O L L . 2 7 O - р B 0 1 - I Еб 6 D 2 L A E D T S 2 4 O 6 n P . .R M I .P i 0345 6/0 1 3 REPUBBLICA ITALIANA D A B D . ll E a . T b IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N a t E S 2 E 2 . t r LA CORTE SUPREMA a Oggetto р.иEspropriazio Indennità - Vicolo a SEZIONE PRIMA CIVILE vcode. Dicadenza - Ew a nt to Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: R.G.N. 124:93/96 Presidente Dott. Giovanni VERUCCI - 14653/96 Consigliere Dott. Mario ADAMO 7193 Cron. Consigliere Dott. Francesco FELICETTI лей- Consigliere Rep. Dott. Luigi MACIOCE Ud. 14/12/2000 Rel. Consigliere Dott. Stefano BENINI ha pronunciato la seguente CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE SENTENZA Richiesta copia studio sul ricorso proposto da: dal SigiL SOLE 24 ORE 12000 COOPERATIVA EDILIZIA PINETINA I Srl, in persona del per diritti L IL CANCELLIERE legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA CLAUDIO MONTEVERDI 15, presso FRANCESCO, che la rappresenta e l'avvocato AGATI 13000 unitamente agli avvocati DELLI SANTI difende CANCELLERIA ENNIO, GIANFILIPPO, DI MAJO ADOLFOe VENITUCCI UGO giusta delega a margine del ricorso;
DD 62519 ricorrente 00662520

contro

MINISTERO DELLE FINANZE;
2000 - intimato |00661518 2402 e sul 2° ricorso n° 14653/96 proposto da: 1 MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo AGATI 2 rappresenta e difende ope legis;
11. - controricorrente e ricorrente incidentale

contro

COOPERATIVA EDILIZIA PINETINA I Srl;
- intimata CANCELLERIA avverso la sentenza n. 2630/95 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 04/09/95; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/12/2000 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso principale;
l'accoglimento per quanto di ragione dei motivi secondo e terzo;
l'assorbimento dei motivi quarto e quinto e l'inammissibilità del sesto motivo;
rigetto del ricorso incidentale. CANCELLERIA SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con atto di citazione notificato il 19.12.1989, la Cooperativa edilizia Pinetina I s.r.l. conveniva in giudizio davanti alla Corte d'appello di Roma il Mini- stero delle Finanze opponendosi alla stima e chiedendo 2 01519940 la determinazione dell'indennità di esproprio relativa- mente a terreni di sua proprietà, compresi nella tenuta di Capocotta ed espropriati con decreto prefettizio del 7.11.1988 ai fini dell'ampliamento della tenuta di Ca- stelporziano, facente parte della dotazione immobiliare del Presidente della Repubblica. Si costituiva in giudizio il Ministero delle Finan- contestando il fondamento della domanda, di cui ze chiedeva il rigetto. Con sentenza non definitiva, depositata il 4.9.1995, la Corte d'Appello di Roma disponeva che ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, premesso che il vincolo di destinazione dell'area a parco pubblico, imposto con la variante al p.r.g. del 7.5.1979, era decaduto per decorso di un quinquennio, il valore dell'area doveva essere stimato in base alle previsioni urbanistiche di cui all'art. 4, ult. comma, 1. 28.1.1977 n. 10, tenuto conto dei vincoli su di essa esistenti, e fermo restando che l'indennità era regola- ta da un criterio speciale, prevalente sul criterio ge- nerale di cui all'art. 5 bis 1. 8.8.1992 n. 359, indi- cato dall'art. 5, comma, della legge 23.7.1985 n. 372, che autorizza l'espropriazione dei beni compresi nella tenuta di Capocotta. Ricorrono per cassazione la Cooperativa edilizia 3 : Pinetina I s.r.l. affidandosi a sei motivi, al cui ac- coglimento si oppone con controricorso il Ministero delle Finanze, che a sua volta propone ricorso inciden- tale, con tre motivi. La ricorrente ha depositato memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE Deve preliminarmente disporsi la riunione dei pro- cedimenti ai sensi dell'art. 335 c.p.c., avendo essi ad oggetto ricorsi avverso la stessa sentenza. Con il primo motivo di ricorso, la Cooperativa edi- lizia Pinetina I s.r.l., denunciando mancata ○ erronea valutazione di fatti decisivi al fine del giudizio, censure alla muove in realtà una serie di complesse aver tenuto sentenza impugnata, sostanzialmente per non conto della potenzialità edificatoria dei terreni, ac- certata a seguito del giudizio amministrativo concluso- si (Tar Lazio, sez. II, 28.6.1977, n. 464) con l'accoglimento del ricorso contro il silenzio rifiuto del Comune di Roma relativamente alla domanda di auto- rizzazione alla lottizzazione a suo tempo avanzata dai proprietari dei terreni, costituiti in consorzio. La zona cui appartengono i terreni di cui è causa era in- di Roma del fatti considerata edificatoria dal p.r.g. 1965, in base al quale fu presentato all'amministrazione un piano di lottizzazione conven- 4 zionata, su cui il Comune non provvedeva, inducendo i lottizzanti ad attivare la procedura di accertamento del silenzio rifiuto. Dopo un ulteriore ricorso al Tar, conclusosi con sentenza che annullava la decisione del Comune di sospendere ogni determinazione sulla domanda di lottizzazione per essere stata adottata variante al p.r.g. che destinava l'area a parco pubblico, il riget- to definitivo della domanda di autorizzazione a lottiz- zare veniva impugnato davanti al Tar, che però dichia- rava la sopravvenuta carenza d'interesse della ricor- rente per essere nel frattempo entrata in vigore la 1. 23.7.1985 n. 372 che autorizzava l'espropriazione dei beni necessari alla costituzione della tenuta di Capo- cotta, in cui sono compresi i beni di proprietà della ricorrente. La nuova disciplina urbanistica non avrebbe potuto essere opposta, ai fini che interessano la pre- sente causa, avente ad oggetto l'indennità di espro- prio, ai proprietari che in virtù del giudicato ammini- strativo sulla illegittimità del silenzio rifiuto ser- bato dall'amministrazione sulla richiesta di lottizza- zione dell'area, avevano acquisito il diritto a CO- struire secondo gli indici di fabbricabilità previgen- ti, di cui al p.r.g. del 1965. La sentenza di merito apparirebbe dunque viziata sotto svariati profili: A) nella parte in cui afferma che i criteri e meto- di per l'indennità di espropriazione sono autonomi ri- spetto alla disciplina dei rapporti tra privati pro- prietari e autorità preposta al governo del territorio, tanto che le decisioni del giudici amministrativi fatte valere dall'attrice non sono opponibili all'amministrazione espropriante, convenuta in causa;
B) nella parte in cui esclude la configurabilità di un obbligo dell'amministrazione ad adottare un provve- dimento esplicito di autorizzazione a lottizzare, re- stando irrilevante qualsiasi variazione nel frattempo intervenuta allo strumento urbanistico;
C) nella parte in cui assume che l'autorità inve- stita della domanda di lottizzazione, anche a non con- siderare rilevante, a tale limitato fine, la modifica della disciplina urbanistica, non avrebbe comunque poi potuto rilasciare concessioni edilizie, quando invece queste ultime costituiscono solo meccanismi di attua- zione del piano di lottizzazione ormai consolidato;
D) nella parte in cui ha ritenuto che per effetto della adozione di variante al p.r.g. scattavano gli ef- fetti di salvaguardia ostativi all'attuazione della previgente disciplina urbanistica, mentre il Tar, con la decisione 321/78, aveva affermato che le misure di salvaguardia operano solo nel caso di richiesta di li- cenze edilizie e non per i piani di lottizzazione. 6 Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione del prin- cipio giurisprudenziale secondo cui la determinazione del valore del bene corrisponde alla naturale vocazione edificatoria dello stesso, indipendentemente dalla di- sciplina urbanistica cui è assoggettata l'area in con- siderazione: la zona in cui sono compresi i terreni espropriati è completamente urbanizzata, e ciò soltanto è rilevante ai fini della determinazione dell'indennità, che va commisurata al valore di merca- to, con esclusione dell'influenza di qualsiasi vincolo, vigente о scaduto, о della disciplina provvisoria di cui all'art. 4, ult. parte, 1. 10/77, che invece il giudice di merito ha ritenuto di applicare. Con il terzo motivo, subordinatamente al mancato accoglimento dei precedenti, censura la sentenza impu- gnata sotto il profilo della inadottabilità, quale in- ai fini della determinazione dice di edificabilità espropriativa, del dato prescritto dell'indennità 1. 10/77, che oltre a regolare dall'art. 4 l'edificabilità nei comuni sprovvisti di strumento ur- banistico, ha la finalità, limitata e provvisoria, di ovviare alla decadenza dei vincoli di inedificabilità o preordinati ad espropriazione previsti dallo strumento urbanistico, per decorso del quinquennio senza che sia- 7 no stati approvati i piani di attuazione (art. 2 1. 19.11.1968 n. 1187); il Comune resta comunque obbligato all'adozione di una nuova disciplina urbanistica per queste aree, e la sopravvenienza, nel caso di specie, della 1. 372/85, determinerebbe, nell'impostazione adottata dalla Corte d'Appello, una definitività che è contraria alla ratio legis, mentre appaiono corretta- mente applicabili i principi adottati dalla giurispru- denza amministrativa per l'ipotesi di annullamento del vincolo, ovvero la reviviscenza della disciplina urba- nistica previgente, cioè del p.r.g. del 1965. Con il quarto motivo, in estremo subordine, si cen- la sentenza per la genericità con cui ha applicato sura l'art. 4 1. 10/77, che per la precisione prevede tre distinte ipotesi, relative, rispettivamente, alle zone al di fuori del perimetro del centro abitato, B all'interno del centro abitato, e degli edifici e com- plessi produttivi, delle quali la più attagliata al ca- SO concreto sarebbe l'ultima, attesa l'esistenza di at- tività turistiche e sociali. Con il quinto motivo si censura la sentenza impu- gnata per aver disposto che l'indennità debba essere determinata tenendo conto dei vincoli esistenti sulla zona, mentre in realtà nessun vincolo speciale esisteva al momento dell'espropriazione. 8 Con il sesto motivo viene richiesta l'indennità di occupazione, avvenuta il 14.3.1987, con il settimo si conferma la richiesta di indennizzo in L. 400.000.000 per tre costruzioni sanabili. Con il primo motivo del ricorso incidentale, il Mi- nistero delle Finanze censura la sentenza impugnata per ultrapetizione, posto che con la citazione in opposi- zione alla stima l'attrice aveva solo chiesto dell'art. 39 1. 25.6.1865 n. 2359, e l'applicazione dunque di commisurare l'indennità al valore venale, con il che la Corte d'Appello avrebbe dovuto limitarsi al rigetto della domanda. Con il secondo motivo il ricorrente incidentale censura in subordine la violazione degli artt. 2 e 5 1. 372/85, 16 1. 1497/39 e 4 1. 10/77, oltre al difetto di motivazione su punti decisivi, avendo attribuito alla zona la limitata edificabilità di quest'ultima norma, mentre la vocazione a parco naturale dell'area, che tra l'altro ha determinato l'intervento legislativo di creazione della tenuta di Capocotta, ne comportava l'assoluta inedificabilità. Con il terzo motivo il ricorrente incidentale de- nuncia violazione dell'art. 5 bis 1. 359/92, che è ap- plicabile anche alle espropriazioni per le quali sia pendente il giudizio di stima, e che per aree del tipo 9 di quella in discussione prevede l'adozione del crite- rio del valore agricolo tabellare di cui alla 1. 22.10.1971 n. 865. Si rende necessario, in ordine di priorità logica, l'esame del primo motivo del ricorso incidentale, acce- dendo alla violazione di un principio di ordine proces- suale. Esso appare infondato. L'opposizione alla stima, di cui all'art. 19 1. 22.10.1971 n. 865, introduce un ordinario giudizio di cognizione avente ad oggetto la determinazione dell'indennità di esproprio dovuta per legge. La proposizione dell'azione determina in primo luogo il venir meno del carattere vincolante della de- terminazione amministrativa, e del riferimento ai pre- supposti normativi su cui essa è basata. Compito del giudice è la corretta applicazione, e prima ancora in- dividuazione, dei criteri indennitari applicabili alla Q procedura ablatoria avviata dai pubblici poteri, senza per questo essere vincolato dalle indicazioni delle parti, ma con il potere-dovere di autonoma individua- zione delle norme applicabili, in ossequio al generale principio iura novit curia. Anche il terzo motivo del ricorso incidentale è in- fondato. L'art. 5 bis 1. 359/92 costituisce ora norma di portata generale ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, ma ciò non esclude che si 10 rendano applicabili normative di tipo diverso, ove se ne riconosca la specialità (Cass. 6.11.1993, n. 10998; 10.11.1993, n. 11078; 24.6.1994, n. 6083; 10.3.1998, n. 2645; 13.5.1998, n. 4821). Il carattere speciale delle discipline indennitarie che anteriormente all'entrata in vigore della 1. 359/92, rinviano alla 1. 15 gennaio 1885 n. 2892, sul risanamento di Napoli, va ritenuto in quanto esse SO- pravvengono (e l'argomentazione vale per l'art. 5, 5° comma, 1. 23.7.1985 n. 372, applicabile alla fattispe- cie, come per l'art. 80, 6 ° comma, 1. 14.5.1981 n. 219), quanto alla misura dell'indennizzo, al sistema generale instaurato dalle leggi 865/71 e 27 giugno 1974 n. 247, e confermano, viceversa, la specialità di un sistema, quello della legge sul risanamento di Napoli, considerato da sempre alternativo al principio generale dell'indennizzo commisurato al valore venale, di cui all'art. 39 della fondamentale 1. 25.6.1865 n. 2359. Prova ne sia che prima che fosse emanata la 1. 372/85 (e la 1. 219/80), si ritenne che criteri posti dall'art. 16 1. 865/71 avessero abrogato quelli di cui alla legge di Napoli, ma in tal caso fu una norma gene- rale, l'art. 4 1. 247/74, a disporre l'estensione del citato art. 16 a tutte le espropriazioni comunque pre- ordinate alla realizzazione delle opere di enti pubbli- 11 ci, con conseguente abrogazione di tutte le normative particolari (Cass. 14.10.1988, n. 5599; 9.5.1990, n. 3799; 21.12.1990, n. 12151) e riapplicabilità, dopo la declaratoria d'incostituzionalità del suddetto art. 16, del criterio del valore venale di cui all'art. 39 1. 2359/1865. L'art. 5 1. 372/85 (come in precedenza l'art. 80 1. 219/81) ha poi attuato la reviviscenza di quella normativa, usando di una tecnica legislativa che, a limitati effetti, fa rivivere norme abrogate, come l'art. 13 della legge sul risanamento di Napoli, e della quale si è ritenuta la legittimità costituzionale (Corte Cost. 19.4.1990, n. 216, proprio per il sistema indennitario stabilito per l'ampliamento della tenuta di Castelporziano). Passando all'esame del primo motivo del ricorso principale, esso è infondato. L'esistenza un piano di lottizzazione non priva l'amministrazione della potestà di adottare in prosie- guo differenti scelte urbanistiche, а condizione che siano esplicitate le ragioni di pubblico interesse che hanno indotto a ritenere superato il precedente assetto urbanistico. In seguito al mutamento della disciplina urbanistica, le aspettative del privato lottizzante al conseguimento degli atti abilitativi alle costruzioni, restano sacrificate (Cass. 4.10.1990, n. 9792), ed in 12 riferimento a tali modifiche si determina la degrada- zione dei diritti scaturenti dalla convenzione urbani- stica ad interessi legittimi, della cui lesione potrà al limite farsi questione di risarcibilità (Cass. 22.7.1999, n. 500/SU). La giurisprudenza amministrativa citata da parte ricorrente (in particolare Cons. Stato, sez. IV, 25.11.1983, n. 845), non ha attinenza all'oggetto della presente causa, poiché riguarda la normativa di riferimento per la decisione della domanda sul cui originario silenzio rifiuto si è formato il giudicato di annullamento: l'illegittimità del compor- tamento omissivo della p.a., accertato dal giudice am- ministrativo, sull'istanza del privato lottizzante, non equivale ad accoglimento della domanda, ma comporta l'obbligo dell'ente di provvedere esplicitamente sulla domanda, in base alla legge vigente nel momento in cui è stata notificata la sentenza di annullamento. La sen- tenza dichiarativa dell'illegittimità del silenzio ri- fiuto in ordine alla consequenziale stipulazione della convenzione equivale a perfezionamento della fattispe- cie lottizzatoria solo dopo che sia stata autorizzata la lottizzazione (Cons. Stato, sez. V, 8.9.1992, n. 776), dato che, in generale, il giudicato di illegitti- mità del silenzio serbato su una domanda equivale a provvedimento satisfattorio dell'interesse fatto valere 13 solo quando quel provvedimento sia vincolato (Cons. Stato, sez. 16.10.1989, n. 638), non anche quando sia il risultato di valutazioni discrezionali dell'autorità (Cons. Stato, sez. IV, 17.3.1981, n. 253, proprio ri- guardo a domanda di lottizzazione). Nella specie, dopo la notifica della sentenza che ha annullato il silenzio rifiuto, che per le ragioni suddette non equivale ad accoglimento nel merito della domanda di autorizzazione a lottizzare, e dopo l'annullamento di una nuova deci- sione soprasessoria, il giudice amministrativo ha di- chiarato cessata la materia del contendere per essere nel frattempo entrata in vigore la 1. 23.7.1985 n. 372: senza che un provvedimento amministrativo di autorizza- zione a lottizzare sia mai stato emanato. Le pregresse vicende concernenti la destinazione edificatoria delle aree, configurabile in base al piano di lottizzazione sottoposto dai proprietari all'approvazione comunale, non rilevano comunque nella valutazione dei beni agli effetti indennitari. Quanto al momento di riferimento per la determinazione dell'indennità di esproprio, infatti, essa va compiuta con riguardo all'emanazione del decreto di esproprio, e tenendo conto della disciplina urbanistica all'epoca vigente. Tale principio, costantemente applicato dalla giurisprudenza al fine di evitare l'incidenza di even- 14 tuali vincoli preordinati ad espropriazione (Cass. 8.5.1982, n. 2859; 16.3.1993, n. 3126), è ora codifica- to dall'art. 5 bis, 3° comma, 1. 359/92, per il quale la valutazione dell'edificabilità del suolo va compiuta tenendo conto delle possibilità "esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio". La stessa Corte Costituzionale ha avva- lorato l'interpretazione della norma alla luce dell'indirizzo consolidatosi in giurisprudenza, e, ri- conoscendo che nella determinazione dell'indennità deve prescindersi dal vincolo espropriativo, ha tenuto fermo il momento di riferibilità della valutazione del bene, alla data del decreto di esproprio (Corte Cost. 16.12.1993, n. 442; in tal senso, dopo l'entrata in vi- gore dell'art. 5 bis, e con espressa considerazione della disciplina urbanistica vigente, Cass. 8.1.1998, n. 97; 26.9.1997, n. 9460; 25.8.1998, n. 8434). Al momento del decreto di esproprio delle aree già di proprietà della ricorrente, la disciplina, a non vo- ler tenere conto della destinazione a dotazione presi- denziale, conferita dalla 1. 372/85, in quanto concer- nente un vincolo preordinato ad esproprio, è quella configurata dall'art. 4, ult. comma, 1. 28.1.1977 n. 10, subentrato ad una destinazione urbanistica a parco pubblico. La decadenza da tale precedente previsione di 15 piano non comporta la reviviscenza della precedente de- stinazione urbanistica, avendo l'effetto, con l'applicabilità della disciplina propria delle aree si- tuate in Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, di fare tabula rasa di eventuali potenzialità edificatorie assicurate da strumenti precedenti, indipendentemente dal problema, che si esamina oltre, della utilizzabili- tà degli indici volumetrici di cui all'art. 4 cit., ai fini del calcolo indennitario. Il richiamo a risalenti regolamentazioni sulla edificabilità dell'area, come quella del piano regolatore di Roma del 1965, è da con- siderare inattuale. Venendo all'esame del secondo motivo del ricorso principale, esso è da effettuare congiuntamente al ter- ZO motivo che, viceversa, nella prospettazione della difesa della ricorrente, è subordinato al mancato acco- glimento del secondo, ed al secondo motivo del ricorso incidentale, per ragioni di connessione legate al pro- blema dei rapporti tra espropriazione e disciplina ur- banistica. Le doglianze contenute nei citati motivi at- tengono tutte alla individuazione delle caratteristiche dei suoli espropriati, quali elementi rilevanti alla fissazione del valore su cui applicare la formula di calcolo prevista dall'art. 13 1. 2892/1885. Con la variante al piano regolatore, adottata nel 16 1974 e approvata nel 1979, le aree ora di proprietà della ricorrente ricevevano la destinazione a parco pubblico. Quale che sia la natura di tale destinazione, se essa preluda a successivi e specifici espropri delle singole aree o sia semplicemente rivolta a salvaguarda- re una zona obiettivamente considerata e topografica- mente delimitata alla luce delle sue caratteristiche morfologiche, il vincolo di inedificabilità che essa comportava è da considerare decaduto per decorso del quinquennio, in applicazione dell'art. 2 1. 19.11.1968 n. 1187. Da tale circostanza, pacifica tra le parti e presupposta dalla sentenza impugnata, non è dato pre- scindere, ai fini della identificazione della discipli- na vigente al momento dell'esproprio. La questione dei vincoli urbanistici, allo stato attuale della legislazione e dell'evoluzione delle giu- risprudenza costituzionale, è caratterizzata dall'alternativa temporaneità-indennizzabilità: in par- ticolare, alla luce della sentenza 12.5.1982 n. 92, che ha considerato tuttora vigente la delimitazione tempo- rale di cui alla legge 1187/68, i vincoli di inedifica- bilità imposti dal piano regolatore hanno efficacia quinquennale. Alla loro scadenza, in base ad un princi- pio che in virtù della costante applicazione della giu- risprudenza amministrativa (a partire da Cons. Stato, 17 ad. plen. 30.4.1984, n. 10, fino alle recenti Cons. Stato, sez. V, 1.2.1995, n. 163; sez. IV, 6.6.1997, n. 621; sez. V, 9.10.1997, n. 1117; sez. IV, 12.6.1998, n. costituisce diritto vivente, subentra 662), l'applicabilità della disciplina dettata per i Comuni sprovvisti di piano regolatore: l'art. 4, ult. comma, 1. 10/77, stabilisce, tra l'altro, per le aree situate fuori dal perimetro dei centri abitati, un indice mas- simo di edificabilità di 0,03 mc/mq. Va escluso in par- ticolare che alla decadenza del vincolo di inedificabi- lità possa rivivere la disciplina urbanistica previgen- te, per il semplice motivo che l'esistenza del vincolo, pur divenuto inefficace, non può essere negata ab ori- gine, ma di esso va ritenuta la legittima operatività per il quinquennio successivo alla sua imposizione. La decadenza prevista dalla legge al fine di salvaguardare il diritto dominicale da compressioni tendenzialmente definitive, non può essere assimilata, come pretende- rebbe la ricorrente con il terzo motivo, ad un annulla- mento, che operando ex tunc farebbe rivivere diritti e situazioni ormai superate (Cons. Stato, sez. V, 9.12.1996, n. 1486). Al regime stabilito dall'art. 4 1. 10/77 non può però assegnarsi il carattere di regolamentazione urba- nistica. Solo l'attività pianificatoria, infatti, può 18 realizzare l'assetto complessivo del territorio, attra- verso l'articolata previsione delle destinazioni nelle varie zone, in rapporto alle interrelazioni fra di esse ed ai bisogni della comunità. La soggezione delle aree, per le quali si sia verificata la decadenza del vincolo di inedificabilità, alla disciplina prevista per i co- muni sprovvisti di strumento urbanistico, è situazione eccezionale e transeunte, nel senso che l'immodificabilità parziale dello stato dei luoghi par- tecipa della natura soprasessoria, interinale e caute- lare delle misure di salvaguardia, per consentire alla p.a. di riesaminare la fattispecie e, se del caso, ri- badire il vincolo decaduto. Tale regime, dunque, non condizione normale dell'area. Esso dunque non può esse- re assimilato alle limitazioni allo ius aedificandi in- trodotte dalla legge o dallo strumento urbanistico qua- G li elementi conformativi della proprietà, ed in quanto tali incidenti sul valore agli effetti espropriativi: ciò è da escludere sia in considerazione della provvi- sorietà del regime (giacché sussiste un vero e proprio obbligo per l'amministrazione comunale di provvedere all'integrazione dello strumento urbanistico nelle par- ti decadute: Cons. Stato, sez. IV, 6.6.1997, n. 621), sia perché non è dato anticipare se esse preludano ad una reiterazione del vincolo, o comunque ad una nuova 19 disciplina restrittiva, ○ ad una piena riespansione delle facoltà dominicali. Diversamente deve argomentar- si a proposito delle misure di salvaguardia in attesa dell'approvazione di un nuovo strumento urbanistico, che pur provvisorie, anticipano gli effetti della nuova regolamentazione urbanistica: per questo deve tenersene conto in sede di determinazione del valore (Cass. 11.11.1977, n. 4874; 27.6.1983, n. 4407). L'argomentazione, fatta propria da questa sezione in precedenti pronunce concernenti terreni espropriati nel comprensorio di Capocotta (Cass. 2.9.1998, n. 8702; 18.9.1998, n. 9338; 30.12.1998, n. 12880; 11.1.1999, n. 181; 19.10.1999, n. 11732; 3.5.2000, n. 5516; 2.6.2000, n. 7333; 6.6.2000, n. 7563; 7.6.2000, n. 7691; 12.10.2000, n. 13572), riceve ora conferma dalla recen- te giurisprudenza costituzionale in tema di reiterazio- ne del vincolo di inedificabilità decaduto. Essendo i due requisiti della temporaneità e della indennizzabi- lità tra loro alternativi, l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli associata zi, è costituzionalmente illegittima se non nel tempo anche con diversa destinazione od altri mez- ad un obbligo indennitario (Corte Cost. 20.5.1999, n. 179): lo status di compressione del diritto dominicale è a ben vedere ravvisabile anche per il perdurare del 2 020 regime di sostanziale paralizzazione dello ius aedifi- candi derivante, nell'inerzia dell'amministrazione ri- guardo alla riformulazione di una disciplina urbanisti- ca, dall'applicazione dei limiti di cui all'art. 4 1. 10/77. Dovendosi allora escludere che per le aree la cui edificabilità sia regolata dall'art. 4 1. 10/77, tali limiti possano considerarsi rilevanti agli effetti in- dennitari, il secondo ed il terzo motivo di ricorso ap- paiono in parte fondati, anche se la censura in ordine alla mancata considerazione delle effettive potenziali- tà edificatorie dei terreni espropriati, richiede alcu- ne precisazioni, anche in riferimento al secondo motivo del ricorso incidentale. Nell'applicazione dell'art. 5 bis 1. 359/92 si è ritenuto che qualora un'area risulti priva di discipli- na legale (e dunque soggetta ai limiti dell'art. 4, ult. comma, 1. 10/77), può darsi ingresso, nella stima del bene, a valutazioni fattuali avulse dalla discipli- na legale del territorio, purché tali valutazioni ri- sultino comunque compatibili con le generali scelte ur- banistiche (Cass. 17.9.1997, n. 9242). A tal proposito, riguardo alla pretesa dell'Amministrazione ricorrente in via incidentale, di configurare una "vocazione natu- ralistica" dell'area, quale elemento determinante 21 : l'intervento legislativo del 1985, non può non ricono- scersi carenza e contraddittorietà di motivazione nella sentenza impugnata, nella parte in cui, nell'assenza di una disciplina urbanistica, determina l'indennità con esclusivo riferimento alla disciplina interinale di cui all'art. 4, e nella complessiva pretermissione di qual- siasi considerazione fattuale, e quindi anche di ogni verifica di compatibilità ambientale delle eventuali caratteristiche edificatorie dei beni espropriati, nel- lo stesso tempo invita il consulente tecnico a tener conto dei vincoli (ambientali?) esistenti sui beni. La tesi della "vocazione naturalistica" della zona di Capocotta presupporrebbe il riconoscimento di un ca- rattere "conformativo" del vincolo. adottato dal Comune di Roma nel 1974, che dunque dovrebbe sopravvivere, in quanto non incidente su beni determinati, al limite quinquennale della 1. 1187/68, per poi confluire in una definitiva destinazione naturalistica, assegnata dalla 1. 372/85. Pur con ogni riserva sulla capacità dei vin- coli ambientali imposti dal p.r.g. ad operare a tempo indeterminato, alla stregua dei vincoli paesaggistici di cui alla 1. 29.6.1939 n. 1497 (non va dimenticato, infatti, che gli artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40, della 1. 17.8.1942 n. 1150 sono stati dichiarati incostituziona- li nella misura in cui prevedono che il p.r.g. imponga 22 vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativo: Cor- te Cost. 29.5.1968 n. 55), alla legge sulla dotazione immobiliare del Presidente della Repubblica, la cui fi- nalità precipua è l'ampliamento della tenuta di Castel- porziano, non possono non riconoscersi, anche alla luce dei lavori parlamentari, intenti di tutela paesaggisti- ca e dell'habitat naturale, come del resto ha rilevato la citata sentenza Corte Cost. 19.4.1990, n. 216. La considerazione degli elementi fattuali di valu- tazione del bene agli effetti indennitari, cui si dovrà informare il giudice di rinvio dopo la cassazione della sentenza impugnata, comporta la necessità di alcune in- dicazioni. E' vero, sotto un primo profilo, che il ca- rattere di serietà del ristoro, cui la norma costitu- zionale subordina il sacrificio della proprietà privata a fini pubblici, impone alla discrezionalità del legi- slatore nella formulazione delle regole indennitarie la necessità di un aggancio al valore venale: motivo per il quale il meccanismo della semisomma tra valore vena- le e fitti coacervati, di cui alla legge per il risana- mento di Napoli, ha superato indenne la verifica di co- stituzionalità, come pure i sistemi normativi che ad esso si richiamano (con specifico riferimento alla 1. 372/85, sulle espropriazioni di Capocotta, Corte Cost. 19.4.1990, n. 216; sull'art. 5 bis 1. 359/92, Corte 23 Cost. 16.6.1993, n. 283). Ne consegue che l'indennizzo può definirsi equo nella misura in cui nel calcolo del compenso spettante all'espropriato l'addendo costituito dal valore sia necessariamente ancorato ad elementi di effettualità, rispetto ai quali, ad esempio, l'influenza negativa delle limitazioni di cui all'art. 4 ult. CO. 1. 10/77, porrebbe seri dubbi di legittimi - tà. Sotto un altro profilo, tuttavia, "il massimo di contributo e di riparazione che, nell'ambito degli sco- pi d'interesse generale, la pubblica amministrazione può garantire all'interesse privato" (secondo la formu- la impiegata dalla Consulta fin dalla sentenza 18.2.1960, n. 5), non deve comportare l'attribuzione di utilità che siano estranee alla mera reintegrazione della perdita subita. Nel sistema indennitario creato dall'art. 5 bis 1. 359/92, che pur non direttamente ap- plicabile alla fattispecie costituisce oggi, anche a seguito dell'estensione dei relativi criteri (con op- portuni correttivi) alla liquidazione del danno da OC- cupazione appropriativa (art. 3, 65° comma, 1. 23.12.1996 n. 662), espressione di un principio genera- le in materia espropriativa, è insita l'esigenza non solo di depurare l'indennizzo da ogni rendita di posi- zione, ha Osservato Corte Cost."decurtandolo - come - del valore aggiunto determinato 16.6.1993, n. 283 24 dall'azione della p.a.", ma soprattutto di togliere ogni spazio alla teorizzazione di un'edificabilità con- tra legem, ovvero a dispetto della classificazione ur- banistica dei suoli in forza di presupposti creati in dispregio alla disciplina stessa. La priorità ricono- sciuta alle "possibilità legali di edificazione" dalla (Cass. 28.3.1996, n. 2856; 11.12.1996, giurisprudenza 5.6.1997, n. 5111; 14.1.1998, n. 259; n. 11037; 10.4.1998, n. 3717; 12.6.1998, n. 5893; 3.7.1998, n. 6522; 28.8.1998, n. 8570; 25.8.1998, n. 8434; 29.8.1998, n. 8648; 5.9.1998, n. 8826; 29.4.1999, n. 4300) chiamata a individuare i suoli cui applicare il criterio indennitario di cui all'art. 5 bis, primo com- ma, 1. 359/92, sta anche a significare che la natura dell'area non può esser valutata in modo indiscrimina- to, fino a premiare l'eventuale illiceità nella crea- zione delle opere di urbanizzazione, in base alle quali un determinato suolo abbia acquisito qualità edificabi- li. Di tale principio deve essere fatta applicazione, pur se l'indennità di esproprio debba esser determinata secondo criteri speciali, come quello stabilito dal combinato disposto degli artt. 5 1. 372/1985 e 13 1. 2892/1885. E la verifica si rende necessaria, nella in- compatibilità logica di una situazione effettuale delle aree espropriate caratterizzata da una vocazione edifi- 2 25 5 catoria, determinata da una completa urbanizzazione, secondo la prospettazione della ricorrente, rispetto ad una vocazione naturalistica, reclamata dall'amministrazione, per via della destinazione a par- co fin dal 1974, cui è seguito ulteriore regime di ine- dificabilità, con l'entrata in vigore della 1. 372/85. La pretesa completa urbanizzazione della zona cui appartengono le aree espropriate, mal si giustifica al- la luce del regime di inedificabilità, che oggettiva- mente caratterizza l'area fin dal 1974. Tali opere sono bensì rilevanti, ai fini della valutazione degli immo- bili espropriati, anche se compiute dallo stesso espro- priante, in quanto assicuranti l'immediata utilizzazio- ne edificatoria dell'area, apprezzabile come sua quali- tà intrinseca, rilevante in una libera contrattazione (Cass. 27.8.1998, n. 8523; 29.8.1998, n. 8648). Ma l'esistenza di infrastrutture, collegamenti e servizi, come pure l'esistenza di costruzioni nelle aree circo- stanti, elementi, questi, dai quali dipende il concetto di edificabilità di fatto, potrebbero dipendere da una serie di opere abusive, dei cui effetti incrementativi il giudice non dovrebbe tenere conto nella stima del valore indennitario dei suoli espropriati, о diversa- mente, come la ricorrente assume, preesistere alla de- stinazione a parco pubblico, in virtù di una precedente 26 destinazione edificatoria, che tuttavia richiedeva il previo convenzionamento con il Comune. In conclusione, l'accoglimento, per quanto di ra- gione, dei motivi secondo e terzo del ricorso principa- le e secondo del ricorso incidentale, comporta che il giudizio di rinvio, attribuito, anche per le spese di questo giudizio, ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma, dovrà accertare il valore venale dell'area (quale addendo della semisomma) tenendo conto delle at- titudini edificatorie, con esclusione dell'influenza negativa su di esso delle limitazioni di cui all'art. 4 1. 10/77, e tuttavia depurandolo del plusvalore che l'area abbia eventualmente acquisito per effetto di abusive opere di urbanizzazione o della presenza nella zona di costruzioni edilizie non autorizzate. Il quarto motivo, espressamente subordinato dalla ricorrente al mancato accoglimento dei precedenti, e attinente all'applicazione dell'art. 4 1. 10/77, resta assorbito. Anche il quinto motivo resta assorbito, at- tesa la necessità di una riconsiderazione dei valori ambientali, cui sovrintendono eventuali vincoli, nella considerazione complessiva delle effettive potenzialità edificatorie delle aree. Il sesto motivo del ricorso principale è parimenti inammissibile, attenendo ad oggetti, come l'indennità 27 di occupazione, che appaiono estranei al presente giu- / 0 dizio, in quanto il giudice d'appello non ha provveduto 0 1 in merito atteso il carattere non definitivo della de- cisione, oppure a circostanze che nella loro esposizio- ne ("si conferma la richiesta di.. indennizzo in 4. 400.000.000 per le tre costruzioni sanabili e ciò in base all'art. 16, 8° comma, 1. 22.10.1971 n. 865, non a metà") risultano assolutamente inintellegibili in rap- porto all'esigenza di chiarezza cui presiede l'art. 366 c.p.c.

P.Q.M.

B La Corte, riuniti i ricorsi, accoglie, per quanto di ragione, il secondo ed il terzo motivo del ricorso principale ed il secondo motivo del ricorso incidenta- . p le, assorbiti il quarto ed il quinto del ricorso prin- (lire cipale. Dichiara inammissibile il sesto motivo del ri- corso principale. Rigetta il primo motivo del ricorso principale ed il primo e il terzo del ricorso inciden- tale. In relazione alle censure accolte cassa la sen- tenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma. Così deciso in Roma il 14.12.2000 Il Presidente Il Consigliere estensore Giovanni Verucci Stefano Benini CORTES CANCELLIERE 28 Deposite 9 11