Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MILEO Vincenzo - Presidente -
Dott. D'ANGELO Bruno - Consigliere -
Dott. VIGOLO Luciano - Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - Consigliere -
Dott. STILE Paolo - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
DE CH IU, elettivamente domiciliato in ROMA V.LE MAZZINI 145 presso lo studio dell'avv.to ROBERTO LOMBARDI, rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONIO MASCIA, EMILIO PERUGINI, PIERDOMENICO DE CATERINA, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO DI BENEVENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, rappresentato e difeso dall'avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1737/00 del Tribunale di BENEVENTO, depositata il 13/06/00 R.G.N. 406/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/11/02 dal Consigliere Dott. Paolo STILE.
udito l'Avvocato MASCIA ANTONIO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio GIALANELLA che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
PP De IC domanda per cinque motivi - in relazione al numero delle censure da considerare autonome - , illustrati da memoria, la cassazione della sentenza n. 1722/00, depositata il 12 giugno 2000, con la quale il Tribunale di Benevento, in composizione monocratica, ha rigettato l'opposizione da lui proposta avverso l'ordinanza - ingiunzione n. 408 del 15 dicembre 1998, emessa dalla Direzione provinciale di Benevento ai sensi della l. 689 del 1981. L'ordinanza gli ingiungeva di. pagare L. 30.021.200 quale sanzione amministrativa per avere, nella qualità di assessore del Comune di Pontelandolfo, deliberato, unitamente agli altri componenti della Giunta, l'assunzione diretta di cinquantacinque lavoratori senza il nulla osta della Sezione circoscrizionale per l'impiego. Limitatamente alle questioni rilevanti nel giudizio di cassazione, i motivi di opposizione sono stati ritenuti infondati perché: a) autori della violazione erano stati tutti i membri della Giunta che avevano deliberato l'assunzione, quali organi del Comune, responsabili in solido con l'ente, a nulla rilevando che la giunta fosse organo politico e non di gestione amministrativa, trattandosi dell'organo deputato ad esprimere la volontà dell'ente; b) non sussisteva la denunciata violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990, essendosi ritualmente svolto il procedimento contenzioso previsto dalla legge n. 689 del 1981; c) non era stato violato l'art. 14 della legge n. 689 del 1981 perché la notificazione dell'accertamento era intervenuta entro il termine di novanta giorni dall'accertamento stesso, non potendosi fare utile riferimento alla data dell'illecito, cioè delle assunzioni al lavoro, ne' a quella di comunicazione delle assunzioni stesse alla Sezione circoscrizionale;

d) non era stata fornita alcuna prova che sussistessero le situazioni di necessità ed urgenza in presenza delle quali, ai sensi dell'art. 8 D.P.C.M. 27.12.1988, era possibile procedere all'assunzione diretta.
La Direzione provinciale del lavoro di Benevento resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Prima ancora di esaminare le questioni specificamente sottoposte al vaglio della Corte, va premesso che non rileva nella controversia lo ius superveniens di cui all'art. 116, comma dodicesimo, della legge n. 388 del 2000, che, ferme restando le sanzioni penali, ha abolito tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nella omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi la omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi (ai sensi dell'art. 35, commi secondo e terzo, della legge n. 689 del 1981), nonché quelle relative a violazioni di carattere formale di norme sul collocamento.

1.1. La giurisprudenza della Corte (Cass., sez. un. 29 gennaio 1994, n. 890; Cass. 4 maggio 2002, n. 6405; 20 maggio 2002, n. 7328), infatti, ha precisato che, in materia di illeciti amministrativi, l'operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l'assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole. 1. 2. Nè il menzionato art. 116, comma dodicesimo, l. 388/2000, nel limitarsi a disporre l'abolizione delle sanzioni, contiene elementi che possano indurre a ritenere che sia stata conferita una qualche forma di retroattività alla disposizione secondo cui determinati fatti, a seguito dell'entrata in vigore della legge, non concretano più violazioni amministrative, ne' limitatamente ai rapporti non esauriti per essere in corso i relativi procedimenti, anche in sede giurisdizionale (come, invece, ritenuto da Cass. 9 maggio 2002, n. 6680), ne' in relazione alle violazioni commesse precedentemente, ma per le quali l'ordinanza - ingiunzione è stata emanata dopo l'entrata in vigore della legge (così Cass. 22 maggio 2002, n. 7524), atteso che l'ordinanza - ingiunzione non è esercizio di un potere e provvedimento amministrativo costitutivo, ma atto, puramente esecutivo, preordinato semplicemente alla riscossione di un credito già sorto per effetto della commessa violazione (Cass., sez. un., 890/1994, cit;
19 aprile 1990, n. 3271).

2. In ordine di pregiudizialità logica, va esaminato per primo il quinto motivo del ricorso, denunciandosi con esso violazione e/o falsa applicazione dell'art, 14 della legge n. 689 del 1981 per avere la sentenza impugnata ritenuta tempestiva la contestazione della violazione, in quanto avvenuta entro il termine di novanta giorni dall'accertamento effettuato in sede ispettiva. Secondo il ricorrente, invece, il dies a quo doveva identificarsi nel momento in cui l'ufficio aveva ricevuto comunicazione delle assunzioni effettuate, momento a partire dal quale era stato posto in grado di rilevare l'infrazione.

2.1. La pregiudizialità logica discende dal disposto dell'ultimo comma dell'art. 14 1. 689/1981, sicché, se il motivo risultasse fondato, l'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si sarebbe comunque estinta, con assorbimento delle ulteriori questioni inerenti agli altri profili di legittimità formale e sostanziale dell'ordinanza - ingiunzione.

2.2. Ma il motivo non può trovare accoglimento.
È indiscutibile che la norma, nel riferirsi all'accertamento e non al "giorno in cui è stata commessa la violazione" (che, segna, invece, il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio ai sensi dell'art. 28 l. 689/1981), va intesa nel senso che il termine di novanta giorni comincia a decorrere dalla percezione che del fatto abbiano i pubblici ufficiali competenti (secondo le disposizioni dell'art. 13), percezione che conferisce ai medesimi lo specifico potere di documentazione, mediante processo verbale, con effetti costitutivi sostanziali (cfr. Cass., sez. un, 25 novembre 1992, n. 12545), tanto è vero che il luogo dove è stata commessa l'infrazione si identifica con il luogo in cui è stata accertata (Cass., sez. un., 17 giugno 1988, n. 4131).

2.3. Orbene, si ricava agevolmente dal testo dell'art. 13 l. 689/1981 che l'accertamento non coincide con la generica e approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini necessarie ai fini della piena conoscenza di esso e della congrua determinazione della pena pecuniana, fermo restando che l'accertamento deve intendersi compiuto ad ogni effetto quando si tratta soltanto di valutare i dati già acquisiti, ancorché caratterizzati da complessità sotto il profilo tecnico - giuridico (cfr. Cass. 6 ottobre 1999, n. 11129). Donde il principio enunciato dalla giurisprudenza della Corte, secondo il quale, in tema di sanzioni amministrative, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, l'amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione devono ritenersi collegati all'esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va valutata dal giudice del merito in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre il solo termine iniziale di prescrizione di cui all'art. 28 della legge citata (Cass. 10 novembre 1998, n. 11308; 18 febbraio 2000, n. 1866; 24 febbraio 2000, n. 2088).

2.4. Orbene, il principio suddetto è stato specificamente applicato dalla giurisprudenza della Corte a fattispecie di violazione della disciplina del collocamento, chiarendo, tra l'altro, che l'accertamento non poteva essere fatto coincidere con la mera notizia del fatto materiale, bensì con l'epoca in cui la piena conoscenza dell'illecito era idonea a giustificare la redazione del rapporto previsto dall'art. 17 l. 689/1981, rapporto da presentare anche quando l'organo che ha accertato l'illecito sia anche competente per l'applicazione della sanzione (Cass., 17 marzo 1995, n. 3092; 27 febbraio 1996, n. 1502). Tra i precedenti conformi va, in particolare, richiamata la pronuncia che ha fatto applicazione del principio ad un caso in cui il sindaco di un comune aveva fatto ricorso all'assunzione diretta di dipendenti senza il previo nulla osta dell'ufficio di collocamento per l'urgente necessità di evitare danni alle persone e agli impianti, confermando la pronuncia di merito che aveva ritenuto che l'accertamento si era avuto con la visita ispettiva effettuata per verificare la sussistenza, o meno, di tale presupposto (Cass. 19 dicembre 1998, n. 12724).

2.5. D'altra parte, la denunciata violazione dell'art. 14 l. 689/1981 non si riscontra neppure sotto il profilo dell'omissione di indagine circa il momento in cui doveva considerarsi effettuato l'accertamento.
Al riguardo deve precisarsi che non ha il sostegno del diritto positivo la tesi secondo cui il diritto di credito dell'amministrazione non sorge per effetto della sola commissione della violazione, occorrendo, per il completamento della fattispecie costitutiva, anche la successiva contestazione, immediata o notificata nel termine perentorio. Infatti, la legge si esprime chiaramente nel senso che l'obbligazione nasce con la commissione della violazione (art. 28) e si estingue se la è stata omessa la notificazione nel termine (art. 14, u.c.), cosicché la mancata contestazione si colloca nella fattispecie sanzionatoria quale causa estintiva della pretesa punitiva, quindi vizio del provvedimento applicativo della sanzione che attiene al merito e che, come tale, deve necessariamente essere fatto valere dall'opponente, non potendo essere rilevato di ufficio dal giudice (Cass. 8 agosto 1996, n. 7296).

2.6. La ricostruzione della vicenda del difetto o intempestività della notificazione del verbale di contestazione in termini di fatto che non investe gli elementi costitutivi della pretesa creditoria, ma che, invece, determina l'estinzione dell'obbligazione, dovrebbe comportare che l'onere della prova sia addossato all'ingiunto opponente. Ma anche volendo accedere alla diversa impostazione secondo cui, una volta dedotto il fatto estintivo dall'opponente, il giudice ha il dovere di verificare di ufficio l'avvenuta tempestiva contestazione (cfr. Cass. 17 maggio 1984, n. 3045), non per questo il motivo poterebbe trovare accoglimento. Non risultano infatti addebitate al giudice del merito omissioni di indagine su circostanze di fatto decisive, limitandosi il ricorrente a dedurre che l'accertamento doveva essere fatto coincidere con la comunicazione all'ufficio dell'avvenuta assunzione, senza alcuna indicazione circa i contenuti della detta comunicazione, idonei a contrastare l'accertamento di fatto circa la necessità di una indagine ispettiva.

3. Sempre in ordine logico, va esaminato il secondo motivo del ricorso con il quale si denuncia violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 e vizio della motivazione, per avere la sentenza impugnata ritenuto la legittimità dell'ordinanza - ingiunzione sebbene non fosse stato dato avviso al trasgressore dell'inizio del procedimento rivolto ad accertare l'infrazione, non potendo la garanzia assicurata dalla legge n. 241 del 1990 ritenersi assorbita nella notificazione dell'esito del procedimento di accertamento, cioè del verbale ispettivo.

3.1. Il motivo deve essere rigettato, conformemente all'orientamento della giurisprudenza della Corte, secondo il quale non trova applicazione, in fattispecie regolate dalla normativa di cui alla l. 689/1981 in tema di irrogazione di sanzioni amministrative, l'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, relativa alla partecipazione al procedimento amministrativo, trattandosi di norma generale, sulla quale prevale la legge speciale, in quanto assicura garanzie non inferiori al minimum prescritto dalla legge generale (per tale principio, v. in motivazione, Cass. 7 agosto 1997, n. 7288 e Cass. 10 novembre 1999, n. 12473).

3.2. L'art. 18, primo comma, della l. 689/1981 prevede che entro trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'art. 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità, che poi provvede sulla scorta del rapporto del funzionario o agente accertatore e di quanto esposto o documentato dal trasgressore (art. 18, comma 2). Il sistema prevede, dunque, non solo che il trasgressore sia immediatamente informato dell'inizio del procedimento con la contestazione o notificazione, ma anche che possa esercitare nel modo più ampio il proprio diritto di difesa prima del provvedimento dell'autorità competente ad emettere l'ordinanza - ingiunzione o di archiviazione.

3.3. La tesi del ricorrente si palesa erronea nella parte in cui confonde la procedura di accertamento dell'infrazione con l'avvio del procedimento amministrativo previsto per l'emanazione dell'ordinanza - ingiunzione: l'accertamento, invero, concreta proprio l'atto di iniziativa di ufficio del procedimento sanzionatorio, che deve, in linea con i principi generali della l. 241/1990, essere comunicato all'interessato onde consentirgli l'attiva partecipazione a tutela della sua posizione giuridica.

4. Va ora considerato il primo motivo di ricorso, con il quale si denuncia violazione della legge n. 142 del 1990, del d.lgs. n. 29 del 1993 e della legge n. 127 del 1997, nonché omessa e contraddittoria motivazione. Si deduce che la competenza in ordine agli atti di gestione del personale, e, quindi, anche per le assunzioni, spettava agli organi burocratici dell'ente, cioè ai dirigenti, in attuazione del principio di separazione tra politica e amministrazione, con la conseguenza che alla giunta, quale organo politico, non poteva essere addebitata alcuna responsabilità; la sentenza impugnata al contrario aveva erroneamente fondato tale responsabilità sulla natura di organo di rappresentanza dell'ente.

4.1. Anche questo motivo non può trovare accoglimento. Le argomentazioni del ricorrente richiamano il quadro normativo attualmente risultante dalle disposizioni contenute nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
La norma cardine in tema di organizzazione degli uffici degli enti locali è dettata dall'art. 88 dal testo unico, di apertura delle disposizioni dedicate agli uffici e al personale: All'ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico". Pertanto, il modello organizzativo è quello attualmente contenuto nel d.lgs. 165/2001, da applicare con gli opportuni adattamenti agli enti locali, con salvezza della disciplina specifica, eventualmente anche derogatoria, dettata dalle disposizioni del t.u.e.l.

4.2. Anche per gli enti locali, dunque, trovano applicazione i moduli con i quali si rende concreta la separazione tra il momento della politica e quello dell'amministrazione, moduli specificati dall'art. 107, co. 1, del t.u.e.l. nei seguenti termini generali: Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Non sembra perciò potersi dubitare che alle richiamate fonti normative secondarie sia attribuito il compito di specificare ed adattare il principio alle realtà dei singoli enti, ma senza possibilità di contraddirlo. Pertanto, come per l'organizzazione statale, organi dell'ente locale non sono soltanto quelli di governo o politici, ma anche tutti quelli competenti all'adozione di atti e provvedimenti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, la cui titolarità è conferita ai dirigenti.

4.3. Senonché, la ricostruzione dei dati normativi nel senso indicato dal ricorrente non può in alcun modo giovargli ai fini della richiesta di cassazione della sentenza, il cui dispositivo è conforme al diritto, dovendo la Corte limitarsi a correggerne la motivazione (art. 384, secondo comma, c.p.c).

4.4. Ed infatti, il ricorrente non sostiene certo che alla costituzione dei rapporti di lavoro hanno proceduto i dirigenti competenti e non la Giunta. Ciò significa che sono stati posti in essere, dall'organo di direzione politica, atti amministrativi affetti dal vizio di incompetenza, quindi, illegittimi ma tuttavia produttivi di tutti gli effetti tipici, nonché atti negoziali annullabili, soltanto su richiesta dell'amministrazione, per difetto di legittimazione dell'organo stipulante.
Non può porsi in dubbio, perciò, che la fattispecie di assunzione al lavoro senza il tramite dell'ufficio di collocamento si sia compiutamente realizzata in tutti i suoi elementi.

5. Il quarto motivo di ricorso denuncia violazione di legge per quanto attiene all'onere della prova e vizio di motivazione, per avere la sentenza impugnata affermato che i motivi di urgenza e/o pericolo, previsti dall'art. 8 DPCM 27 dicembre 1988 al fine di consentire l'assunzione diretta di personale, dovevano essere comprovati dall'opponente e non dall'amministrazione ingiungente;

per avere altresì trascurato di considerare che la motivazione era contenuta nella delibera di giunta relativa alle assunzioni.

5.1. Anche questo motivo è infondato.
La legge 28 febbraio 1987, n. 56 (recante "Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro", all'art. 16 ("Disposizioni concernenti lo Stato e gli enti pubblici") impone anche ai comuni di selezionare i lavoratori da assumere in qualifiche per le quali non è richiesto un titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo fra gli iscritti nelle liste di collocamento (o di mobilità) in possesso della professionalità richiesta e dei requisiti per l'accesso al pubblico impiego, da avviare numericamente secondo l'ordine delle graduatorie risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti. Il comma 4 dell'articolo prevede che le modalità di avviamento dei lavoratori nonché le modalità e i criteri delle selezioni tra i lavoratori avviati sono determinati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

5.2. La prevista fonte regolamentare (di carattere attuativo ed integrativo come reso palese dalla legittimazione ricevuta dalla fonte primaria) è stata emanata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 (in Gazz. Uff., 31 dicembre,
n. 306). - Disciplina dell'avviamento e della selezione dei lavoratori iscritti nelle liste di collocamento ai fini dell'assunzione nella pubblica amministrazione -. In particolare, l'art. 8 del decreto, con riguardo ai servizi di igiene e di assistenza sanitaria, scolastica e domiciliare per i quali gli ordinamenti delle singole amministrazioni consentono l'assunzione a termine per sopperire tempestivamente ad imprevedibili ed indilazionabili esigenze connesse con la temporanea assenza e l'immediata sostituzione di dipendenti direttamente impegnati nell'erogazione dei servizi predetti, contempla una procedura di urgenza per la richiesta e l'avviamento al lavoro;
mentre il successivo comma 4 regola il caso dell'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità, che consente l'assunzione diretta di lavoratori iscritti nelle liste, con contestuale e motivata comunicazione, con l'indicazione della durata presumibile, alla sezione circoscrizionale per l'impiego, che, qualora tale durata superi i dieci giorni, avvia a selezione, in sostituzione, lavoratori di pari qualifica aventi titolo di precedenza in base all'apposita graduatoria.

5.3. La ricognizione dei dati normativi non consente dubbi sul fatto che in nessun caso, neppure in quello dell'urgente necessità, è consentito procedere ad assunzioni dirette del personale - con l'eccezione delle qualifiche funzionali escluse dalla disciplina - senza l'intervento della Sezione circoscrizionale per l'impiego. Nè, d'altra parte, la fonte regolamentare avrebbe potuto legittimamente disporre in deroga alla regola dettata dalla legge. In altri termini, la previsione regolamentare deve essere letta nel senso di un mero richiamo dei principi generali che consentono, quando è necessario garantire beni essenziali e non vi siano strumenti alternativi, il sacrificio di altri interessi (art. 2044 e 2045 c.c.; art. 52 e 54 c.p.).

5.4. Se ne deve concludere che l'assunzione diretta determinata dall'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità poteva escludere la responsabilità dell'autore della violazione amministrativa soltanto in presenza di una delle esimenti di cui all'art. 4 l. 689-1981, la cui sussistenza va provata dall'opponente (cfr. Cass. 4 novembre 1998, n. 11054; 7 novembre 1998, n. 11294).

5.5. La sentenza impugnata ha escluso, con motivazione sufficiente e logica, e perciò non sindacabile in sede di legittimità, che tale prova fosse stata fornita, osservando che la delibera di giunta conteneva una motivazione che si limitava a riprodurre la previsione normativa, senza alcuna precisazione delle circostanze del caso concreto.

6. Il quinto e ultimo motivo di ricorso denuncia omessa motivazione circa un elemento probatorio prodotto dalla parte e decisivo per controversia, in relazione alla deduzione che il procedimento penale aperto a carico degli amministratori comunali per reati connessi alle assunzioni al lavoro era stato archiviato dal GIP presso il Tribunale di Benevento, con la motivazione, tra l'altro, che "le procedure amministrative seguite risultano essere state indispensabili per far fronte a urgenti necessità".

6.1. Il motivo non ha fondamento perché il denunciato vizio di omessa motivazione concerne un punto non decisivo della controversia.
Secondo la formulazione del motivo di ricorso, infatti, dall'ordinanza di archiviazione non risultavano fatti e circostanze che avrebbero dovuto essere esaminate dal giudice dell'opposizione o ordinanza- ingiunzione, sebbene un mero giudizio circa la sussistenza di "urgenti necessità, rimaste, quindi, del tutto indeterminate, come appunto ritenuto dalla sentenza impugnata.

7. In ordine al regolamento delle spese, le stesse si compensano ricorrendo giusti motivi.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma, il 13 novembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 27 marzo 2003