergo e visite guidate della città, organizzate da un'agenzia di viaggio.
L'Amministrazione ricorrente deduce che ciò sarebbe vietato nella Regione Toscana, dalla legge regionale n. 51 del 1986, che disciplina le attività di organizzazione di viaggi, riservandola alle agenzie di viaggio e turismo, tenuto conto anche di quanto stabilito dalla normativa ulteriormente citata nel motivo. Questa tesi deve ritenersi errata.
La legge regionale n. 51 del 1986, all'art. 2, ha stabilito al primo comma che "sono agenzie di viaggio e turismo le imprese che svolgono congiuntamente o disgiuntamente le seguenti attività: a) produzione e organizzazione di viaggi e soggiorni per singole persone o per gruppi, con o senza vendita diretta;
b) vendita di viaggi e soggiorni prodotti e organizzati per singole persone o per gruppi, da altre agenzie." Ha stabilito poi al terzo comma, tra l'altro, che rientra nelle attività delle agenzie di viaggio e turismo anche l'organizzazione di escursioni individuali o collettive e visite guidate di città con ogni mezzo di trasporto". Dette attività sono soggette ad autorizzazione amministrativa ai sensi dell'art. 6 della legge regionale e l'art. 21 - applicato nel caso di specie - prevede una sanzione amministrativa a carico di "chiunque intraprenda o svolga, in forma continuativa o occasionale, le attività di organizzazione e di intermediazione di cui all'art. 2, senza avere ottenuto la prescritta autorizzazione".
Trattasi di normativa emanata ai sensi dell'art. 117 Cost. in materia nella quale alle regioni ordinarie è attribuita potestà legislativa concorrente, esercitata in correlazione con i principi stabiliti dalla legge statale n. 217 del 1983 (legge quadro per il turismo), che li ha dettati sia con riferimento alle "imprese turistiche", sia con riferimento alle "agenzie di viaggio e di turismo". Secondo la legge n. 217 sono imprese turistiche (art. 5) "quelle che svolgono attività di gestione di strutture ricettive ed annessi servizi turistici" e sono "strutture ricettive" (art. 6), tra l'altro, gli alberghi, definiti come "esercizi ricettivi aperti al pubblico, a gestione unitaria, che forniscono alloggio, eventualmente vitto ed altri servizi accessori, in camere ubicati in uno o più stabili o in parti di stabili". L'esercizio dell'attività alberghiera è subordinato a licenza comunale (art. 19 della legge n.616 del 1977). Secondo detta legge (art. 9), sono invece agenzie di viaggio e turismo, soggette ad autorizzazione regionale, le imprese che esercitano attività di produzione, organizzazione di viaggi e soggiorni, intermediazione nei predetti servizi, o anche entrambe le attività".
Successivamente è stato emanato in materia il decreto legislativo 23 novembre 1991, n. 392, che nel dare esecuzione alla direttiva comunitaria n. 470 del 1982, concernente tra l'altro la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi da parte degli agenti di viaggio e di turismo, ha ridefinito le agenzie di viaggio e turismo nel senso che esse sono che esercitano attività di produzione, organizzazione, presentazione e vendita, a forfait o a provvigione, di elementi isolati o coordinati di viaggi e soggiorni, ovvero attività di intermediazione nei predetti servizi, o anche entrambe le attività", ribadendo che il relativo esercizio è subordinato ad autorizzazione regionale. Estranea al tema è, invece, la legge n. 1084 del 1977, menzionata nel ricorso, che disciplina il "contratto di viaggio" e non le agenzie di viaggio.
Nel quadro della su detta normativa statale, la legge regionale da applicarsi al caso di specie, anche tenendo conto del sopravvenuto decreto legislativo n. 392 del 1991, interpretrata in relazione alla sua ratio e nello spirito della tutela della libertà di iniziativa economica garantita dall'art. 41 Cost., deve considerarsi diretta a prescrivere l'autorizzazione amministrativa per l'esercizio delle agenzie di viaggio e turismo, aventi ad oggetto le attività sopra indicate, al fine di evitare che possano essere esercitate da soggetti che non offrano al pubblico le necessarie garanzie, mentre non può considerarsi diretta a limitare l'offerta, l'erogazione e la reclamizzazione dei servizi alberghieri, principali ed accessori, da parte delle imprese specificamente autorizzate ad esercitare l'attività alberghiera. Ne consegue che, ove le attività indicate nella legge regionale n. 51 del 1986, come modificata dal sopravvenute decreto legislativo n. 392 del 1991, costituiscano contenuto principale o accessorio di attività di impresa alberghiera, il relativo esercizio da parte di tali imprese non è soggetto all'autorizzazione prevista dall'art. 6 di detta legge regionale, la quale deve ritenersi non si riferisca ne' all'organizzazione di "soggiorni" da parte delle imprese alberghiere - il cui oggetto specifico è proprio l'offerta del soggiorno, con l'organizzazione delle strutture a ciò necessarie - ne' all'offerta di servizi accessori al soggiorno, tra i quali rientrano, fra gli altri, quelli diretti a facilitare il cliente nell'accedere al complesso delle prestazioni organizzate sul territorio, da soggetti a ciò autorizzati, in relazione all'esercizio delle attività turistiche, tra le quali va compresa la prenotazione e la vendita di giri turistici, organizzati da soggetti autorizzati, della città nella quale l'albergo sia ubicato.
All'affermazione di tale principio consegue che il titolare di un esercizio alberghiero regolarmente autorizzato, mentre, in mancanza di specifica autorizzazione, non può organizzare giri turistici della città in cui l'esercizio è ubicato, non potendosi fare rientrare una simile attività fra quelle accessorie all'esercizio dell'attività alberghiera, può invece vendere direttamente, senza la necessità di una specifica autorizzazione, ai propri clienti, giri turistici della città nella quale l'esercizio sia ubicato e quindi può, a maggior ragione, come è avvenuto nel caso di specie, offrire a mezzo di inserzioni pubblicitarie, ad agenzie turistiche, a scopo promozionale, unitamente e cumulativamente al soggiorno in albergo, il servizio accessorio della vendita contestuale, a prezzo di costo, del tour della città organizzato da un'agenzia turistica autorizzata.
Ne deriva che il ricorso va rigettato per l'assorbente ragione che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, l'attività in relazione alla quale era stata emessa l'ordinanza-ingiunzione non era sanzionabile alla stregua della legge regionale n. 51 del 1986. La parte ricorrente, in conseguenza della soccombenza, va condannata al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che si liquidano quanto agli onorari nella misura di lire due milioni.

P. Q. M.

La Corte di cassazione
Rigetta il ricorso e condanna la Provincia di Firenze al pagamento delle spese del giudizio, in favore della s.r.l. Hotel Rivoli, nella misura di lire due milioni per onorari e di lire centomila per spese vive.
Così deciso in Roma, il 23 settembre 1998 nella Camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositato in Cancelleria il 26 gennaio 1999