<SPn>ORDINANZA sul ricorso 9479-2022 per regolamento di giurisdizione proposto d'ufficio dal: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO, con ordinanza n. 3790/2022 depositata il 01/04/2022 nella causa tra: TA S.P.A.; - ricorrente non costituita in questa fase - contro Civile Ord. Sez. U Num. 360 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: TRICOMI IRENE Data pubblicazione: 10/01/2023 ROMA CAPITALE;
- resistente non costituita in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/11/2022 dal Consigliere IRENE TRICOMI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale STEFANO VISONA', il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del Tribunale Civile di Roma. FATTO 1. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l'ordinanza n. 3790 del 2022, pronunciando sul ricorso riassunto dinanzi a sé da TA SP nei confronti di Roma Capitale, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione rispetto alla sentenza n. 11525 del 2020, pronunciata tra le suddette parti dal Tribunale di Roma, Sezione specializzata in materia di impresa, con la quale il giudice ordinario ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice amministrativo in ordine alla domanda proposta da TA SP in via principale, relativa alla portata precettiva dell'Accordo del 14 dicembre 2009, intercorso tra l'Assessore alle politiche delle mobilità del Comune di Roma e le Organizzazioni sindacali di categoria. 2. Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell'art. 380 -ter, cod. proc. civ., sulle conclusioni scritte del Procuratore Generale, il quale ha chiesto che le SE UN civili di questa Corte dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario, con le conseguenze di legge. DIRITTO I. TA SP, società a capitale pubblico interamente partecipata da Roma Capitale, esercente sul territorio capitolino il servizio di trasporto pubblico locale, ha agito in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma per la condanna di Roma Capitale al pagamento della somma di euro 51.116.394,67, oltre agli interessi, pari alla seconda tranche dell'elemento retributivo giovanile (ERG) da corrispondere al personale attoreo, quale adempimento degli Accordi assunti con il Protocollo d'intesa del 12 maggio 2006 e successivi, fino all' Accordo del 14 dicembre 2009. Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -2- Roma Capitale aveva violato i doveri di corretta sana e prudente gestione, che incombevano sulla stessa quale soggetto esercente attività di direzione coordinamento e controllo analogo su TA e sulle altre Aziende del trasporto pubblico locale. In via alternativa alla domanda di inadempimento, TA SP proponeva domanda ai sensi dell'art. 2497, cod. civ. 2. Con l'atto di citazione introduttivo del giudizio, TA SP ha prospettato quanto segue. 2.1. Quanto all'assetto del trasporto pubblico locale veniva illustrato quanto segue. Nel 2004 il Comune di Roma adottava il modello del cosiddetto in house providing per la gestione del trasporto pubblico locale, e affidava l'erogazione dei servizi direttamente a società nelle quali deteneva una partecipazione totalitaria di controllo: TA SP, BU SP, Me.Tro. SP. Venivano adottate in proposito le delibere consiliari n. 126 e n. 127 del 15 luglio 2004. In data 20 dicembre 2004 il Comune di Roma e le Aziende del trasporto pubblico locale sottoscrivevano la Convenzione - quadro per la gestione dei servizi di trasporto pubblico locale del Comune di Roma, approvata dalla Giunta comunale con delibera n. 1009 del 2004, con l'obiettivo di definire unitariamente i compiti dei soggetti coinvolti, di individuare le relazioni tra essi, di regolamentare i flussi finanziari e di coordinare i diversi contratti di servizio. In attuazione degli impegni assunti con la Convenzione-quadro, con le deliberazioni n. 474, n. 475 e n. 477 del 14 settembre 2005, la Giunta comunale approvava i contratti di servizio per la gestione dei servizi di trasporto pubblico locale. In forza di tali contratti le Aziende del trasporto pubblico locale, a fronte di apposito corrispettivo, si impegnavano ad erogare i servizi a ciascuna di esse affidati, nel rispetto e in esecuzione delle direttive impartite dell'Amministrazione comunale. Tanto la Convenzione-quadro, quanto i singoli contratti di servizio riconoscevano espressamente prerogative di programmazione, indirizzo, regolazione di tutti gli aspetti inerenti la gestione del trasporto pubblico locale al Comune. A tali strumenti contrattuali si affiancavano gli statuti delle Aziende. Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -3- Con delibera n. 36 del 30 marzo 2009, il Consiglio comunale aveva approvato il riordino del Comparto del trasporto pubblico locale e aveva previsto la fusione per incorporazione in TA SP, di Me.Tro. SP e di BU SP. TA SP, quindi, è divenuta gestore unico del servizio di T PL, e unica titolare dei contratti di servizio a suo tempo stipulati dalle Aziende del trasporto pubblico locale con il Comune di Roma. 2.2. Quanto al sistema retributivo del personale del trasporto pubblico locale veniva illustrato quanto segue. Nel 2000 le Aziende del trasporto pubblico locale decidevano di intraprendere un processo di ristrutturazione e di riorganizzazione aziendale finalizzato anche a una diminuzione del costo del lavoro. Con accordo siglato 1'11 luglio 2000, le Aziende e le Organizzazioni sindacali avevano convenuto l'adozione di un nuovo sistema retributivo a decorrere dal mese di agosto 2000. Per il personale già in servizio a tempo indeterminato alla data di stipula dell'accordo del 2000 si prevedeva un ulteriore emolumento mensile "Elemento di riordino del sistema retributivo (ERS)". Veniva così introdotto un sistema retributivo differenziato tra il personale dipendente assunto prima dell' 1 1 luglio 2000 e quello assunto successivamente alla stipula del suddetto accordo. Il Comune di Roma con la Regione Lazio e la Provincia di Roma siglava il 12 giugno 2006 un Protocollo d'intesa con le Organizzazioni sindacali rappresentative del Comparto TPL. Il Protocollo d'intesa sanciva l'impegno anche di Roma Capitale all'azzeramento nel tempo delle suddette differenze retributive. Ciò sarebbe avvenuto mediante l'erogazione di risorse che l'Amministrazione comunale si obbligava a corrispondere alle Aziende del trasporto pubblico locale quale incremento dei corrispettivi previsti dai contratti di servizio, affinché le stesse Aziende a loro volta provvedessero a versare quanto ricevuto al personale dipendente che era stato assunto dopo 1'11 luglio 2000, a titolo di indennità per disagio salariale giovanile "Elemento retributivo giovanile (ERG) - . Nel dicembre 2009 in continuità con il Protocollo d'intesa al Fine di completare il percorso intrapreso nel 2006 il Comune di Roma rinnovava l'impegno perché fosse Ric, 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -4- raggiunta la piena definitiva perequazione retributiva tra vecchi e nuovi dipendenti del trasporto pubblico locale. 11 14 dicembre 2009, l'Assessore alle politiche delle mobilità del Comune di Roma e le Organizzazioni sindacali di categoria siglavano un Accordo-quadro con cui l'Amministrazione comunale, sul solco degli impegni assunti con il protocollo d'intesa del 12 giugno 2006, confermava l'obiettivo di garantire ai lavoratori del trasporto pubblico locale uguale regime retributivo. L'Accordo era finalizzato al raggiungimento dell'obiettivo di equiparazione del valore dell'ERG a quello dell'ERS a valere per quattordici mensilità per il 2010. Tuttavia, a partire dal 2010, Roma Capitale mancava totalmente di corrispondere le somme dovute per l'ERG di cui all'Accordo-quadro che l'Ente medesimo aveva sottoscritto impegnando TA SP al suo recepimento ed attuazione. Ad avviso di TA SP, Roma Capitale si era resa inadempiente ai contratti di servizio in essere con le Aziende del trasporto pubblico locale e agli obblighi di pagamento in essi convenuti come integrati dalla stessa Roma Capitale per effetto delle direttive impartite. 3. Roma Capitale si costituiva in giudizio dinanzi al Tribunale eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 7 e 133, cod. proc. amm. 4. Il Tribunale denegava la propria giurisdizione quanto alla domanda principale, sopra richiamata, mentre rigettava la domanda proposta in via alternativa per l'accertamento della responsabilità della convenuta ai sensi dell'art. 2497, cod. civ. 4.1. Ha affermato il Tribunale che nella fattispecie si controverteva in materia di servizi pubblici, in particolare di trasporto pubblico locale. Non ricorreva alcuna delle eccezioni alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall'art. 133, cod. proc. amm., in quanto veniva in rilievo l'esame dei contratti di servizio e dei Protocolli d'intesa per stabilire la sussistenza dell'obbligo di Roma Capitale di fornire ad TA SP i mezzi necessari al pagamento, in favore dei dipendenti delle Aziende del trasporto pubblico locale, della seconda tranche dell'ERG, in esecuzione dei menzionati accordi e dell'accordo sottoscritto il 14 dicembre 2009 tra l'Assessore alla mobilità di Roma Capitale e le Organizzazioni sindacali, finalizzato al Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -5- raggiungimento dell'obiettivo di equiparazione del valore dell'ERG e quello dell'ARS, a valere per 14 mensilità per il 2010. Non veniva in rilievo un inadempimento contrattuale tra società e socio, ma l'assunzione di un obbligo a seguito di specifici accordi tra le parti, e di un accordo da parte dell'Assessore alla mobilità del Comune di Roma con le Organizzazioni sindacali dei lavoratori. 5. In ragione della suddetta decisione del Tribunale, TA SP riassumeva il giudizio dinanzi al giudice amministrativo. Nel ricorso proposto al TAR per il Lazio, TA SP, dopo aver richiamato la Convenzione-quadro stipulata il 20 dicembre 2004 e i conseguenti contratti di servizio, illustrava le vicende relative al trattamento retributivo del personale. Aderendo alla pronuncia sulla giurisdizione in favore del giudice amministrativo, affermava che non poteva ignorarsi la natura pubblicistica degli atti promananti dal socio unico Roma Capitale. L'accordo del 14 dicembre 2009, così come tutti gli accordi precedenti e successivi ad esso connessi e collegati, producevano nei confronti di TA SP degli effetti di modificazione unilaterale, configurandosi pertanto come atti amministrativi con efficacia provvedimentale, che avevano interferito nella stessa vita di TA SP. 6. Il TAR, nel sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, ha affermato che la controversia non ha ad oggetto né l'affidamento di una concessione, né l'adozione di un atto inerente ad un pubblico servizio, ma l'accertamento della rilevanza obbligatoria, per Roma Capitale, di accordi di diritto privato - essenzialmente, il verbale di accordo sottoscritto dall'allora Assessore alla Mobilità del Comune di Roma - e il conseguente rapporto di credito eventualmente insorto nei riguardi della ricorrente, la quale, in ultima analisi, non avrebbe contestato né l'adozione o la mancata adozione di un atto autoritativo, né l'esercizio del potere amministrativo da parte di Roma Capitale, ma in buona sostanza si sarebbe doluta del mancato adempimento di accordi ritenuti vincolanti ed obbligatori. La circostanza, ritenuta dirimente dal Tribunale civile di Roma per affermare la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ossia la necessità della previa verifica della precettività degli accordi intervenuti anche in relazione ai contratti di servizio in essere per la conduzione del servizio pubblico, ad avviso del TAR Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -6- per il Lazio, non poteva obliterare il fatto che, in base alla stessa prospettazione di parte attorea, non si deduceva né l'esistenza di un atto autoritativo, né la rilevanza latu sensu autoritativa degli accordi, né tanto meno l'erroneità di tali accordi, e cioè il corretto esercizio del potere regolatorio, quanto, unicamente, la loro vincolatività giuridica e il mero inadempimento del Comune di Roma, poi Roma Capitale Si è, pertanto, in presenza, ad avviso del TAR, di una controversia in cui è del tutto assente un qualsivoglia profilo autoritativo in capo a Roma Capitale. Di talchè la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, vertendo su diritti soggettivi, alla luce dell'ordinario criterio di riparto della stessa. 7. Ritiene il Collegio che deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario, convenendosi con le conclusioni rassegnate dal Procuratore Generale. Occorre ricordare che ai sensi dell'art. 386, cod. proc. civ., la giurisdizione si determina in base all'oggetto della domanda e che il significato della disposizione va inteso, per consolidato orientamento giurisprudenziale, nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del "petitum sostanziale", cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi non soltanto in funzione della "causa petendi", costituita dal contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte (cfr., ex multis, da ultimo, Cass., S.U., n. 20852 del 2022). Le SE UN possono procedere, in virtù dell'oggetto del procedimento relativo alla regolazione della giurisdizione, all'esame dei fatti e degli atti, alla luce delle produzioni documentali eseguite dalle parti. 7.1. Nella specie, fermo l'intervenuto necessario adattamento del petitum formale in relazione alla translatio iudicii, il petitum sostanziale proposto da TA SP con la domanda principale, sia nel giudizio incardinato dinanzi al Tribunale ordinario che dinanzi al TAR, è l'accertamento dell'inadempimento contrattuale di Roma Capitale nei confronti di TA SP, e la conseguente condanna alla corresponsione degli stanziamenti per l'erogazione dell'ERG, seconda tranche, per la parificazione del trattamento economico del personale del trasporto pubblico locale. Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -7- 7.2. Assume dunque rilievo il parametro di riferimento dell'inadempimento, invocato da TA SP e quindi gli atti negoziali costituiti dai contratti di servizio e dagli statuti delle società di TPL, in house, anche come aggiornati all'esito della delibera del 2009. Si può ricordare, in proposito, come la giurisprudenza delle SE UN, nell'esaminare questioni relative alla giurisdizione contabile, con riguardo al controllo analogo delle società in house (richiamato dalla ricorrente come indice della sussistenza della obbligazione non adempiuta), ha attribuito peculiare rilievo allo statuto per determinare la relazione intercorrente tra l'Ente locale e la società in house (si v. Cass. S.U., n. 20632 del 2022). 7.3. Dunque, la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, nella specie, non costituisce eccezione all'art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. arnm., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione sulle "controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (...) , . Va infatti ribadito (Cass., S.U., n. 13660 del 2019), che l'attrazione ratione materiae (e quanto a ciò occorre tener conto della previsione generale dell'art. 7, comma 1, cod. proc. amm., che stabilisce che nelle particolari materie oggetto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quest'ultima sussiste anche se si fa questione di diritti soggettivi "concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni") non esclude, infatti, la verifica della natura giuridica del potere esercitato dalla pubblica amministrazione nella concreta dinamica del rapporto giuridico dedotto in giudizio, anche alla luce dei criteri correttivi introdotti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 2004. Nella specie, infatti, non si controverte del conferimento del servizio pubblico in questione, nella forma dell'in house providing, con aggiudicazione — che può avvenire in favore di soggetto sottoposto a controllo analogo a quello che l'ente pubblico locale esercita sui propri servizi, e in presenza degli altri c.d. requisiti KA (Corte CE, 18 novembre 1999, causa C-107/98; art. 5, comma 2, del Reg. CE n. 1370/2007; art. 18, lett. Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -8- a, del codice dei contratti pubblici) — conseguente all'adozione delle delibere consiliari del Comune di Roma n. 126 e n. 127 del 15 luglio 2004 e succ. mod. La controversia verte sulle obbligazioni assunte dalle parti - Comune di Roma, TA SP, BU SP e Me.Tro. SP (quest'ultime due incorporate per fusione dalla prima), sul presupposto delle suddette delibere e della Convenzione-quadro del 20 dicembre 2004, in ragione dei successivi contratti di servizio che intervenivano tra le parti, come modificati nel tempo, in ragione dei quali l'Accordo del 14 dicembre 2009, come quelli precedenti, avrebbero impegnato il Comune di Roma e poi Roma Capitale nei confronti di TA SP. È in ragione di quanto convenuto nei contratti di servizio che TA SP ritiene che il Comune di Roma sarebbe stato obbligato a sostenere le spese per l'erogazione della indennità ERG, obbligazione che non avrebbe adempiuto. 7.4. Secondo i principi già affermati da queste SE UN (si. v., l'ordinanza n. 21139 del 2022), il discrimine tra giurisdizione del giudice amministrativo e giurisdizione del giudice ordinario va individuato, da un lato, nella fase amministrativa ad evidenza pubblica e, dall'altro, nella convenzione accessiva: la vicenda amministrativa si conclude con l'aggiudicazione a seguito della fase amministrativa ad evidenza pubblica, mentre con la stipulazione del contratto di gestione sorge un rapporto di natura paritetica. Tali principi sono stati affermati in relazione ad una vicenda che aveva ad oggetto una concessione demaniale, ma si possono in ragione della presenza anche nella fattispecie in esame di una prima fase pubblicistica (le delibere di costituzione del servizio di trasporto pubblico locale in house, l'approvazione dello schema della convenzione quadro, la delibera funzionale all'incorporazione delle società Me.Tre. SP e BU SP in TA SP) e di una successiva fase negoziale (convenzione quadro, contratti di servizio, statuti), atteso che la mancanza di una procedura di gara, nella specie, non modifica la natura giuridica paritetica del rapporto nella fase esecutiva dell'espletamento del servizio. 7.5. L'eventuale inadempimento, di conseguenza, costituisce oggetto del sindacato di merito del giudice ordinario, munito della giurisdizione, ancorchè possa comportare l'esame delle delibere del Consiglio e della Giunta comunale, in quanto tali atti valgono per l'Amministrazione come insieme di regole a cui la stessa ha convenuto Ric. 2022 n. 09479 sez. SU - ud. 08-11-2022 -9- di attenersi, presupposto del rapporto contrattuale di natura paritetica posto in essere con i contratti di servizio stipulati con la società in house. Assume rilievo, tra l'altro, quanto più volte affermato dalla SE UN (si v. Cass., SU., n. 22712 del 2019) e cioè che la società a partecipazione pubblica ha autonoma soggettività, con autonomia giuridica e patrimoniale rispetto al socio pubblico, non perdendo la propria natura di ente privato per il solo fatto che il capitale sia alimentato (anche) da conferimenti provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico, e conservando natura privata con organizzazione secondo il tipo societario di stampo civilistico. Né ciò contrasta con le peculiarità delle società in house - che si apprezza in particolare quanto al cadere dello schermo societario per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società stesse - in ragione del controllo analogo o del controllo analogo congiunto (si v., quanto a tale ultimo profilo, Cass, S.U., n. 32608 del 2019), istituti che conformano ma non escludono la natura privatistica delle società in house (Cass., n. 5346 del 2019). Nella fattispecie in esame TA SP, affidataria del servizio di trasporto pubblico locale nella forma in house, ha agito in giudizio facendo valere l'inadempimento del Comune di Roma, poi Roma Capitale, in una fase successiva all' affidamento del servizio, che attiene ali' esecuzione del contratto di servizio. La controversia promossa da TA SP nei confronti di Roma Capitale per cui è causa riguarda vicende relative all'adempimento degli obbl ighi di contenuto patrimoniale derivanti dai contratti di servizio in una fase di esecuzione del rapporto sinallagmatico, nella quale non è possibile configurare l'esercizio di poteri pubblicistici. Pertanto, la cognizione di detta controversia spetta alla giurisdizione del giudice ordinario dinanzi a cui rimette le parti 8. Non occorre provvedere sulle spese del presente giudizio, non avendo le parti svolto attività difensiva.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario dinanzi a cui rimette le parti. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle SE UN civili dell'8 novembre 2022. </SPn>