Pubblicato il 02/04/2025

N. 02769/2025REG.PROV.COLL.

N. 00277/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 277 del 2025, proposto dalla Società Cooperativa Sociale Inter S.O.S. Pubblica Assistenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 98309894C4, rappresentata e difesa dall’avvocato Silvia Battistella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Cooperativa Sociale Ital Enferm Lombardia Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Mattioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

della Fondazione IRCCS Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 3683/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Cooperativa Sociale Ital Enferm Lombardia Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025, il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto del Direttore Generale - n. 1246 del 12 maggio 2023 e successivo bando di gara pubblicato nella G.U. 5° Serie Speciale – Contratti Pubblici n. 85 del 26 luglio 2023, la Fondazione IRCCS Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico di LA (d’ora in poi solo Fondazione IRCCS o stazione appaltante) ha indetto la gara a procedura aperta, da esperirsi ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. 50/2016, per l’affidamento dei servizi di trasporto sanitario di pazienti, trasporto di sangue, emocomponenti, campioni e materiale biologico, altri beni e trasporto salme.

2. La procedura è stata suddivisa in due diversi lotti di gara, di cui il primo – qui di interesse – relativo al “ servizio di trasporto sanitario, sanitario avanzato e tramite 3 operatori dedicati al trasporto su percorsi interni, erogato con «sistema di lettighe e o ausili» con remunerazione a «canone fisso» (CIG 98309894C4) ”, per un valore annuale di euro 2.050.000,00 e biennale di euro 4.100.000,00.

3. La gara è stata condotta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 95, comma 2, del d.lgs. 50/2016, e valutata sulla base dei seguenti punteggi: a) offerta tecnica max 70 punti; b) offerta economica max 30 punti.

4. Per quanto qui di specifico interesse, la lex specialis - senza stabilire alcun monte ore contrattuale - si è limitata a prevedere il quantitativo annuale del numero di servizi richiesti e a precisare, anche a fronte dei chiarimenti richiesti dagli operatori economici, che il costo della manodopera era stimato, per entrambi i Lotti, in via meramente presuntiva in €. 1.690.000,00 sulla scorta del CCNL Case di Cura CISAL ANPIT Terziario, “ imputando al Lotto 1 n. 47 operatori e per il servizio a chiamata Lotto 2 n. 4 operatori ”.

5. Il Disciplinare, tra i sub-criteri di aggiudicazione, ha inoltre previsto (punto C) quello relativo alle “ Risorse umane messe a disposizione ”, richiedendo agli operatori economici di specificare “ gli orari di lavoro e il numero minimo di persone messe a disposizione per lo svolgimento del servizio ”.

6. INTER S.O.S. nel proprio progetto tecnico, esattamente con riferimento a tale sub-criterio, ha indicato che:

(i) “ utilizzerà complessivamente n. 50 unità di personale a rotazione con funzione operativa per tutti i servizi previsti dal presente Appalto ” (pag. 29);

(ii) “ La pianificazione delle risorse è stata svolta tenendo conto del monte orario annuale lordo sviluppato dal presente Lotto di 98.800 ore personale operativo ”;

(iii) “ La quantificazione delle Risorse Umane necessarie alla gestione del monte ore previsto per l’Appalto, sia con riferimento al servizio di trasporto sia per la Centrale Operativa, è stata svolta tenendo conto delle ore annue mediamente lavorabili per il CCNL Cooperative Sociali, così come previste dalla Direzione Generale dei Rapporti di Lavoro e delle Relazioni 4 Industriali del Ministero del Lavoro delle Politiche Sociali (vedi D.D. n. 7 del 17/02/2020). Il conteggio è stato svolto tenendo conto del monte ore annuale di 1.548 ore mediamente lavorate per ciascun lavoratore, al netto ” di ferie, festività, malattie ecc..

7. INTER S.O.S. ha offerto l’importo annuo di € 1.998.750,00 (biennale di € 3.997.500,00), di cui € 1.690.000 all’anno per costi della manodopera (€ 3.380.000,00 per biennio).

8. All’esito della procedura, con il verbale del 29 marzo 2024, la stazione appaltante ha comunicato in seduta pubblica la graduatoria: INTER S.O.S. punti 99,50; IT punti 97,57; CISA punti 95,98; Only National punti 89,70.

9. In data 11 aprile 2024 il RUP ha avviato il subprocedimento di anomalia dell’offerta chiedendo a INTER S.O.S. spiegazioni circa le voci che avevano contribuito alla formulazione dell’offerta economica.

10. INTER S.O.S. ha riscontrato tale richiesta producendo il prospetto analitico dei costi e indicando, per quanto più rileva ai fini del presente giudizio, l’importo annuo di €. 1.554.621,00 quale costo della manodopera relativamente al solo personale operativo impiegato nella commessa.

11. Con verbale del 7 maggio 2024 il RUP, dopo aver in particolare “ verificato che il costo della manodopera indicato da INTER SOS risulta calcolato in conformità alle Tabelle Ministeriali allegate al D.D. n. 7 del 17/02/2020 della Direzione Generale dei Rapporti di Lavoro e delle Relazioni Industriali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ”, ha ravvisato la complessiva serietà ed attendibilità dell’offerta presentata.

12. Con Decreto n. 1589 del 17 maggio 2024, la stazione appaltante ha aggiudicato così la gara all’odierna appellante.

13. Avverso tale provvedimento è insorta IT con ricorso notificato il 13 giugno 2024, per mezzo del quale ha chiesto al competente TAR Lombardia, sede di LA, di disporne l’annullamento sulla scorta di un unico e articolato motivo di gravame con il quale, in sintesi, ha sostenuto che l’offerta avversaria avrebbe dovuto essere esclusa a causa di una presunta sottostima dei costi di manodopera del personale operativo, in quanto non coerenti con le tabelle ministeriali di riferimento.

14. Il giudice di prime cure ha accolto il ricorso nella misura in cui “ ..deduce l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione per non aver provveduto all’esclusione dell’odierna aggiudicataria Intersos, avendo quest’ultima presentato un’offerta economica il cui costo complessivo del personale è del tutto sottostimato in quanto calcolato al netto delle ore per le cd. sostituzioni necessarie in riferimento ad evenienze quali ferie, festività e malattie ”.

15. Segnatamente, dopo aver rammentato il consolidato orientamento giurisprudenziale circa le differenti nozioni di “ monte orario contrattuale ”, “ monte orario teorico ” e “ monte orario effettivo ”, il TAR ha ritenuto che “ nel caso di specie l’Intersos ha presentato un’offerta economica in cui il costo del personale operativo annuale, € 1.554.621,00, è il risultato algebrico di due successive moltiplicazioni che, tuttavia, non contemplano il monte ore contrattuale di 98.800 e, quindi, i costi per sopportare anche per le cd. sostituzioni necessarie in riferimento ad evenienze quali ferie, festività e malattie; il risultato, invero, è il frutto dei seguenti passaggi: 1. il monte ore annuale delle ore mediamente lavorate (o c.d. monte ore effettivo) relativo al singolo operatore, pari a 1.548 ore, per 50 lavoratori, per un totale di 77.400 ore; 2. detto monte ore per il costo orario medio di €. 20,08554426 (costo orario medio con il livello di inquadramento C1 di cui alle tabelle ministeriali relative al CCNL Cooperative Sociali), per un totale di € 1.554.621,00 ”.

16. Appella in questa sede INTER S.O.S. sulla base di un unico articolato motivo di censura.

17. A seguito del rinvio al merito dell’istanza cautelare, la causa - svoltasi nel contraddittorio con la resistente IT, che ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. - è passata in decisione all’udienza pubblica del 20 marzo 2025.

18. Nel suo unico motivo di appello INTER S.O.S. premette:

-- di avere elaborato la propria offerta prevedendo espressamente per l’esecuzione del servizio l’impiego di complessivi 50 dipendenti con funzioni operative “ tenendo conto del monte ore annuale di 1.548 ore mediamente lavorate per ciascun lavoratore al netto ” di festività, ferie, malattia ecc., come riportato nelle Tabelle Ministeriali (cfr. pag. 29-32 del Progetto Tecnico);

-- di avere indicato quindi un totale di 77.400 ore annue effettive riferite ai 50 lavoratori, dato valutato positivamente dalla Commissione giudicatrice in sede di giudizio qualitativo del progetto tecnico;

-- che la lex specialis non richiedeva, d’altra parte, un monte ore contrattuale minimo ma si limitava ad invitare i concorrenti a specificare, ai fini dell’attribuzione del punteggio tecnico di cui al sub-criterio C, il numero delle risorse da adibirsi alla commessa;

-- di avere quindi calcolato, nell’ambito del subprocedimento di anomalia dell’offerta, il costo della manodopera per l’impiego di tale personale operativo nella misura di €. 1.554.621,00 all’anno, misura del tutto coincidente con il parametro ministeriale in quanto ricavata dall’applicazione del livello retributivo C1 (correttamente applicato a quella tipologia di addetti, come riconosciuto anche dal giudice di prime cure) e dal conteggio del costo espressamente stabilito dalle tabelle ministeriali per ogni singola unità di personale afferente al livello C1, pari a €. 31.092,42 annui, moltiplicato per le 50 unità di personale (€. 31.092,42 x 50 = €. 1.554.621,00).

18.1. Poste queste premesse, l’appellante osserva come la sentenza impugnata, trascurando del tutto il dato numerico dei dipendenti complessivi espressamente indicati in offerta, abbia invece ritenuto che, al fine di stabilire il costo del personale operativo, fosse decisivo considerare “ il monte ore contrattuale di 98.800 ”, poiché diversamente sarebbero rimaste scoperte le cd. sostituzioni necessarie in riferimento ad evenienze quali ferie, festività e malattie.

Nondimeno, e qui l’ error in iudicando , 98.800 ore non rappresentano il “ monte ore contrattuale ”, ma il “ monte ore teorico ” e tanto si desume, sempre secondo INTER S.O.S., sia dall’offerta tecnica nella quale è espressamente precisato che “ La pianificazione delle risorse è stata svolta tenendo conto del monte orario annuale lordo sviluppato dal presente Lotto di 98.800 ore personale operativo ”, dove l’aggettivo “ lordo ” include non solo le ore di servizio effettivo, ma anche quelle in cui il personale è assente per ferie, festività e malattie e, pertanto, non sarà in servizio; sia dalle Tabelle Ministeriali che indicano, a titolo di ore teoriche, il numero di 1976/anno per ogni singola risorsa (e il numero di 50 addetti previsti da INTER S.O.S. moltiplicato per 1976 ore teoriche porta esattamente al monte ore, teorico appunto, di 98.800).

18.2. Dunque, l’errore del TAR sarebbe consistito nel ritenere che quel monte ore (teorico e non contrattuale) dovesse costituire la base di calcolo del costo della manodopera, quando invece ciò che rileva ai fini della verifica di anomalia per costante giurisprudenza è il costo reale riferito al monte ore effettivo (nella motivazione della sentenza si censura appunto il fatto che “ l’Intersos ha presentato un’offerta economica in cui il costo del personale operativo annuale, € 1.554.621,00, è il risultato algebrico di due successive moltiplicazioni che, tuttavia, non contemplano il monte ore contrattuale di 98.800 […]”).

18.3. D’altra parte, aggiunge l’appellante, moltiplicando le 98.800 ore per il costo orario pari a €. 20,09 (previsto dalle tabelle ministeriali per il livello retributivo C1, inquadramento del personale operativo corrispondente a quello previsto dall’appellante), si avrebbe un totale di €. 1.984.892,00 per le sole retribuzioni del personale operativo, ovvero una somma che, cumulata alle altre concernenti le attrezzature, i mezzi e il materiale sanitario, supererebbe la stessa base d’asta fissata ad €. 2.050.000,00, con conseguente violazione sia dell’art. 49, co. 4, lett. c ), del D.lgs. n. 50/2016, sia dell’art. 17.1 del Disciplinare, disposizioni che sanzionano con l’inammissibilità l’offerta il cui prezzo supera l’importo posto dall’Amministrazione a base di gara.

18.4. Infine, osserva l’appellante, il totale di 77.400 ore annue effettive riferite ai 50 lavoratori è stato ritenuto adeguato in sede di valutazione dell’offerta tecnica e questa valutazione non può più essere posta in discussione in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta economica.

19. A questa ricostruzione la parte appellata IT resiste anche mediante la riproposizione, ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a. del motivo – a suo dire non esaminato dal TAR – relativo all’anomalia dell’offerta di INTER S.O.S., laddove essa non consentirebbe l’integrale copertura dei costi della manodopera per un totale di 126.856 ore annue, monte ore quest’ultimo risultante dai calcoli effettuati dall’appellata sulla scorta di quanto sarebbe previsto dal progetto tecnico di INTER S.O.S.. In particolare, secondo ITAL ENFERM, “ per rispettare il monte ore del servizio [n.d.a. quello che risulterebbe dai suoi calcoli] , il numero di addetti necessario per rispettare la misura di 1.548 ore annue avrebbe dovuto essere pari a 82 unità (126.856: 1548 = 81,94 dipendenti) ” e non 50, come invece previsto da INTER S.O.S. in sede di offerta.

20. Il Collegio ritiene che l’appello sia fondato, sulla scorta delle seguenti considerazioni.

20.1. Va anzitutto ricordato, quale premessa di inquadramento generale della tematica:

-- che “ il calcolo sotteso alla giustificazione dell’offerta deve assumere a riferimento le ore mediamente lavorate e non quelle teoriche o contrattuali, in quanto il rischio delle assenze fa carico all’operatore economico e gli oneri derivanti dalla necessità di sostituzione del lavoratore assente sono inglobati nel costo medio orario della prestazione lavorativa ” (Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 1012 del 2025 e Sez. IV, sent. n. 1166 del 2025);

-- che “ l’offerta tecnica, nella quale vengono indicati i mezzi e le risorse che l’operatore economico intende destinare alla esecuzione della commessa, ha riguardo alle ore effettive, ergo a quelle mediamente lavorate, essendo quelle che concorrono alla reale conformazione della prestazione contrattuale che l’impresa si impegna ad effettuare a favore della stazione appaltante ” (ancora Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 1012 del 2025).

20.2. Ciò posto, con più specifica approssimazione al caso di specie va ulteriormente osservato:

a) innanzitutto che, incontestatamente, la disciplina di gara nella specie non prevedeva un monte ore minimo di prestazioni da assicurare, ma un determinato quantitativo di servizi (articolato per numero annuo di trasporti di pazienti, di salme etc.) che i concorrenti dovevano impegnarsi ad assicurare nei 24 mesi di durata dell’affidamento;

b) che il T.A.R., nel concludere nel senso della sicura anomalia dell’offerta di parte odierna appellante sotto il profilo del rispetto delle tabelle ministeriali relative ai costi della manodopera, è partito dal presupposto che il “ monte ore contrattuale ”, ossia il numero di ore di servizi che l’aggiudicataria si era obbligata a svolgere nella propria offerta, con riguardo ai dipendenti “ operativi ” fosse pari complessivamente a 98.800, dato ricavato dall’esame dell’offerta tecnica in questione;

c) che, tuttavia, l’appellante assume l’erroneità di tale presupposto, in quanto il dato suindicato sarebbe corrispondente al mero monte ore “ lordo ” ricavato dai dati forniti dalla stazione appaltante in ordine al pregresso svolgimento dei servizi de quibus , e quindi corrisponderebbe in realtà a quello che la giurisprudenza definisce “ monte ore teorico ” (inclusivo dei costi connessi alle assenze del personale per ferie, malattia etc.), mentre il proprio impegno contrattuale sarebbe pari a complessive 77.400 ore, pari al prodotto del dato del monte ore annuale per singolo lavoratore ricavabile dalle tabelle ministeriali (1.548) per il numero di dipendenti “ operativi ” indicati in offerta (50), un dato quest’ultimo del tutto rispettoso delle medesime tabelle ministeriali.

20.3. Quest’ultimo assunto della parte appellante appare condivisibile e decisivo (ponendo la premessa delle successive considerazioni funzionali all’accoglimento dell’appello) in quanto:

-- come già esposto, la disciplina di gara nella specie non prevedeva un monte ore minimo di prestazioni da assicurare, ma un determinato quantitativo di servizi (articolato per numero annuo di trasporti di pazienti, di salme etc.) che i concorrenti dovevano impegnarsi ad assicurare nei 24 mesi di durata dell’affidamento;

-- a ben vedere, neanche l’appellata (che, difatti, ha per questo riproposto ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a. le ulteriori censure a suo dire non esaminate dal primo giudice) nel proprio ricorso originario aveva individuato in 98.800 ore il dato del “ monte ore contrattuale ” ricavabile dall’offerta dell’odierna appellante, individuandolo invece in complessive 126.856 ore, dato ricavato da quanto dichiarato nell’offerta tecnica dell’appellante alla voce sub C (“ Risorse umane messe a disposizione” ) attraverso un calcolo che teneva conto del numero totale di ore di servizi e di dipendenti indicati in tale parte dell’offerta;

-- è tuttavia evidente l’erroneità e finanche l’inverosimiglianza del calcolo delle ore compiuto dall’originaria ricorrente (in misura di 126.856, come detto), atteso che a tale dato la stessa sarebbe giunta muovendo dall’implicito assunto – che in realtà non è dichiarato nella parte esaminata dell’offerta tecnica – che tutti i servizi oggetto dell’affidamento sarebbero stati svolti contemporaneamente e per l’intero orario da dipendenti diversi, laddove l’offerente, oltre a quantificare chiaramente in 50 il numero totale di dipendenti che sarebbero stati adibiti ai servizi in questione, ha fatto riferimento anche alla “ rotazione ” degli stessi, contemplando espressamente la loro fungibilità per i diversi servizi di trasporto oggetto dell’affidamento ed anche la possibilità di un loro impiego flessibile, attraverso il cumulo di diversi servizi in trasporti unici, in modo da ottimizzare il numero delle ore lavorate;

-- in altri termini, il calcolo effettuato dalla parte appellata considera i tempi teorici e non quelli in cui gli equipaggi verranno concretamente ed effettivamente impiegati nell’esecuzione della commessa; assume quindi che gli equipaggi debbano essere comunque operativi continuamente (sempre tutti “ pronti alla partenza ”), come se il servizio fosse quello di emergenza e urgenza territoriale e non invece un servizio di trasporto sanitario secondario, che avviene in prevalenza (nella misura del 70%) esclusivamente all’interno del Policlinico di LA e quindi con modalità che consente una programmazione precedentemente calendarizzata e, quindi, la messa a disposizione esclusivamente del numero di mezzi ed equipaggi (entro il numero di massima operatività come riportato sul progetto tecnico) per il tempo strettamente necessario ad eseguire il programma di lavoro, terminato il quale viene bloccata l’operatività degli equipaggi e dei mezzi a tal fine occorrenti, lasciando attivi esclusivamente quelli che servono all’esecuzione, entro i termini stabiliti dal capitolato, dei servizi di natura urgente o non programmata, che rappresentano una parte minore del totale (30%);

-- peraltro, la ricostruzione dell’originaria ricorrente porterebbe a conseguenze paradossali anche dal punto di vista economico, poiché implica che per poter rispettare le tabelle ministeriali sarebbe stato inevitabile formulare offerte in perdita, se non addirittura in aumento rispetto alla base d’asta (e ciò vale sia per la quantificazione originaria della ricorrente in primo grado che per quella su cui il T.A.R. ha fondato le proprie statuizioni);

-- del resto, anche le indicazioni fornite dalla stessa stazione appaltante in sede di chiarimenti sulla lex specialis , laddove quantificavano in 47 il numero di dipendenti necessari per lo svolgimento dei servizi di cui al Lotto per cui è causa (muovendo da una situazione in cui il precedente affidamento era a lotto unico e quello attuale invece diviso in due lotti), appaiono confortare anche nella visione dell’Amministrazione un’articolazione dei servizi medesimi coerente con le modalità indicate nell’offerta dell’odierna appellante, piuttosto che con l’approccio “olistico” dell’originaria ricorrente.

20.4. Una volta chiarita l’inconferenza del monte orario di 98.800 ore, deve osservarsi che il progetto tecnico di INTER S.O.S. ha espressamente precisato che la quantificazione dei 50 dipendenti è stata svolta “ tenendo conto del monte ore annuale di 1.548 ore mediamente lavorate per ciascun lavoratore al netto ” di festività, ferie, malattia ecc. (cfr. pag. 32 del Progetto Tecnico). Detto monte ore annuale di 1.548 è pari a quello riportato sulle Tabelle Ministeriali a titolo di “ ore effettive ” relativamente ad ogni dipendente, detratte le ore statisticamente non lavorate poiché destinate a ferie, festività, malattia e via dicendo.

Dunque, tenuto conto del numero di dipendenti da adibirsi al servizio (50), si ricava che le ore effettive di lavoro che INTER S.O.S. ha inteso assicurare alla stazione appaltante sono complessivamente pari a 77.400 all’anno e non 98.800 (che costituiscono invece il monte ore teorico): il numero di 50 dipendenti moltiplicato per le 1548 ore effettive porta infatti al monte ore di 77.400.

Ne deriva che le ore che concorrono alla reale conformazione della prestazione contrattuale che INTER S.O.S. si è impegnata ad effettuare a favore della stazione appaltante sono 77.400 annue (monte ore effettivo) e non 98.800 (monte ore teorico), le quali ultime quindi nessuna attinenza hanno, contrariamente a quanto afferma il primo giudice, con il calcolo dei costi della manodopera.

La coincidenza del costo della manodopera del personale operativo (pari ad €. 1.554.621,00 all’anno) con i parametri delle Tabelle Ministeriali applicabili corrobora la valutazione di congruità dell’offerta.

21. La fondatezza dell’appello impone un esame dei motivi di censura riproposti ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a. dall’originaria ricorrente, odierna appellata, avverso i quali l’appellante principale solleva peraltro due eccezioni di inammissibilità:

a) assumendo che in primo grado non vi sarebbe stato alcun assorbimento o mancato esame di motivi, uno solo essendo il motivo di censura contenuto nel ricorso e su cui il primo giudice si è pronunciato, di modo che per contestare le conclusioni del T.A.R. (in particolare, laddove non ha condiviso il dato delle 125.856 ore lavorate che secondo la ricorrente si ricavava dall’offerta della controinteressata) sarebbe stato necessario proporre appello incidentale;

b) riproponendo l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione in parte qua sollevata in primo grado sia dall’odierna appellata che dall’Amministrazione, sul rilievo che le censure in questione, dietro la veste di doglianze afferenti alla sostenibilità dell’offerta economica dell’aggiudicataria, si risolvevano nella sostanza in una contestazione della possibilità in concreto per l’aggiudicataria di ottemperare ai propri impegni contrattuali con le modalità indicate nell’offerta tecnica, e quindi in una censura alle valutazioni compiute dalla Commissione di gara sull’offerta medesima, senza però che avverso queste ultime fossero state formulate specifiche censure.

21.1. La prima eccezione è fondata.

A ben vedere, nel giudizio di primo grado è stato articolato un unico motivo di ricorso che il giudice ha esaminato unitariamente e complessivamente, senza assorbire espressamente o comunque omettere di esaminare uno o più mezzi di impugnazione, donde l’inapplicabilità dell’art. 101, co. 2, c.p.a.. Non solo non vi è stato assorbimento ma il TAR ha testualmente contraddetto la tesi della ricorrente, in quanto ha affermato che il monte ore sul quale valutare l’offerta di INTER S.O.S. è pari a 98.800 ore, disattendendo quindi l’opposta ricostruzione che attestava un monte ore congruo pari a 126.856. Ne consegue che ITAL ENFERM, onde evitare la formazione del giudicato implicito sul punto e devolvere la questione alla cognizione di secondo grado, avrebbe dovuto veicolarla non attraverso lo strumento della riproposizione dei motivi ex art. 101, co. 2, c.p.a., ma mediante appello incidentale, cosa che non ha fatto.

21.2. Anche la seconda eccezione è fondata, essendo vero che le censure articolate in primo grado si erano concentrate in modo esclusivo sugli esiti (favorevoli per la controinteressata) della verifica di congruità della relativa offerta economica, e che altra cosa rispetto a ciò sono le valutazioni circa la eseguibilità dei servizi oggetto dell’affidamento, che investono la sfera di valutazione tecnico-discrezionale riservata alla Commissione aggiudicatrice con i connessi – e notori – limiti al sindacato giurisdizionale: pertanto, eventuali censure “sconfinanti” su questo terreno avrebbero dovuto essere introdotte in modo chiaro e con specifica indicazione dei giudizi tecnici oggetto di critica, e non in modo surrettizio attraverso una contestazione della sostenibilità dell’offerta.

Del resto, l’unico atto impugnato dalla ricorrente in primo grado unitamente al provvedimento di aggiudicazione è stato il verbale di verifica dell’anomalia di offerta del lotto 1 del 7 maggio 2024, il che conferma che l’impugnativa si è appuntata solo ed esclusivamente su questo specifico segmento procedimentale.

21.3. Resta ferma, comunque, la valutazione di infondatezza anche nel merito del motivo riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., in quanto basato – come sopra ampiamente esposto – su una errata ricostruzione del “ monte ore contrattuale ”.

22. Per quanto esposto l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.

23. In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese processuali relative al doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO