composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio IANNOTTA - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Massimo GENGHINI - Consigliere -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Erminio RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. Giovanni PAOLINI - rel. Consigliere -
Dott. Ettore GIANNANTONIO - Consigliere -
Dott. Roberto Michele TRIOLA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
ISTITUTO PER IL SOSTENTAMENTO DEL CLERO DELLA DIOCESI ZI (GIÀ MENSA PATRIARCALE DI ZI);

- intimato -

avverso la decisione n. 1083/96 della Corte d'appello di ZI, depositata il 29/07/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/10/98 dal Consigliere Dott. Giovanni PAOLINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto procuratore Generale Dott. Alessandro CARNEVALI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Ministero delle finanze, con atto del 26 aprile 1982, citò dinanzi al Tribunale di Venezia la MENSA PATRIARCALE DI ZI, premesso che lo Stato era proprietario nel capoluogo veneto del complesso immobiliare costituito dalla chiesa di Santa Caterina dei Sacchi, che, con contratto del 22 marzo 1975, aveva concesso in locazione sessennale all'ente convenuto, deducendo che nella notte del 25 dicembre 1977 l'edificio di culto cennato era stato devastato da un rovinoso incendio, e che degli ingentissimi danni da questo derivati doveva rispondere la conduttrice "su cui incombeva l'obbligo di custodia e di conservazione della cosa e della restituzione della medesima nello stato di originaria consegna", chiese condannarsi la controparte a risarcirgli il pregiudizio patrimoniale derivato dal denunciato danneggiamento del cespite revocato in discussione.
Il tribunale, con sentenza del 7 ottobre 1993, resa nel contraddittorio e nella resistenza dell'Istituto per il sostentamento del clero della Diocesi di Venezia, succeduto nel processo alla prima convenuta a mente dell'art. 110 cod. proc. civ., disattese la pretesa attorea nella ravvisata infondatezza della stessa nel merito.
Sul gravame del Ministero delle finanze, la Corte d'appello di Venezia, con sentenza del 29 luglio 1996, data anche questa nel contraddittorio delle parti, dichiarò essere il giudice ordinario carente di giurisdizione in ordine all'insorta vertenza e doversi ritenere riservata la cognizione di questa al giudice amministrativo. La corte distrettuale motivò la pronuncia osservando essere lo stabile in controversia un "edificio di rilevante interesse storico ed artistico", da intendersi ricompreso, in quanto tale, fra i beni demaniali à sensi dell'art. 822, comma 2, cod. civ., per il quale, appunto, ricadono nel demanio, fra gli altri,
"gli immobili riconosciuti di interesse storico.... e artistico". Doversi escludere, in ragione di ciò, la riducibilità del negozio, con il quale la p.a. proprietaria aveva concesso all'appellata il godimento del bene considerato, nei paradigmi privatistici della locazione e del comodato, e doversi, invece, ritenere che il rapporto intercorso fra i contendenti in relazione al bene medesimo avesse avuto il titolo in una concessione, e , cioè, in un negozio di diritto pubblico;
risultare, per di più, la natura concessoria ed amministrativistica del rapporto considerato dalla lettera della convenzione del 22 marzo 1975, con la quale l'appellante aveva trasferito alla controparte il godimento del discusso bene;

discendere dalla così operata individuazione della natura del rapporto considerato la rilevata carenza di giurisdizione del giudice ordinario, dato che, a mente dell'art. 5 L.

6.XII.1971 n. 1034, restano devolute alla competenza giurisdizionale del giudice amministrativo tutte le vertenze inerenti a rapporti di concessione di beni pubblici non concernenti, come quella in argomento, indennità, canoni ed altri corrispettivi. Il Ministero delle finanze ricorre, con due motivi, per la cassazione della suindicata sentenza di secondo grado, assunta, non notificata.
L'Istituto per il sostentamento del clero della Diocesi di Venezia, cui il ricorso è stato notificato il 25 ottobre 1997, non ha svolto attività difensiva nella presente sede.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il Ministero delle finanze ha revocato in discussione il negozio in data 22 marzo 1975, di cui in narrativa, con il quale, a suo tempo, verso un corrispettivo pattiziamente determinato in un importo obiettivamente esiguo, cedette alla Mensa patriarcale di Venezia il godimento dell'edificio di culto più sopra individuato, e, sulla premessa della riducibilità del rapporto costituito in base al negozio cennato fra esso istante e la controparte con riguardo allo stabile considerato nel paradigma, privatistico, della locazione (artt. 1571 e ss. cod. civ.), o, in linea del tutto subordinata, in quello, esso pure civilistico, del comodato (artt. 1803 e ss. cod. civ.), ha introdotto, e coltiva, una domanda intesa ad ottenere la condanna dell'Istituto per il sostentamento del clero della Diocesi di Venezia, successore universale del sunnominato ente ecclesiastico, a risarcirgli danni che accampa derivatigli dalla violazione da parte del suo autore di obbligazioni aventi la fonte nel negozio e nel, conseguente, rapporto in argomento. La Corte d'appello di Venezia, con la sentenza qui impugnata, come detto, sul ritenuto presupposto della demanialità, ex art. 822, comma 2, cod. civ., dello stabile, ravvisato di interesse storico ed artistico, nei termini dianzi illustrati dedotto in controversia e della correlata, e conseguente, qualificabilità come concessione di beni, di diritto amministrativo, del ripetuto negozio del 22 marzo 1975, con cui la p.a. proprietaria ebbe a disporre del godimento di tale stabile in favore dell'intimato, ha negato la giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alla pretesa risarcitoria esperita dal ricorrente, dichiarando dover essere ritenuta questa ricompresa nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo in virtù del dettato dell'art. 5 L.

6.XII.1971 n. 1034, per il quale resta riservata, appunto, ai tribunali amministrativi regionali e, in secondo grado, al Consiglio di Stato la cognizione di tutte le domande relative a concessioni di beni pubblici non concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.
La corte lagunare ha puntualizzato, al riguardo, da un lato, doversi rilevare che "i beni facenti parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore dei terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 823 c.c.), e che, in particolare, esclusa, comunque, l'applicabilità nel caso de quo della sopravvenuta legge n. 390/86, la legislazione speciale vigente in materia di immobili di interesse artistico non contempla la locazione privatistica", di guisa che "deve convenirsi sul principio indiscutibile che il bene demaniale non può formare oggetto di contratti di diritto privato, bensì di atti concessori, essenzialmente diversi dai contratti";
dall'altro, che "tale soluzione (non) può essere....contraddetta dall'eventuale diversa qualificazione attribuita dalle parti al rapporto sorto fra loro, atteso che, nel contesto di cui sopra, una tale eventualità non avrebbe valore ai fini de quibus"; dall'altro, ancora, che la natura di atto di concessione del ridetto negozio in data 22 marzo 1975 risulterebbe e dalla definizione formale attribuita allo stesso dalle parti, e dalla relativa, ravvisata inequivocabile, lettera. Il Ministero delle finanze, con il primo motivo di ricorso, prospetta che, negli esposti sensi statuendo, la corte distrettuale avrebbe reso una pronuncia inficiata da "violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di riparto di giurisdizione e con riferimento all'art. 5 L 6.XII. 1971 n. 1034":
più specificamente, deduce che detta corte sarebbe incorsa in un "errore giuridico" quando ha ritenuto che "il godimento del bene in questione vada necessariamente ricollegato ad una concessione amministrativa, e che, poiché la controversia non attiene ad indennità, canoni od altri corrispettivi (2 comma dell'art. 5 cit.), sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo";
che, inoltre, la corte stessa si sarebbe "troppo semplicisticamente soffermata sulla dizione letterale contenuta" nel discusso negozio del 1975 ai fini della relativa qualificazione, senza tener conto del dato che, a tali fini, non ha rilevanza decisiva il nomen adoperato dalle parti;
che, d'altro canto, il giudice del merito non avrebbe esattamente valutato "la sostanza della domanda articolata" da esso ricorrente, non tenendo nel dovuto conto il fatto che "la controversia è sorta per effetto di una domanda di risarcimento del danno verificatosi a seguito di un evento, l'incendio (di cui alla citazione istitutiva del processo), per così dire esterno al rapporto intercorso fra le parti"; che, da ultimo, quel giudice avrebbe ancorato la propria decisione all'applicazione di principi giurisprudenziali non suscettibili di "attagliarsi" alla fattispecie e riguardanti "la diversa ipotesi di concessioni in cui il privato svolge prestazioni realizzando un modulo organizzativo alternativo a quello pubblico e si configura l'ipotesi di traslazione di pubblici poteri, (sicché) la giurisdizione del giudice amministrativo è affermata in considerazione della necessità di stabilire pregiudizialmente l'effettivo contenuto della concessione". Il Ministero delle Finanze, quindi, con il secondo motivo di ricorso, sostiene essere ravvisabili nella sentenza impugnata "violazione e falsa applicazione dell'art. 5 L.

6.XII.1971 n. 1034": premesso che "anche se si volesse aderire alla configurazione del rapporto come di concessione......., non vi sarebbe, comunque, nel caso di specie la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo", accampa che la ratio dell'art. 5 L. n. 1034 del 1972, prec. cit., sarebbe "quella di distinguere tra controversie che nascono dall'esercizio di poteri pubblici sul rapporto di concessione e controversie che nascono dall'uso di poteri che sono disciplinati all'interno del rapporto di concessione", attribuendo le prime alla giurisdizione del giudice amministrativo, e le seconde, per ogni loro profilo, a quella del giudice ordinario;
che, pertanto, sulla base della norma in discorso, competerebbe "al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva la cognizione di tutte le controversie relative al rapporto di concessione", comprese quelle "patrimoniali conseguenziali o risarcitorie, legate all'illegittimità dell'esercizio del potere pubblico", mentre resterebbero riservate alla cognizione del giudice ordinario le "controversie patrimoniali nascenti dal contrasto sulla portata dell'atto stesso", posto che tali, ultime, vertenze non scaturirebbero da "determinazioni dell'Amministrazione sul provvedimento concessorio" e conserverebbero "la loro piena e sicura natura di controversie su diritti soggettivi non affievoliti da alcun provvedimento,.....di ovvia spettanza dell'a.g.o."; che "la competenza del giudice ordinario non verrebbe meno anche se la questione fosse considerata come controversia fra concessionari, ricorrendo in ogni caso l'ipotesi prevista dal secondo comma dell'art. 5 citato, avendo l'amministrazione chiesto il risarcimento del danno". Le censure, da esaminarsi insieme, perché all'evidenza connesse, non sono meritevoli di accoglimento.
A) - La declaratoria della demanialità dell'immobile in controversia - chiesa di Santa Caterina dei Sacchi in Venezia - risultante dalla motivazione della sentenza impugnata non è stata espressamente e specificamente censurata con i motivi articolati per suffragare il ricorso (in cui manca ogni contestazione della pronuncia resa dal giudice del merito al riguardo), e, perciò, va ritenuta diventata definitiva ed irretrattabile nella presente sede. B) - Per i beni demaniali - come anche per i beni patrimoniali indisponibili dello Stato o di altre p.a. -, avuto riguardo alla loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, l'unico modo legittimo e tipico per attribuirne, entro certi limiti e per alcune utilità, la disponibilità ai privati è quello della concessione amministrativa, normalmente configurata come concessione - contratto (cfr., in terminis, Cass. SS.UU. civ., sent. n. 1161 del 2.III.1989, id., sent, n. 11491 del 22.XI.1993, id., sent. n. 10199 del 29.XI.1994).
Alla stregua del principio così enunciato, la statuizione della sentenza impugnata che, sul presupposto della, come detto, ormai non più discutibile, demanialità del bene integrante oggetto dell'atto, ha dichiarato la riducibilità della ripetuta convenzione del 22 marzo 1975 al paradigma, non già della locazione o del comodato, di diritto privato, ma della concessione, di natura amministrativa, si rivela senz'altro ortodossa e suscettibile di resistere, comunque, alla critiche qui mossele. Sul tema, giova puntualizzare che la riconosciuta fondatezza della declaratoria per la quale la valenza concessoria ed amministrativistica della convenzione suddetta deve essere correlata, ineludibilmente, alla natura pubblicistica del bene che di tale atto ha costituito l'oggetto fa sì che debba escludersi la concreta valenza decisoria delle considerazioni sviluppate nella motivazione della sentenza della corte distrettuale per evidenziare che la riducibilità alla nozione di concessione della convenzione medesima si appalesa dimostrata dal tenore letterale di tale atto.
Le contestazioni del ricorrente al riguardo, di conseguenza, siccome intese a criticare un profilo della ratio decidendi della sentenza suddetta da avere per integrante motivazione ad abundantiam, si risolvono in censure da ritenere prospettate inutiliter. C) - Il ministero ricorrente ha dedotto in discussione un negozio con il quale ha sempre sostenuto di aver disposto, in favore dell'ente attuale intimato, del godimento del bene immobile di cui in narrativa, assunto, di proprietà statuale: ha fatto valere, perciò, nei confronti della controparte diritti che ha asserito competergli nelle qualità di dominus e di concedente del cespite controverso. La, del resto apodittica e generica, deduzione, contenuta nel ricorso, secondo la quale il caso in esame atterrebbe a controversia fra "concessionari", in quanto volta ad immutare i contorni fattuali del thema decidendum delineati e ritenuti in sede di merito, va ravvisata prospettata inammissibilmente.
D) - Il Ministero delle finanze, giusta quanto posto in risalto in narrativa e nelle lettere precedenti, ha revocato in controversia la ripetuta convenzione in data 22 marzo 1975, con la quale ebbe a trasferire il godimento del suo immobile di cui è causa all'ente autore dell'attuale intimato, nonché il rapporto avente il titolo in tale atto, per quanto detto, da avere per riducibile nella nozione di concessione, amministrativa, di bene pubblico, e, lamentando essersi la controparte, concessionaria, resa responsabile dell'inosservanza degli obblighi di custodia e di conservazione dell'immobile concessole venuti a gravare su di lei in virtù del contratto e nel quadro del rapporto cennati, ha chiesto la condanna della stessa a risarcirgli i danni, asseriti, causatigli dalla denunciata violazione degli obblighi cennati.
La cognizione della domanda in argomento non compete al giudice ordinario e spetta al giudice amministrativo, posto che la giurisdizione esclusiva di questo, a norma dell'art. 5, comma 1, L.

6.XII.1971 n. 1034, sussiste per tutte le controversie attinenti a concessioni di beni o di servizi pubblici, ancorché non originate da provvedimenti della p.a., e, quindi, anche per le controversie, del genere di quella in esame, in cui l'amministrazione concedente e/o il concessionario deducano la responsabilità della controparte per accampate violazioni degli obblighi scaturenti dal rapporto concessorio (cfr., in tal senso, Cass. SS.UU. civ., sent. n. 10614 del 28.XI.1996, id., sent. n. 1618 del 21.II.1997).
Vale la pena precisare, sul tema, che non rileva, ai fini considerati, la circostanza che il denunciato danneggiamento del bene in concessione, dal quale sarebbe derivato il pregiudizio patrimoniale di cui è stata chiesta la rifusione, sia stato cagionato da un evento - incendio - del quale il concessionario non è stato riscontrato autore materiale e diretto, posto che la pretesa risarcitoria azionata dal presente giudizio è stata sempre correlata alla deduzione che delle conseguenze di detto evento il concessionario medesimo deve, comunque, rispondere per non aver provato di aver fatto tutto quanto necessario per impedirne l'accadimento in osservanza degli obblighi di custodia e di vigilanza inerenti al rapporto controverso.
È da dire, da ultimo, che è inconferente l'allegazione che la pretesa risarcitoria in discorso risulterebbe intesa a far valere, non già interessi legittimi ma, diritti soggettivi, dato che, come più volte posto in risalto, la vertenza di cui trattasi rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e che questo, perciò, in relazione ad essa può pronunciare anche su diritti. E) - In conclusione, sulla scorta di tutte le fin qui sviluppate considerazioni, la pronuncia della corte distrettuale che ha negato la giurisdizione del giudice ordinario sulla causa in argomento e ha dichiarato questa riservata alla cognizione del giudice amministrativo deve essere ravvisata corretta e va tenuta ferma.
Consequenzialmente, il ricorso deve essere disatteso, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere dell'esaminata vertenza.
L'Istituto per il sostentamento del clero della Diocesi di Venezia, intimato, non ha svolto attività difensiva nella presente sede, e, pertanto, non deve provvedersi su sue spese.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, l'8 ottobre 1998.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA, IL 12 FEBBRAIO 1999.