riunita in camera di consiglio nelle persone dei signori magistrati :
- dott. Gaetano FIDUCCIA Presidente f.f.
- " Francesco SABATINI Consigliere rel.
- " Luigi Francesco DI NANNI "
- " Antonio SEGRETO "
- " Alberto TALEVI "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dall' UFFICIO DEL GARANTE PER LA RADIODIFFUSIONE E L'EDITORIA, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12
ricorrente contro
RAI RADIOTELEVISIONE ITALIANA s.p.a., in persona del direttore affari legali avv. Rubens Esposito, elett. dom. in Roma, via G. Pierluigi da Palestrina n. 47, presso lo studio dell'avv. prof. Filippo Satta che la rappresenta e difende in virtù di procura in calce al controricorso controricorrente
avverso la sentenza n. 2203 in data 19.2. - 26.3.1997 del Pretore di Roma ( r.g. n. 7651/96 ) . Udita nella pubblica udienza del 30 aprile 1999 la relazione del consigliere dott. Francesco Sabatini .
È comparsa per il ricorrente l'avv. Graziella Mangia, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso .
È comparso per la controricorrente l'avv. prof. Filippo Satta, che ha chiesto il rigetto del ricorso .
Sentito il P.M., in persona del sost. procuratore generale dott. Vincenzo Maccarone, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso . SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con provvedimento del 18 ottobre 1994 il Garante per la radiodiffusione e l'editoria contestò alla Rai la violazione dell' art. 8 sesto comma legge 6 agosto 1990 n. 223 per aver trasmesso - nei periodi 6/12 giugno e 4/10 luglio 1994 - messaggi pubblicitari per un periodo di tempo eccedente il limite percentuale stabilito . Nel corso delle audizioni del 7 ottobre e 23 novembre 1994 e con memoria scritta la Rai espose i motivi a difesa in rito e nel merito : motivi che furono disattesi dal Garante il quale, con provvedimento del 30 novembre 1994, adottato ai sensi dell'art. 31 secondo comma stessa legge n. 223/90, diffidò la Rai a cessare dal comportamento contestatole con l'avvertenza che, in mancanza, avrebbe irrogato le sanzioni previste dal terzo comma della medesima norma . Successivamente, e senza ulteriori adempimenti, con atto del 25-26 gennaio 1996 il Garante irrogò alla Rai la sanzione amministrativa del pagamento di lire 20.000.000 avendola ritenuta responsabile della violazione del citato art. 8 sesto comma stante il perdurare degli illeciti nelle settimane 11-17 settembre e 16-22 ottobre 1995 .
Quest'ultimo provvedimento è stato annullato dal Pretore di Roma con la sentenza, ora impugnata, in accoglimento, per quanto di ragione, dell'opposizione ritualmente proposta dalla stessa Rai ai sensi dell'art. 23 legge 24 novembre 1981 n. 689 . Il Pretore - premesso in diritto che il citato art. 8 sesto comma legge n. 223/90, per quanto abrogato, era nondimeno applicabile a norma dell'articolo unico legge 23.12.1996 n. 650 - ha quindi rilevato che il predetto provvedimento era illegittimo perché non era stato preceduto dalla contestazione degli addebiti : la contestazione era obbligatoria a norma della legge n. 689/81, cui rinviava il quarto comma dell'art. 31 legge n. 223/90, ne' rilevavano la precedente contestazione e la precedente diffida , dal momento che il suddetto provvedimento si riferiva a condotta successiva . Per la cassazione di tale decisione il Garante ha proposto ricorso, affidato ad unico motivo, cui la Rai resiste con controricorso . MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo del ricorso il ricorrente deduce, con riferimento all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell'art. 31 legge 6 agosto 1990 n. 223 nonché difetto di motivazione su punto decisivo, ed afferma che la persistenza della condotta illegittima da parte della Rai, pur dopo la diffida notificatale il 30 novembre 1994, non richiedeva, prima della irrogazione della sanzione, e diversamente da quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, una nuova contestazione dell'addebito ai sensi della legge 24 novembre 1981 n. 689, posto che : il provvedimento di ordinanza-ingiunzione, disciplinato dai primi tre commi del citato art. 31, consegue direttamente, dopo l'emanazione dell'atto di diffida, ad una infrazione dello stesso tipo di quella già in precedenza contestata;
i primi tre commi dello stesso art. 31 derogano espressamente alla regole generali contenute nella legge n.689 del 1981 ; il successivo quarto comma , nel richiamare tale legge, ha espressamente fatto salvo quanto diversamente previsto;

l'interruzione della permanenza, ai fini della possibilità di individuare una nuova violazione, avviene, secondo la giurisprudenza penale, solo per effetto dell'applicazione della sanzione . Il ricorso è infondato .
L'inosservanza delle disposizioni di cui agli artt. 8 ( oggetto del presente giudizio ), 9, 20, 21 e 26 della legge 6 agosto 1990 n. 223 comporta, ai sensi del terzo comma del successivo art. 31, l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria - e, nei casi più gravi, la sospensione temporanea dell'efficacia della concessione o dell'autorizzazione - " ove il comportamento illegittimo persista oltre il termine indicato al comma 2 ", e richiede la previa contestazione degli addebiti nonché la previa diffida a cessare dal comportamento illegittimo ai sensi e secondo le modalità rispettivamente previste dal primo e secondo comma dello stesso art. 31 .
Il successivo quarto comma dispone a sua volta che " per le sanzioni amministrative conseguenti alla violazione delle norme, richiamate nel comma 1, si applicano, in quanto non diversamente disposto, le norme contenute nel capo 1, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981 n. 689 " : tra le quali è compreso l'art. 14, il quale prevede la contestazione immediata - e comunque nel termine di 90 o 360 giorni - della violazione tanto al trasgressore quanto alla persona obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa .
Rettamente il pretore ha affermato che, ai sensi del citato art. 14, il garante, una volta accertata la persistenza del comportamento, ritenuto illegittimo, era tenuto alla contestazione dell'addebito, e che a tal fine erano giuridicamente irrilevanti tanto la precedente contestazione quanto la precedente diffida, rispettivamente previste dai commi primo e secondo del menzionato art. 31 .
Nel complesso delle sue disposizioni tale norma prevede infatti un iter procedimentale attinente ad un fatto il quale non costituisce illecito amministrativo nella previsione dei primi due commi, e che tale diviene invece, ai sensi del terzo comma, in caso di persistenza della condotta illegittima oltre il termine previsto dal precedente secondo comma .
Diversamente da quanto preteso dal ricorrente, la contestazione, di cui al primo comma dell'art. 31 legge n. 223/90, non può surrogare quella disciplinata dall'art. 14 della legge n. 689/81, e ciò perché esse attengono a fatti diversi, ancorché tra loro ex lege collegati, non solo oggettivamente ( nella specie la effettuata contestazione attiene a violazioni avvenute nei mesi di giugno e luglio 1994, mentre il comportamento pretesamente illegittimo si è protratto nei mesi di settembre ed ottobre 1995 e non ha formato invece oggetto di contestazione ), ma anche giuridicamente, dal momento che, come già accennato, solo il persistere di tale comportamento integra l'illecito amministrativo: la contestazione del quale, richiesta dall'art. 14 legge n. 689 del 1981, non può, conseguentemente, essere sostituita da quella prevista dal primo comma dell'art. 31, che, come accennato, concerne un fatto non costituente illecito e, pertanto, non sanzionabile .
Questi stessi rilievi escludono che l'inciso " in quanto non diversamente disposto ", contenuto nel quarto comma dell'art. 31 legge n. 223/90, possa essere interpretato nel senso preteso dal ricorrente e rendono destituito di fondamento il richiamo alla nozione di reato permanente .
Le svolte considerazioni non consentono di condividere le conclusioni - favorevoli invece alla interpretazione sostenuta dall'odierno ricorrente - cui è pervenuta questa C.S. con sentenza del 28 dicembre 1998 n. 12848 : tale pronuncia, infatti, pur dopo avere rettamente rilevato che la sanzione amministrativa è irrogabile solo in caso di persistenza nel comportamento illegittimo oltre il termine assegnato, afferma poi, in contrasto con tale premessa, la natura derogatoria del procedimento previsto dall'art. 31, più volte citato, e la conseguente inapplicabilità dell'art. 14 legge n. 689/81 . Tale pronuncia non può essere seguita neppure laddove afferma essere ragionevole che il novum, costituito dalla persistenza della condotta, sia vagliato esclusivamente in sede giurisdizionale . L'esigenza del contraddittorio già in sede amministrativa, posta dal citato art. 14, è stata infatti ribadita dagli artt. 7 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 - recante nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi -, i quali dispongono la comunicazione dell'avvio del procedimento ai soggetti interessati, che hanno diritto ( oltre che di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto disposto dall'art. 24 ) di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare se pertinenti all'oggetto del procedimento .
Le successive garanzie giurisdizionali non possono, dunque, surrogare quelle già previste per il procedimento amministrativo, ed in tal senso depongono altresì la diversità dei termini rispettivamente previsti dall'art. 31 primo comma legge n. 223/90 e 14 secondo comma legge n. 689/81, nonché la illogicità che la grave sanzione della sospensione temporanea dell'autorizzazione o concessione, anche prevista dal terzo comma del citato art. 31, possa non essere preceduta da formale contestazione amministrativa . Deve, infine, rilevarsi che la stessa Corte costituzionale ( sentenza I aprile 1998 n. 86 ), nell'affermare che il principio generale, di cui all'art. 3 comma quarto stessa legge n. 242/90, si applica anche al procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative, di cui alla legge n. 689/81, ha ribadito la fondamentale " esigenza di effettiva tutela del cittadino nei confronti degli atti della pubblica amministrazione " : tutela invece non assicurata , in sede amministrativa, dalla tesi del ricorrente .
Al rigetto del ricorso segue ( art. 91 c.p.c. ) la condanna di quest'ultimo al pagamento delle spese del giudizio .

p.q.m.

la Corte
rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in lire 173.000.oltre lire 4.000.000 ( quattromilioni ) di onorari in favore della controricorrente .
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte, il 30 aprile 1999 . Depositata in cancelleria il 21 giugno 1999.