Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLI - Presidente -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE SALMÈ - rel. Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARIA BERRUTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
PA NN, IO RE, GI ZI, NU RE, AB RE, UB RE, AR AN GE, SS AN, ID DO, US GU, ZO GA, NO OM, elettivamente domiciliati in Roma, via dei Mellini 10, presso lo studio dell'avv. AN Ozzo che li rappresenta e difende in unione con gli avvocati Luigi Concas e Ovidio Marras per procura speciale a margine del ricorso,
- ricorrenti-
contro
MINISTERO DEL TESORO, in persona del ministro pro tempore, CONSOB, in persona del presidente pro tempore, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che li rappresenta e difende per legge,

- controricorrenti -

avverso il decreto della corte d'appello di Cagliari del 20 luglio 1999. Sentita la relazione della causa svolta dal Cons. Dott. Giuseppe Salmè alla pubblica udienza del 24 settembre 2001;
sentito l'avv. Marras per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Gentili per i controricorrenti;

sentito il p.m., in persona del sost. proc. gen. Dott. Orazio Frazzini che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Con decreto del 9 febbraio 1999 il Ministero del tesoro, su proposta della Consob, ha ingiunto alla Fondazione Banco di Sardegna di pagare la somma di L. 20.000.000 per ciascuno dei componenti del consiglio d'amministrazione, con obbligo di regresso nei confronti dei responsabili, a titolo di sanzione per la violazione dell'art. 12 bis del regolamento Consob 14 novembre 1991, n. 5553, per avere omesso, quale capogruppo al quale appartiene il Banco di Sardegna, emittente valori mobiliari quotati, di informare senza indugio il pubblico, mediante invio di un comunicato alla Consob e ad almeno due agenzie di stampa, delle decisioni assunte idonee a influenzare sensibilmente il prezzo dei valori mobiliari quotati emessi dalla predetta banca. Infatti, con delibera del proprio consiglio di amministrazione in data 6 luglio 1998 sono state date istruzioni ai propri rappresentanti che dovevano intervenire il giorno successivo nell'assemblea straordinaria del Banco di Sardegna, il cui capitale era interamente posseduto da detta Fondazione, di votare contro la proposta di aumento del capitale sociale, previo frazionamento delle azioni di risparmio - già emesse e quotate - e loro conversione, senza conguaglio, in azioni ordinarie. La Borsa Italiana, su richiesta della banca, che aveva avuto notizia della deliberazione della Fondazione, con provvedimento del 7 luglio successivo, ha sospeso le negoziazioni delle azioni di risparmio e lo stesso giorno la stampa quotidiana ha dato notizia dell'indicata delibera del consiglio d'amministrazione della Fondazione.
La corte d'appello di Cagliari, davanti alla quale i componenti del consiglio d'amministrazione hanno proposto opposizione, ha confermato il provvedimento sanzionatorio.
Per quanto ancora rileva in questa sede, in primo luogo, la corte territoriale ha affermato che la Fondazione doveva ritenersi destinataria dell'obbligo di informazione di cui all'art. 12 bis del regolamento Consob n. 5553 del 1991, introdotto con delibera Consob del 10 settembre 1997, n. 1091.
Infatti la nozione di "gruppo", di "capogruppo" e di "controllo", ai fini dell'applicazione del regolamento Consob richiamato, dovrebbe trarsi dal regolamento stesso, che:
a) all'art. 2, lettera e), definisce "gruppo cui appartengono emittenti di valori mobiliari quotati" l'"insieme di soggetti che direttamente o per interposta persona o per il tramite di società fiduciaria o di società controllata ovvero in virtù di particolari vincoli o accordi, controllano l'emittente valori mobiliari quotati, ne sono controllati ovvero sono controllati dagli stessi soggetti che controllano l'emittente";
b) alla stregua di tale nozione, "capogruppo" è quindi il soggetto che, senza essere controllato da altri, controlla un emittente di valori mobiliari;

c) la stessa disposizione regolamentare definisce, infine, la nozione di "controllo" mediante rinvio all'art. 7 della legge n. 287 del 1990, che espressamente prevede che il controllo possa essere esercitato non solo da enti societari, ma anche da "persone o imprese o gruppi di persone o imprese.
Non sarebbe invece rilevante la nozione di "gruppo" di cui al t.u. della legge bancaria (art. 61 d. lg. 385 del 1993), perché tale nozione sarebbe dettata ai fini dell'applicazione della disciplina delle funzioni di vigilanza bancaria, posta a tutela dell'interesse alla stabilità e del buon assetto prudenziale della banca compresa in un gruppo, mentre il regolamento Consob di cui si discute è diretto a garantire la diversa esigenza di prevenzione e limitazione dello sfruttamento illecito di informazioni privilegiate nel mercato dei valori mobiliari, in attuazione delle finalità perseguite dalla legge n. 157 del 1991. Alla stregua di tali premesse la Fondazione dovrebbe considerarsi "soggetto capogruppo" perché, come già rilevato, l'art. 7 della legge n. 287/1990, ritiene sufficiente che tale soggetto sia una
"persona", comprendendo in tale nozione tutti i soggetti, persone fisiche o giuridiche o anche enti non personificati, e non richiede che debba essere necessariamente un soggetto che esercita un'impresa. Sussisterebbe, inoltre, tra la Fondazione e il Banco di Sardegna il rapporto di controllo, perché la prima è proprietaria della totalità delle azioni ordinarie della banca.
A conferma di tali conclusioni, la corte d'appello ha anche richiamato il disposto dell'art. 6 del d. lgs n. 153 del 1999, avente ad oggetto la disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all'art. 11, 1^ comma del d. lg. n. 356 del 1990, il quale, ai fini dell'individuazione della nozione di controllo, prescinde dall'art. 23 del t.u. delle leggi bancarie (n. 385 del 1993) e richiama esclusivamente l'art. 2359 c.c., senza ritenere ostativa la circostanza che le fondazioni non siano società commerciali. In secondo luogo la corte territoriale ha escluso che i componenti del consiglio d'amministrazione potessero invocare la propria buona fede (art. 3 della legge n. 689 del 1981), per avere ispirato la propria condotta al parere espresso da un legale di un'autorevole società di consulenza societaria e finanziaria e da un professore ordinario di diritto commerciale, consulente della Fondazione. Infatti i componenti del consiglio d'amministrazione, per la loro alta professionalità, non erano in condizioni soggettive di inferiorità in relazione alle possibilità di informazione circa la normativa applicabile. Peraltro, nella stessa seduta del 6 luglio, il dott. Mannuzzu, componente del consiglio d'amministrazione, dato atto dei pareri giuridici forniti, aveva invitato gli uffici a valutare comunque se la Fondazione dovesse ottemperare agli obblighi informativi imposti dalla Consob e, in caso positivo, a provvedervi direttamente. A fronte di tali perplessità, manifestate da un autorevole componente del consiglio d'amministrazione, dovrebbe ritenersi dimostrato che sussiste quanto meno un dubbio circa l'opportunità di seguire un'interpretazione diversa da quella suggerita dai consulenti.
Avverso il decreto della corte d'appello di Cagliari AN RI e gli altri componenti del consiglio d'amministrazione della Fondazione hanno proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi, illustrati con memoria. Resistono con controricorso il Ministero del tesoro e la Consob.
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge n. 689 del 1981, in relazione all'art. 6, 1^ comma della legge n. 157 del 1991, l'illegittimità del regolamento
Consob n. 5553 del 1991, l'omessa pronuncia sulla domanda di disapplicazione di detto regolamento e vizio di motivazione. I ricorrenti sostengono che la legge n. 157/1991 non indica con chiarezza e certezza i soggetti destinatari degli obblighi di informazione e comunicazione e che lo stesso regolamento Consob non contiene indicazioni certe e precise. Peraltro la legge non avrebbe attribuito alla Consob il potere di dettare i criteri di individuazione di tali soggetti, che dovrebbero essere determinati alla stregua della disciplina speciale e prevalente contenuta nel t.u. delle leggi bancarie, a mente della quale la Fondazione, che non esercita attività bancaria, non potrebbe far parte del gruppo bancario. L'art. 12 bis del regolamento Consob, avendo operato al di fuori di delega conferita dal legislatore, sarebbe illegittimo e avrebbe dovuto essere disapplicato, anche d'ufficio. Con il secondo motivo, che, essendo strettamente connesso, può essere esaminato congiuntamente si deduce la violazione dell'art. 6, 1^ comma della legge n. 157 del 1991, in relazione all'art. 7 della legge n. 287 del 1990 ed dall'art. 2359 c.c., nonché vizio di motivazione. Si censura la sentenza impugnata per aver ritenuto di attribuire alla Fondazione la qualità di "capogruppo" sulla base del richiamo operato dall'art. 6 della legge n. 157 del 1991 all'art. 7 della legge n. 287 del 1990 ed all'art. 2359 c.c., trascurando di rilevare che le norme richiamate non individuano la nozione di "capogruppo", ma definiscono solo quella di "controllo" o "collegamento". Peraltro, le norme richiamate richiedono, per riconoscere l'esistenza del controllo, che siano esercitati poteri di ingerenza, direzione e coordinamento, mentre le fondazioni non possono ingerirsi nell'attività bancaria e non hanno poteri di controllo e direzione. Infine, sia nell'art. 6 della legge 157/91, che nel t.u. delle leggi bancarie solo un ente societario può assumere la qualità di capogruppo.

2. I motivi non sono fondati.
L'art. 6 della legge 17 maggio 1991, n. 157, recante norme relative all'uso di informazioni riservate nelle operazioni in valori mobiliari, dispone che la Consob, con apposito regolamento stabilisca, tra l'altro, le modalità, i termini e le condizioni dell'informativa al pubblico su tutte le notizie, i fatti, le statistiche e gli studi concernenti le società quotate e le loro controllanti, controllate o comunque collegate, ai sensi del titolo 1^ della legge n. 287 del 1990, ancorché non quotate, che abbiano un interesse per i soci, per i risparmiatori e per il corretto funzionamento del mercato.
Il regolamento Consob 14 novembre 1991, n. 5553, emanato in attuazione di detta disposizione, all'art. 2 contiene alcune definizioni normative, tra le quali, alla lettera e), quella di "gruppo cui appartengono emittenti valori mobiliari quotati" (definito come "insieme di soggetti che, direttamente o per interposta persona o per il tramite di società fiduciarie o di società controllata ovvero in virtù di particolari vincoli o accordi, controllano l'emittente valori mobiliari quotati, ne sono controllati ovvero sono controllati dagli stessi soggetti che controllano l'emittente") e quella di "controllo" (definita con rinvio alla nozione precisata all'art. 7 della legge n. 287 del 1990). Quando l'art. 12 bis del regolamento Consob, inserito con delibera 10 settembre 1997 n. 10917, dispone che "i soggetti capigruppo di un gruppo al quale appartengono emittenti valori mobiliari quotati" devono informare il pubblico delle proposte e delle decisioni dei propri organi idonee ad influenzare sensibilmente il prezzo, è evidente che rinvia alla definizione di "gruppo" di cui all'art. 2 lettera e) e, conseguentemente, il soggetto capogruppo è quello che si pone al vertice di tale "gruppo", fermo che per l'identificazione del "gruppo" la norma regolamentare utilizza una nozione di rapporto di controllo tra i soggetti appartenenti al gruppo precisata mediante il rinvio alla legge n. 287 del 1990. La prima obiezione che i ricorrenti pongono alla sequenza logica che si riporta è che sulla disciplina regolamentare dovrebbe prevalere la disciplina speciale contenuta nel t.u. delle leggi bancarie (artt. 60/64 d. lg. vo n. 385/1993). L'obiezione è stata superata dalla corte territoriale con il rilievo, che questa Corte pienamente condivide, delle diverse finalità perseguite dalla disciplina del "gruppo bancario" rispetto a quella contenuta nella legge n. 157 del 1991, nel primo caso trattandosi di assicurare l'attuazione dei provvedimenti dell'autorità di vigilanza, diretti al fine di garantire la stabilità e il buon assetto prudenziale delle banche, mentre nel secondo il legislatore mira ad evitare le distorsioni del mercato derivanti dallo sfruttamento illecito di informazioni privilegiate. Tale diversità di rationes impedisce di porre il rapporto tra le due discipline in termini di specialità e quindi di prevalenza dell'una sull'altra, dovendo invece prendersi atto che si tratta di norme dotate di un proprio campo di applicazione e quindi di propria autonomia.
I ricorrenti contestano, poi, che il regolamento potesse individuare i soggetti destinatari degli obblighi informativi sanzionati. In realtà l'art. 6 della legge n. 157 individua l'ambito del potere regolamentare della Consob in modo ampio (il regolamento deve stabilire "modalità, termini e condizioni" degli obblighi informativi) e l'art. 7, disponendo che "i soggetti che violano le disposizioni del regolamento di cui all'art. 6 sono soggetti alle seguenti sanzioni...",conferma che anche la determinazione dei soggetti destinatari dei precetti regolamentari non è estranea all'esplicazione del potere regolamentare. D'altra parte, se la legge non contiene i precetti relativi alle modalità, termini e condizioni dei doveri di informazione e il regolamento, al quale spetta determinarli, non potesse indicare quella fondamentale "condizione" di applicazione degli obblighi informativi consistente nella individuazione dei soggetti destinatari, è evidente che la legge stessa non potrebbe essere attuata.
Nè appare fondata l'affermazione secondo la quale dall'art. 6 della legge n. 157/91 discenderebbe che gli obblighi informativi non potrebbero avere come destinatari se non le "società", perché la norma richiamata non detta alcun limite del potere regolamentare relativamente alla individuazione dei destinatari degli obblighi informativi, limitandosi a disporre che le notizie, i fatti, le statistiche e gli studi da comunicare al pubblico debbono "concernere" le società quotate e anche quelle non quotate, se legate alle prime da rapporto di controllo o di collegamento. La norma cioè individua l'oggetto e non i soggetti degli obblighi informativi.
Quanto, infine, alla nozione di "controllo" utilizzata dal regolamento per la definizione del gruppo e quindi di capogruppo, non v'è dubbio che il regolamento stesso è rimasto nel preciso ambito delimitato dalla norma primaria che contiene il rinvio al titolo primo della legge n. 287 del 1990, recante la disciplina della concorrenza e del mercato. Infatti, l'art. 7 di tale legge dispone che "ai fini del presente titolo" (e quindi non a diversi fini, quali quelli perseguiti con le leggi bancarie) si ha controllo oltre che nei casi di cui all'art. 2359 c.c., (casi in cui le diverse fattispecie descritte riguardano esclusivamente "società" anche in presenza di diritti, contratti o altri rapporti giuridici che conferiscono a "soggetti" anche diversi dalle società, da soli o congiuntamente, e tenuto conto delle circostanze di fatto e di diritto, la possibilità di esercitare un'influenza determinante sull'attività di un'impresa. Nel caso in cui l'impresa sia gestita da soggetto avente natura di società commerciale di capitali non è contestabile che il titolare della totalità delle azioni ordinarie è in grado di svolgere un'influenza dominante sull'attività dell'impresa stessa.
Per questo rilievo le fondazioni bancarie, che pure non possono gestire direttamente imprese bancarie, ove siano titolari della totalità delle azioni ordinarie e quindi dei voti in assemblea, certamente hanno un'influenza dominante nella vita delle società bancarie e quindi possono ritenersi controllanti di imprese bancarie. Ne segue che nel caso in cui le fondazioni non siano a loro volta controllate e quindi siano al vertice di un gruppo di imprese bancarie, tra le quali esista rapporto di controllo di cui all'art. 7 della legge n. 287 del 1990, ben possono essere ritenute destinatarie di obblighi informativi.
Dalla disciplina dettata dall'art. 7 della legge n. 287/90 non risulta, invece, che sia indispensabile, per riconoscere l'esistenza di un rapporto di controllo, l'esistenza di poteri di direzione e coordinamento.

3. Con il terzo motivo, deducendo la errata e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 689 del 1981, i ricorrenti criticano la sentenza impugnata per avere escluso che nella specie fosse invocabile la buona fede sulla base del rilievo che chi è inserito in un determinato campo di attività non può ignorarne senza colpa le regole peculiari. Sarebbe erronea l'ulteriore affermazione che chi sia inserito professionalmente in una determinata attività non potrebbe invocare la buona fede anche quando abbia diligentemente assolto il dovere di informazione e, ancor prima, non sarebbe stata dimostrata la circostanza che i consiglieri d'amministrazione della Fondazione sarebbero inseriti nell'attività bancaria professionalmente e non occasionalmente.
In realtà, sulla base dei fatti pacifici, sui quali infatti la corte territoriali non ha, proprio perché pacifici, ammesso la testimonianza, avrebbe dovuto affermarsi che i consiglieri di amministrazione, avendo diligentemente adempiuto ai doveri d'informazione, richiedendo ad esperti un parere sulla normativa specialistica applicabile, dovevano dichiararsi immuni da colpa. Il motivo non è fondato.
Con accertamento di fatto in questa sede incensurabile, e, d'altra parte, non censurato, la corte territoriale ha dichiarato che i componenti del consiglio d'amministrazione erano dotati di alta professionalità (deve intendersi) in materia bancaria. Da tale accertamento ha fatto derivare la conseguenza che l'ignoranza dell'obbligo informativo imposto dal regolamento non poteva ritenersi scusabile, anche alla luce del dubbio sulla fondatezza dell'opinione che escludeva detto obbligo espresso proprio da un consigliere d'amministrazione.
Ferma l'incensurabilità degli accertamenti di fatto, nella specie deve anche ritenersi, essendo stato proposto ricorso ex art. 111 Cost., incensurabile la sufficienza e la coerenza della motivazione,
potendo solo essere censurata l'erroneità in punto di diritto. L'unico punto di diritto sollevato dai ricorrenti è che, a loro avviso, quanto alla conoscenza del precetto, anche il "professionista" non ha altro dovere che quello di rivolgersi a "fonti" di conoscenza attendibili (nella specie a consulenti giuridici di provata professionalità).
Questa tesi non può essere condivisa perché proprio la specifica preparazione professionale comporta che il "professionista" ha il dovere di acquisire direttamente la conoscenze delle regole che governano il settore, non essendo invece sufficiente la semplice richiesta di informazione a terzi, sia pure a loro volta professionisti, rimanendo in tal caso il rischio d'errore a carico del soggetto che, invece di acquisire l'informazione in modo diretto, utilizza strumenti informativi indiretti.
In conclusione il ricorso deve essere rigettato. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di questo giudizio nella misura di L. 77,47 oltre a 7.000.000 (euro 3.615/20) per onorari.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 24 settembre 2001. Depositato in Cancelleria il 2 agosto 2002