composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Reg. Gen.
Dott. Prof. Antonio LA TORRE Presidente n. 22101/97

1. Dott. Giuseppe VIOLA Componente

2. Dott. Pasquale LACANNA "

3. Dott. M. Domenico LOSAPIO "

4. Dott. Carlo DAPELO "

5. Dott. Giovanni DE ROBERTO "

6. Dott. Antonio MORGIGNI "

7. Dott. Adalberto ALBAMONTE "

8. Dott. Giovanni CANZIO " (Relatore)
ha pronunziato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di Venezia nel procedimento penale

contro

:
IS RO, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza del pretore di Venezia in data 19.2.1997. Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Giovanni CANZIO;

Udito il pubblico ministero, in persona dell'Avvocato Generale dott. Umberto TOSCANI, il quale ha concluso per l'annullamento senza rinvio dell'impugnata sentenza limitatamente al capo concernente i reati di cui all'art. 1231 cod. nav. perché estinti per prescrizione, e per il rigetto nel resto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.- IS RO, chiamato a rispondere di due violazioni dell'art. 1231 cod. nav. ("per avere condotto l'imbarcazione tipo taxi a uso privato di fatto adibita al trasporto per conto terzi, privo dei titoli abilitanti alla condotta del mezzo quando sia adibito a trasporto pubblico non di linea") e di due violazioni dell'art. 1216 stesso codice ("perché effettuava servizio di trasporto pubblico non di linea a scopo di lucro, così impiegando il mezzo di cui sopra, natante non abilitato né idoneo al trasporto passeggeri per conto terzi"), veniva assolto dal pretore di Venezia "perché il fatto non sussiste" con sentenza in data 19.2.1997. Rilevava il giudice di merito che il IS era in possesso dei titoli marittimi di motorista abilitato e di conduttore al traffico locale e che il natante da lui condotto aveva la licenza per navi minori e il certificato di navigabilità per il trasporto di passeggeri rilasciati dalla capitaneria di porto di Venezia;

mentre gli ulteriori requisiti richiesti dalla leg. reg. Veneto 30.12.1993 n. 63 e dal regolamento del comune di Venezia approvato con deliberazione consiliare n. 239 del 22/23.12.1994 per l'espletamento del servizio di taxi acqueo - licenza comunale e speciale idoneità del natante -, congiuntamente ai posseduti titoli professionali marittimi, non attenevano "in sé" alla sicurezza della navigazione, bensì più propriamente "ad aspetti estetico-funzionali", cioè alla tutela dell'ambiente lagunare dall'inquinamento.
La mancanza di quest'ultimi requisiti, in particolare della licenza comunale, costituiva dunque una mera violazione amministrativa, punita con una sanzione pecuniaria e con la confisca del natante, ai sensi degli artt. 43 e 44 l. reg. Veneto n. 63 del 1993, ovvero - vertendosi in tema di abusivo esercizio del servizio di navigazione interna - dell'art. 1187 cod. nav. Avverso detta sentenza assolutoria ha proposto ricorso per cassazione il procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di Venezia, il quale ha dedotto l'erronea interpretazione delle norme incriminatrici sul duplice assunto che:
a) quanto alle violazioni dell'art. 1216 cod. nav., l'imbarcazione era iscritta nei registri marittimi esclusivamente per uso privato senza essere abilitata al servizio pubblico non di linea per il trasporto di passeggeri;
b) quanto ai reati di cui all'art. 1231 cod. nav., la mancanza degli specifici requisiti, prescritti dalla legislazione regionale per il controllo della professionalità di coloro che intendono esercitare il servizio di taxi acqueo nella laguna di Venezia, inerisce alla materia della sicurezza della navigazione sotto il profilo della tutela dell'incolumità delle persone trasportate.
2.- Il ricorso, assegnato alla terza Sezione penale della Corte di cassazione, è stato rimesso da quest'ultima alle Sezioni Unite con ordinanza del 9.11.1997-11.2.1998, sul rilievo dell'esistenza del contrasto interpretativo manifestatosi all'interno della giurisprudenza della medesima Sezione, in tema di applicabilità della fattispecie incriminatrice di cui all'art. 1231 cod. nav. al fenomeno dell'abusivismo per il servizio di taxi acqueo nella laguna di Venezia.
Si sostiene, da un lato, che la mancanza degli specifici titoli professionali richiesti per l'espletamento di tale servizio dalla l. reg. Veneto n. 63 del 1993 e dal derivato regolamento comunale di
Venezia costituisce (attraverso il richiamo operato dagli artt. 134, comma 3, cod. nav. e 58 regol. nav. int.) violazione di disposizioni dettate anche per la sicurezza della navigazione interna ed integra il reato di cui all'art. 1231 cod. nav. Si afferma, dall'altro, che le disposizioni della citata normativa, regionale e comunale, non attengono alla sicurezza della navigazione, bensì alla "ecologia", sia per il loro contenuto che per la carenza di potestà legislativa regionale in materia di sicurezza della navigazione: con la conseguenza che la loro violazione configurerebbe un mero illecito amministrativo. Il Primo Presidente Aggiunto della Corte di cassazione ha assegnato il ricorso alle Sezioni Unite penali fissando per la trattazione l'odierna udienza pubblica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I) Sulle violazioni dell'art. 1231 del codice della navigazione. 1.- La questione di diritto che ha dato luogo alla rimessione del ricorso alle Sezioni Unite consiste nello stabilire se integri l'ipotesi contravvenzionale dell'art. 1231 cod. nav. la mancanza dei titoli professionali e degli ulteriori requisiti abilitanti, richiesti dalla l. reg. Veneto 30.12.1993 n. 63 e dal derivato regolamento comunale di Venezia approvato con delibera 22/23.12.1994 n. 239 per l'esercizio del servizio di "taxi acqueo" nella laguna di Venezia.
Un primo, nettamente prevalente, indirizzo giurisprudenziale espresso dalla terza Sezione penale della Corte di cassazione (per il quale cfr., in tema di sequestro preventivo dell'imbarcazione, le sentenze 14.11.1997, P.M. in proc. Zanon, rv. 209660;
12.11.1997, P.M. in proc. Pompeo, rv. 209886; 31.10.1997, P.M. in proc. IS, rv. 209203; 9.5.1997, P.M. in proc. Costalonga, rv. 208296; cui adde la meno recente 10.6.1983, Penso, rv. 160179) perviene al risultato della configurabilità della fattispecie criminosa di cui all'art. 1231 cod. nav., in forza di un percorso ermeneutico che non trae tuttavia ragione esclusiva dal profilo dell'inerenza della violazione della suddetta normativa, regionale e comunale, alla materia della sicurezza della navigazione. Si osserva infatti che:
a) per l'esercizio di un servizio di trasporto di persone per conto terzi a scopo di lucro, mediante un natante in regime di navigazione interna, non è sufficiente il mero titolo professionale di conduttore di motoscafi, ma, al fine di salvaguardare l'incolumità dei passeggeri e di ogni altro utente, occorre il possesso di una specifica autorizzazione con annotazione sul documento di abilitazione e la conseguente assunzione della qualifica di "autorizzato", ai sensi degli artt. 134, comma 3, cod. nav. e 58 regol. nav. int.;
b) la contravvenzione dell'art. 1231 cod. nav. concorre con la violazione - ormai depenalizzata - dell'art. 1187, comma 2, stesso codice, disposizione quest'ultima non attinente propriamente alla sicurezza della navigazione ma riguardante - ai diversi fini della polizia amministrativa - l'abusivo esercizio senza autorizzazione di un servizio di trasporto in navigazione interna, regolato nella specie dalla l. reg. Veneto n. 63 del 1993 e dal regolamento comunale di Venezia approvato con delibera n. 239 del 1994, che per il servizio di taxi acqueo prescrivono il rilascio di un'apposita "licenza" comunale, previa iscrizione nel ruolo dei conducenti ed il superamento del relativo esame d'idoneità.
L'opposto orientamento interpretativo, espresso da un'unica sentenza della medesima Sezione (4.11.1997, P.M. in proc. Tesolato ed altro, rv. 209952) sostiene invece che:
a) il servizio pubblico non di linea di taxi acqueo é estraneo alla previsione dell'art. 134, comma 3, cod. nav., che si riferisce ai servizi pubblici di linea e ai servizi di trasporto per conto terzi;

b) questa disposizione, attinente ai requisiti professionali del personale navigante della navigazione interna, è comunque solo "indirettamente" finalizzata a garantire la sicurezza della navigazione, sì che la mancanza dei prescritti requisiti non integra, a differenza della violazione di altre norme comportamentali, la contravvenzione dell'art. 1231 cod. nav.;
c) la violazione delle disposizioni della l. reg. Veneto n. 63 del 1993 e del regolamento comunale di Venezia approvato con delibera n.
239 del 1994, che per l'esercizio del servizio di taxi acqueo prescrivono il rilascio di un'apposita "licenza" comunale, previa iscrizione nel ruolo dei conducenti ed il superamento del relativo esame, non é penalmente sanzionata dall'art. 1231 cod. nav., perché siffatte prescrizioni non attengono al profilo della sicurezza della navigazione, bensì "alla materia dell'ecologia", essendo dettate all'esclusivo fine di tutelare l'integrità delle rive contro l'inquinamento prodotto dal moto ondoso dei motoscafi e l'integrità edilizia ed architettonica del patrimonio storico- artistico di Venezia (v. l'art. 9, comma 3, l. reg. Veneto n. 63 del 1993);
d) la sicurezza della navigazione interna non è inclusa fra le materie per le quali le regioni a statuto ordinario possono esercitare la potestà legislativa, concorrente o secondaria, di cui all'art. 117 Cost., com'è dato desumere dalla disciplina del decentramento regionale di cui all'art. 9 d.p.r. 14.1.1972 n. 5, all'art. 6 d.p.r. 15.1.1972 n. 8 e all'art. 86 d.p.r. 24.7.1977 n.616. Da tale orientamento deriva dunque che il fenomeno dell'abusivismo dei tassisti lagunari non realizza la fattispecie criminosa di cui all'art. 1231 cod. nav., bensì potrebbe astrattamente integrare la violazione, già punita con la sola ammenda e quindi depenalizzata, dell'art. 1187 stesso codice, ovvero l'illecito amministrativo punito dagli artt. 43 e 44 l. reg. Veneto n. 63 del 1993 con la sanzione pecuniaria e con la confisca del natante abusivo. 2.1.- Le diverse linee di indirizzo giurisprudenziale rendono necessario innanzi tutto porre in rilievo che l'art. 1231 cod. nav. (rubricato come "inosservanza di norme sulla sicurezza della navigazione" ed inserito fra le "contravvenzioni concernenti le disposizioni sulla sicurezza della navigazione": parte III, libro I, titolo III, capo VI del codice della navigazione) é configurato secondo lo schema tipico della norma penale in bianco e della sussidiarietà.
Viene infatti prevista la pena che sarà applicata - fatta salva la clausola di riserva parzialmente indeterminata "se il fatto non costituisce un più grave reato" - alle condotte tenute in violazione del precetto, individuato, di volta in volta, in riferimento alla disposizione di legge o di regolamento ovvero al provvedimento legalmente dato dall'autorità competente "in materia di sicurezza della navigazione".
Costituisce affermazione giurisprudenziale consolidata e risalente (Sez. Un., ord. 11.12.1965, Baruffaldi, rv. 99998; ord. 11.12.1965, Ratto, rv. 99996), ancora recentemente confermata (Cass., Sez. III, 8.4.1992, Pagan, rv. 190464), quella secondo cui l'art. 1231 cod. nav. configura una disposizione in bianco, diretta a mutuare il suo contenuto precettivo da altre norme giuridiche e finanche da provvedimenti dell'autorità, i quali, in quanto attinenti alla sicurezza della navigazione, "costituiscono parte integrante dell'art. 1231 che comminando una sanzione penale conferisce alla sua inosservanza natura di reato"; ovvero "l'art. 1231 contiene una norma completa per quanto riguarda la sanzione, ma incompleta per ciò che concerne il precetto che dev'essere integrato mediante altre norme giuridiche, non provviste per se stesse di sanzione penale, le quali concernano la sicurezza della navigazione".
Mette altresì conto di osservare, circa la tecnica legislativa di tipicizzazione della fattispecie in esame, che l'art. 1231 cod. nav. non incorre in censure d'incostituzionalità sotto il profilo del principio della riserva di legge in materia penale di cui all'art.25, comma 2, Cost., dovendo essere interpretato nel senso che il regolamento o il provvedimento amministrativo "devono pur sempre trovare in una legge determinazioni sufficienti al soddisfacimento del principio di legalità" circa i presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla trasgressione dei quali deve seguire la pena (v. Corte cost., sent. n. 58 del 1975, sull'art. 1164 cod. nav., la cui formulazione letterale è identica a quella dell'art. 1231;
sent. n. 8 del 1956 e n. 168 del 1971, sull'art. 650 c.p., avente a sua volta una struttura analoga di norma penale in bianco). 2.2.- Quanto all'oggettività giuridica tutelata, la fattispecie incriminatrice in esame trova il suo fondamento nell'esigenza di salvaguardia dell'interesse pubblico concernente la "sicurezza della navigazione", che dev'essere protetto contro la inosservanza individuale di disposizioni di legge o regolamentari ovvero anche di provvedimenti legalmente dati dalla competente autorità per questa esclusiva ragione: ne deriva che non sono punite le inosservanze di precetti dati per ragioni diverse dalla sicurezza della navigazione. Il concetto di sicurezza della navigazione, che ben può essere mutuato dal confronto della contravvenzione in oggetto con le plurime fattispecie di "delitti contro la sicurezza della navigazione" di cui agli artt. 1112 ss. cod. nav. - disposizioni queste inapplicabili in materia di navigazione interna in forza del disposto dell'art. 1087 -, non è delimitato alla integrità e funzionalità interna della nave ed ai rapporti di questa rispetto alla circolazione di altre navi, bensì investe tutta la sfera della navigazione, riguardando sia l'incolumità dell'equipaggio e dei passeggeri a bordo della nave e delle altre navi, sia l'incolumità dei terzi estranei alla navigazione, che dalla navigazione esercitata fuori degli schemi legali potrebbe essere messa in pericolo.
Significative in tal senso sono le progressive indicazioni della legislazione complementare (in particolare, per l'adeguamento della normativa interna alle convenzioni internazionali denominate "SOLAS" - International Convention for the Safety of Life at Sea - , succedutesi nel tempo o emendate, v. la legge 5.6.1962 n. 616, sulla sicurezza della navigazione e della vita umana in mare, e i relativi regolamenti di esecuzione approvati con successivi d.p.r. 14.11.1972 n. 1154 e d.p.r.

8.11.1991 n. 435) e le coerenti prese di posizione della dottrina e della giurisprudenza di legittimità in materia (cfr., per la configurabilità del reato di cui all'art. 1231 in caso di navigazione da diporto a distanza dalla costa inferiore a quella consentita, con il conseguente pericolo per l'incolumità di persone estranee alla nave, che si trovino in mare o a bordo di altro natante, Cass., Sez. III, 23.3.1993, Berdini, rv. 194169; 19.1.1993, L. A., Impresa, 1993, 1125; 27.11.1985, Zenone, rv. 171846). 3.- Individuato in questi termini il bene giuridico tutelato dalla fattispecie contravvenzionale de qua e considerato che, per la tutela dei valori collegati alla sicurezza della navigazione, questa deve essere garantita con riguardo tanto alla idoneità del mezzo nautico quanto alla capacità professionale di chi è preposto alla sua conduzione, non sembra lecito dubitare - né si è in realtà mai dubitato in dottrina e in giurisprudenza -, attesa la collocazione sistematica della disposizione e la comparazione della medesima con il delitto di "usurpazione del comando di nave" previsto dall'art.1117 cod. nav., che la mancanza dei prescritti titoli abilitativi per la condotta di direzione nautica di un particolare tipo di nave riguardi specificamente l'interesse generale alla sicurezza della navigazione, rilevandosi, con espressione icastica ma efficace, che "quando manca la capacità tecnica la sicurezza della navigazione corre davvero seri pericoli!".
D'altra parte, dall'inapplicabilità dell'art. 1117 alla navigazione interna in forza del disposto dell'art. 1087, non può certo derivare l'indifferenza del legislatore penale per l'ipotesi che il comandante o il conducente della nave in regime di navigazione interna sia privo della prescritta abilitazione, soprattutto quando a bordo siano imbarcate altre persone come componenti dell'equipaggio o passeggeri: soccorre nella specie la previsione incriminatrice della contravvenzione di cui all'art. 1231, che mediante il modello della norma penale in bianco inerisce al medesimo bene giuridico tutelato.
È questa la linea interpretativa tracciata dal menzionato - largamente dominante - orientamento giurisprudenziale, per il quale, poiché per l'esercizio del servizio pubblico di linea o di trasporto di persone per conto di terzi a scopo di lucro, mediante un natante in regime di navigazione interna, non è sufficiente il mero titolo professionale di conduttore di motoscafi, ma occorre il possesso di una specifica autorizzazione con apposita annotazione sul documento di abilitazione e la conseguente assunzione della qualifica di "autorizzato", ai sensi degli artt. 134, comma 3, cod. nav. e 58 regol. nav. int., la condotta di comando del natante senza la prescritta abilitazione, siccome attinente - come si è detto - alla materia della sicurezza della navigazione, configura il reato dell'art. 1231 cod. nav. 4.- Specifici problemi interpretativi ed applicativi - a causa della latitudine di significati che il dato "sicurezza della navigazione" riveste - si pongono tuttavia nella puntuale ricostruzione del contenuto precettivo dell'art. 1231 cod. nav. in riferimento alla navigazione nelle acque interne della laguna di Venezia, atteso il complesso quadro delle fonti normative riguardanti la disciplina e l'organizzazione amministrativa della stessa.
4.1.- Devesi innanzi tutto rilevare che l'originario assetto previsto dal codice della navigazione e dal regolamento per la navigazione interna ha subito notevoli modifiche in seguito al trasferimento delle competenze statali alle regioni a statuto ordinario per le materie indicate nell'art. 117 della Costituzione, tra le quali, appunto, quella concernente la "navigazione e porti lacuali", dapprima con i decreti delegati n. 5 e n. 8 del 1972 e successivamente con il d.p.r. n. 616 del 1977. Con d.p.r. 14.1.1972 n. 5 è stato disposto che le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di "navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili ed idrovie, che si svolge nell'ambito territoriale di una regione " (art. 4), nonché quelle in materia di "porti lacuali e di porti di navigazione interna" (art. 5), fossero trasferite alle regioni a statuto ordinario, mentre lo Stato, in base all'art. 9, mantiene la propria competenza "in materia di ... sicurezza ... dei natanti".
Anche il d.p.r. 15.1.1972 n. 8, recante il trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica, viabilità e lavori pubblici, mantiene ferma - art.

6 - la competenza degli organi statali "in materia di pubblica sicurezza, comprese le attribuzioni derivanti dalle norme ... sulla circolazione nelle vie d'acqua interne".
A sua volta, il d.p.r. 27.7.1977 n. 616, emanato a seguito della legge delega 22.7.1975 n. 382, che ha proseguito nell'opera di trasferimento e di delega delle competenze alle regioni a statuto ordinario attraverso una sistemazione per settori organici di materia, ha precisato che le funzioni amministrative di competenza regionale relative alla materia "navigazione e porti lacuali" - attinenti all'assetto ed utilizzazione del rispettivo territorio (art. 79) - concernono "la navigazione lacuale, fluviale, lagunare sui canali navigabili e idrovie, i porti lacuali e di navigazione interna ed ogni altra attività riferibile alla navigazione ed ai porti lacuali ed interni", e comprendono, tra l'altro, l'autorizzazione al pilotaggio e il rilascio dei certificati di navigabilità (art. 97); circa le funzioni delegate, si dispone che "é delegato altresì alle regioni l'esercizio delle funzioni relative alla sicurezza dei natanti addetti alle linee di navigazione interna" (art. 86, comma 3); mentre agli organi dello Stato residuano i poteri di indirizzo e coordinamento per l'esercizio delle funzioni trasferite o delegate alle regioni, per quanto attiene ai rapporti internazionali e con la Comunità economica europea, alla difesa nazionale ed "alla pubblica sicurezza" (art. 4).
Da ultimo, il decreto legislativo 31.3.1998 n. 112, recante "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali" in attuazione del capo I della legge delega 15.3.1997 n. 59, dopo avere precisato nell'art. 1 che "nelle materie oggetto del conferimento le regioni e gli enti locali esercitano funzioni legislative o normative" (comma 3) e che "in nessun caso le norme del presente decreto possono interpretarsi nel senso dell'attribuzione allo Stato di funzioni e compiti già trasferiti, delegati o comunque attribuiti alle regioni e agli enti locali dalle disposizioni vigenti" (comma 4), mantiene allo Stato nella materia dei trasporti le funzioni relative "alla sicurezza della navigazione interna" (art. 104.1- t), mentre conferisce alle regioni e agli enti locali quelle relative "alla disciplina della navigazione interna" (art. 105.1- d); si aggiunge che in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale le regioni e gli enti locali conservano le funzioni ad esse conferite dagli artt. 5, 6 e 7 del d. leg. 19.11.1997 n. 422 (art. 105.5), disposizioni quest'ultime che attribuiscono agli enti locali i compiti amministrativi e le funzioni nei settori del trasporto lagunare e lacuale.
In seguito all'attuazione dell'ordinamento regionale, la materia della navigazione interna - lacuale, fluviale, lagunare, sui canali navigabili e sulle idrovie -, è stata dunque pressoché integralmente "trasferita" o "delegata" dallo Stato alle regioni, le quali sono oggi il referente naturale di quasi tutti i poteri già attribuiti al Ministero dei trasporti: in particolare, ad esse competono le attribuzioni in tema di circolazione nautica, regime giuridico dei natanti, sicurezza dei natanti addetti alla navigazione interna e della vita umana nelle acque interne (ancorché per delega da parte dello Stato), conferimento delle abilitazioni professionali nautiche, tenuta delle matricole e dei registri del personale della navigazione interna.
E le regioni, anche in riferimento alle materie ad esse - non propriamente "trasferite" bensì - meramente "delegate", hanno la potestà di emanare "norme legislative di organizzazione o di spesa nonché norme di attuazione", ovvero "norme di legge con le quali è sudelegato alle province, ai comuni e ad altri enti locali l'esercizio delegato di funzioni amministrative dello Stato", ai sensi dell'art. 7 d.p.r. n. 616/77. 4.2.- Per quanto riguarda in particolare il settore del trasporto di persone mediante "autoservizi pubblici non di linea", il legislatore statale, onde definire i limiti della competenza legislativa regionale, ha emanato un'espressa normativa di principio mediante la legge quadro 15.1.1992 n. 21.
Di essa assumono specifico rilievo le disposizioni che delineano la figura giuridica degli autoservizi pubblici non di linea (il servizio di taxi con autovettura o natante e il servizio di noleggio con conducente e autovettura o natante, aventi funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea:
art. 1), il rispettivo ambito della competenza legislativa regionale e di quella regolamentare e attuativa degli enti locali all'uopo delegati dalle regioni (ai sensi del d.p.r. n. 616/77 e nel quadro dei principi fissati dalla legge cornice: artt. 4 e 5), l'istituzione del ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti a tali servizi e della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per quello di noleggio con conducente (l'iscrizione nel ruolo, che presuppone il possesso dei relativi titoli professionali e il previo esame che accerti i requisiti d'idoneità all'esercizio del servizio, costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza e/o dell'autorizzazione: art. 6; la licenza e/o l'autorizzazione rilasciate dall'amministrazione comunale attraverso bando di pubblico concorso sono riferite ad un singolo veicolo o natante:
art. 8), nonché, per lo specifico servizio pubblico di trasporto di persone espletato con natanti, l'inapplicabilità delle disposizioni di competenza dell'autorità marittima portuale o della navigazione interna, "salvo che per esigenze di coordinamento dei traffici d'acqua, per il rilascio delle patenti e per tutte le procedure inerenti alla navigazione e alla sicurezza della stessa" (art. 2.3). 4.3.- La regione Veneto, che fin dal 1977 aveva instaurato un regime autorizzatorio per l'espletamento del servizio di "taxi acqueo" - per tale intendendosi il servizio pubblico non di linea per il trasporto di persone su vie d'acqua interne, fluviali, lacuali e lagunari effettuato con natanti a motore con portata non superiore alle venti persone - (dapprima con l. reg.

2.12.1977 n. 68 e poi con l. reg.

8.5.1980 n. 47, modif. dalla l. reg.

3.5.1983 n. 22), in armonia con la citata legge cornice n. 21 del 1992, ha coerentemente disciplinato con la vigente l. reg. 30.12.1993 n. 63 "l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna" e le modalità attuative della delega agli altri enti locali (cfr. in particolare l'art. 12 per il contenuto dei regolamenti comunali di attuazione). Il servizio di taxi acqueo, riservato a natanti a motore con portata non superiore alle venti persone, "può essere esercitato solo da soggetti muniti di apposita licenza rilasciata dal comune", che decade al compimento del 60° anno d'età del titolare ed è rinnovabile fino al compimento del 67° anno d'età, previo accertamento annuale dell'idoneità fisica per l'espletamento del servizio (art. 4); costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza comunale - mediante bando di concorso per soli titoli - l'iscrizione nell'apposito ruolo provinciale dei conducenti di natanti adibiti a servizi pubblici non di linea, che presuppone per il servizio di taxi acqueo nella laguna di Venezia sia il possesso dei titoli professionali marittimi congiunti di motorista abilitato e di conduttore al traffico locale, sia il previo superamento di un esame che accerti i requisiti d'idoneità all'esercizio del servizio, con particolare riferimento alle conoscenze della normativa in materia, geografiche e di toponomastica (artt. 13 e 18); per i natanti a motore, che se circolano nella laguna di Venezia devono essere muniti delle idoneità alla navigazione previste dalla legge ed essere iscritti nei registri tenuti dalle autorità marittime, il comune prevede "prescrizioni particolari relative alla potenza dei mezzi di propulsione, alla conformazione degli scafi e ad ogni altro accorgimento tecnico finalizzato alla riduzione dei livelli d'inquinamento prodotto dal moto ondoso" (art. 9); "ferma restando l'applicazione delle sanzioni penali ove il fatto costituisca reato", è stabilita la sanzione amministrativa pecuniaria da lire 500.000 a lire 2.000.000 (art. 43 lett. a) e quella accessoria della confisca del natante in caso di esercizio di servizi pubblici non di linea per via d'acqua "in assenza della prescritta autorizzazione o licenza" (art. 44.1).
4.4.- In attuazione della l. reg. Veneto n. 63 del 1993 e in sostituzione della previgente disciplina regolamentare, il consiglio comunale di Venezia, con deliberazione n. 239 del 22/23.12.1994, ha approvato il "Regolamento comunale per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea" che si svolgono nelle acque di navigazione interna dell'ambito lagunare della città di Venezia, dettando analitiche disposizioni sui requisiti e sulle modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni (artt. 1-7), sul servizio di taxi acqueo ("le nuove licenze devono esser esercitate con mezzi aventi caratteristiche conformi a quelle definite dall'amministrazione comunale ai sensi dell'art. 36" - art. 8.3 -;
"il servizio può essere esercitato solo da soggetti muniti di apposita licenza rilasciata dal comune" - art. 8.4 -; "la licenza decade al compimento del 60° anno di età del titolare ed è rinnovabile fino al compimento del 67° anno d'età previo accertamento annuale dell'idoneità fisica per l'espletamento del servizio" - art. 8.6 -), sulle sanzioni amministrative pecuniarie e su quella accessoria della confisca in caso di esercizio di servizio pubblico non di linea per via d'acqua "in assenza della prescritta autorizzazione o licenza" (art. 27 e 28), sull'obbligo di tenuta a bordo del natante della documentazione attestante la titolarità della licenza e/o autorizzazione, "oltre le dotazioni prescritte dalle norme sulla navigazione e i documenti prescritti dalle vigenti leggi" (art. 29), sulle caratteristiche tecniche e i limiti di velocità massima dei natanti, i quali dovranno essere dotati di motore - se motoscafo tipo taxi - della potenza di 100cv / 73,5 kw (art. 36).
5.- Il quesito ermeneutico che occorre porsi a questo punto è dunque se le disposizioni legislative della regione Veneto e quelle regolamentari del comune di Venezia, che - in perfetta armonia con la normativa statale di principio di cui alla legge quadro n. 21 del 1992 - per l'espletamento del servizio pubblico non di linea di taxi acqueo effettuato nella laguna di Venezia prescrivono il rilascio di un'apposita "licenza" comunale (previa iscrizione nel ruolo provinciale dei conducenti, di cui costituiscono requisiti indispensabili il possesso dei titoli professionali marittimi congiunti di motorista abilitato e di conduttore al traffico locale ed il superamento del relativo esame d'idoneità all'esercizio del servizio), attengano anche al profilo della "sicurezza della navigazione", essendo finalizzate a garantire la stessa, ovvero riguardino esclusivamente la materia della "ecologia", essendo dettate al mero fine di tutelare l'integrità delle rive contro l'inquinamento prodotto dal moto ondoso dei motoscafi e l'integrità edilizia ed architettonica del patrimonio storico-artistico di Venezia.
Il fenomeno dell'abusivismo dei tassisti lagunari sprovvisti di licenza comunale integrerebbe, secondo la prima ipotesi interpretativa, la contravvenzione dell'art. 1231 cod. nav., mentre, per il secondo orientamento, esso non realizzerebbe la fattispecie criminosa de qua, bensì soltanto la violazione, già punita con la sola ammenda e quindi depenalizzata, dell'art. 1187 cod. nav. sull'abusivo esercizio di servizi di navigazione interna, ovvero l'illecito amministrativo punito dagli artt. 43 e 44 l. reg. Veneto n. 63 del '93 e dagli artt. 27 e 28 reg. com. Venezia con la sanzione pecuniaria e con la confisca del natante.
Ritiene il Collegio che il regime autorizzatorio predisposto dalla menzionata normativa regionale e da quella comunale di attuazione inerisca - anche - al profilo della sicurezza della navigazione. Basta considerare che i criteri per la determinazione - riservata al comune - del numero massimo delle licenze e delle autorizzazioni da rilasciare, del numero, del tipo e delle caratteristiche dei natanti da adibire al servizio, oltre a tenere conto della "regolarità e presenza dei servizi", delle "esigenze turistiche" e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l'intero ambito lagunare, degli "effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore" sui livelli d'inquinamento (l. reg. Veneto n. 63 del 1993, artt. 9. 3 e 12. 5) ovvero delle "essenziali esigenze di tutela ambientale" (regol. com. Venezia, art. 10.10), devono essere altresì tali da garantire le esigenze di una corretta gestione del "traffico acqueo" (l. reg. Veneto n. 68 del '9777, art. 2; n. 47 del 1980,art. 21; n. 63 del '93, art. 12.5):
concetto quest'ultimo che, lungi dall'escludere, postula l'esigenza di sicurezza della navigazione come uno dei presupposti inseparabili dal corretto svolgimento del traffico acqueo.
Ed è proprio questo duplice ambito di tutela - da un lato l'assetto ambientale e il patrimonio storico-artistico della città di Venezia e dall'altro le esigenze di sicurezza delle persone trasportate e della circolazione degli altri natanti - a costituire il fondamento dell'ormai consolidata affermazione giurisprudenziale, per la quale la violazione delle norme di comportamento riguardanti i limiti di velocità stabiliti dal regolamento del comune di Venezia per la circolazione dei natanti nelle acque lagunari è sanzionata ai sensi dell'art. 1231 cod. nav. (Cass., Sez. III, 22.6.1994, Scultz, rv. 1 98698; 21.4.1993, Fiorin, rv. 194724-725; 8.4.1992, Pagan, rv. 190464; 13.1.1992, Marchetto, rv. 189170-171-172). Appare d'altra parte fortemente significativo che la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, ult. co., l. reg. Veneto n.47 del 1980, nella parte in cui escludeva che l'autorizzazione comunale per l'esercizio del servizio di taxi acqueo nella laguna di Venezia potesse essere rinnovata dopo il compimento del 65° anno di età del titolare, in riferimento agli art. 3, 41, co. 1, e 117 Cost., abbia, con sentenza 19.12.1991 n. 478, ritenuto non irragionevole né discriminatoria la disposizione impugnata "in relazione alla ratio che si desume dal contesto in cui si colloca". La norma risulta ispirata dall'attendibile presunzione del venir meno della idoneità psico-fisica per l'esercizio di attività di lavoro da parte del titolare dell'autorizzazione al raggiungimento del 65° anno d'età, specie nella considerazione che le attività di guida di natanti destinati al trasporto di più persone "coinvolgono la sicurezza del trasporto e l'incolumità dei soggetti trasportati", postulando perciò in chi le esercita particolari attitudini psicotecniche destinate con ragionevole presunzione ad attenuarsi con l'avanzare degli anni.
Quanto agli eventuali limiti derivanti per la legislazione regionale - in forza dell'art. 117 Cost. - dai principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale di settore, costituita dalle norme interposte del codice della navigazione e del regolamento della navigazione interna (la citata legge quadro n. 21 del 1992 è stata emanata successivamente alla pronuncia della Corte costituzionale), la disposizione impugnata trovava un indubbio referente "nella peculiarità della navigazione interna della regione interessata che solo il legislatore regionale, titolare della materia, è in grado di valutare con piena cognizione di causa e che quindi egli soltanto può adeguatamente apprezzare nello stabilire i requisiti di coloro che debbano esercitare l'attività nel proprio ambito territoriale".
Né poteva infine ritenersi violato il precetto dell'art. 41 Cost. in tema di libertà dell'iniziativa economica, poiché le limitazioni rispondevano alla "esigenza di salvaguardare la sicurezza dei trasporti di interesse regionale".
Viene dunque confermata apertis verbis dal giudice delle leggi l'attinenza delle disposizioni normative della regione Veneto e del comune di Venezia, che per l'espletamento del servizio pubblico non di linea di taxi acqueo effettuato nelle acque lagunari prescrivono il rilascio di un'apposita licenza, anche al profilo della "sicurezza della navigazione", oltre quello, autonomo e distinto, della "ecologia".
E ciò in coerenza con il complessivo assetto del sistema pluralistico delle fonti normative - primarie, subprimarie e secondarie - concorrenti in materia: fra le quali merita di essere valorizzata, in riferimento al tema in esame, la delega conferita alle regioni nello specifico settore della "sicurezza dei natanti addetti alle linee di navigazione interna" dall'art. 86, comma 3, d.p.r. n. 616 del 1977, mantenuta ferma in virtù della clausola di salvaguardia di cui all'art.

1.4 d. leg. n. 112 del 1988, pur persistendo l'attribuzione agli organi statali del diretto esercizio, nella materia dei trasporti, delle funzioni relative "alla sicurezza della navigazione interna".
6.- Venendo all'esame della vicenda processuale in esame, consegue logicamente alla delineata ricostruzione interpretativa che i comportamenti trasgressivi descritti nei capi d'imputazione contestati al IS ("avere condotto l'imbarcazione tipo taxi a uso privato di fatto adibita al trasporto per conto terzi, privo dei titoli abilitanti alla condotta del mezzo quando sia adibito a trasporto pubblico non di linea") integrano in concreto gli estremi della fattispecie contravvenzionale prevista dall'art. 1231 cod. nav. E però, considerate le circostanziate modalità temporali di svolgimento degli episodi ("accertati in Venezia il 16.9.1992 e il 13.6.1993"), deve convenirsi con il P.G. requirente che risulta ormai trascorso il termine prescrizionale di anni quattro e mesi sei fissato dagli artt. 157, comma 1 n. 5, e 160, comma 3, cod. pen. L'impugnata sentenza va dunque annullata senza rinvio limitatamente alla statuizione di proscioglimento per le contravvenzioni di cui all'art. 1231 cod. nav., siccome estinte per prescrizione. II) Sulle violazioni dell'art. 1216 del codice della navigazione. 1.- Anche la fattispecie contravvenzionale dell'art. 1216 cod. nav. è contenuta nella parte III, libro I, titolo III, capo VI del codice della navigazione, che ha per oggetto le "contravvenzioni concernenti le disposizioni sulla sicurezza della navigazione": il che delinea con evidenza la ratio e l'oggetto giuridico del reato di "navigazione senza abilitazione" - nella duplice configurazione dell'impiego di una nave o un galleggiante "non abilitati alla navigazione", ovvero "senza che siano stati rilasciati i documenti comprovanti l'esistenza dei requisiti di navigabilità"-, finalizzato anch'esso a garantire la sicurezza della navigazione. Il procedimento amministrativo di "ammissione" (art. 137 cod. nav.) delle navi minori alla navigazione si articola in due distinti ed autonomi, seppure tecnicamente connessi, subprocedimenti, culminanti il primo nella "iscrizione" nell'apposito registro (art. 146) e il secondo nella "abilitazione" alla navigazione (art. 149), mediante il rilascio della "licenza", ultimo atto della fattispecie a formazione progressiva, che ha effetto autorizzativo e del quale costituisce presupposto imprescindibile la ricorrenza dell'elemento tecnico- giuridico dell'attitudine della nave ad navigandum in base all'accertamento dei requisiti tecnici della stessa. La licenza deve indicare il numero, il tipo, le caratteristiche principali, la stazza, il nome del proprietario, l'ufficio d'iscrizione e in taluni casi il nome (art 153 cod. nav.), ed altresì riportare, secondo il peculiare regime amministrativo delle navi addette alla navigazione interna, le ulteriori annotazioni elencate nell'art. 68 regol. nav. int., fra le quali gli estremi dell'autorizzazione al trasporto e le altre indicazioni prescritte da leggi e regolamenti.
Altra è invece l'area concettuale nella quale s'iscrive la qualità, effettiva e relativa - in rapporto al tipo di nave, nelle sue strutture, nel suo armamento ed equipaggiamento, alla qualità del carico, alla natura ed al tempo della navigazione, alla zona di mare da attraversare -, della "navigabilità" della nave, intesa come sussistenza delle condizioni di sicurezza per lo svolgersi della navigazione cui la nave è destinata.
Essa, consistendo in una semplice qualità, estrinsecata dalla sussistenza delle condizioni indispensabili perché la nave possa intraprendere la navigazione sicuramente, ossia senza pericolo di perdita o danno per la nave, per la vita delle persone imbarcate e per il carico, non viene a concorrere necessariamente nel complesso procedimento di qualificazione giuridica della nave. Per le "condizioni di navigabilità", intese come requisiti tecnici e dotazioni cui devono rispondere le navi secondo la loro categoria e la specie della navigazione cui sono adibite (per quanto riguarda lo scafo, la galleggiabilità, la stabilità, gli organi di propulsione e di governo, gli alloggi degli equipaggi, gli strumenti e le installazioni di bordo a salvaguardia dei passeggeri trasportati), l'art. 164 cod. nav. rinvia a "leggi e regolamenti", precisando che pure "con leggi e regolamenti" sono stabiliti i requisiti e le prescrizioni cui devono attenersi le navi specificamente adibite al trasporto di passeggeri, e che l'esistenza dei requisiti e delle dotazioni "è fatta constare con i documenti previsti dalle norme predette".
Quanto ai documenti di cui debbono essere provviste le navi addette alla navigazione interna, l'art. 72 del relativo regolamento prescrive - per il natante in esame - il solo certificato di navigabilità.
2.- Tanto premesso e considerato il puntuale contenuto dell'imputazione contestata al IS ("perché effettuava servizio di trasporto pubblico non di linea a scopo di lucro, così impiegando il mezzo di cui sopra, natante non abilitato né idoneo al trasporto passeggeri per conto terzi"), devesi innanzi tutto rilevare, in linea di fatto, che dalla documentazione prodotta dalla difesa s'evince che il natante utilizzato dall'imputato era in possesso della "licenza" per navi minori e del "certificato di navigabilità" per il trasporto di passeggeri rilasciati dalla capitaneria di porto di Venezia.
Orbene, considerato che non risulta neppure prospettata dal p.m. la diversa ipotesi che il natante non si trovasse "in stato di navigabilità" - violazione questa dell'art. 1215, comma 2, cod. nav., attinente alla navigazione interna, non più prevista peraltro come reato a seguito della depenalizzazione operata ex l. 689/81 -, la configurabilità della contravvenzione di cui all'art. 1216 cod. nav. sembrerebbe esclusa, da un lato, dalla comprovata esistenza e validità del titolo abilitativo ad navigandum - la licenza per nave minore - e, dall'altro, dall'avvenuto rilascio del certificato di navigabilità per il trasporto di passeggeri.
Assume peraltro il p.m. ricorrente che il natante, registrato come imbarcazione destinata ad esclusivo uso privato, non era tuttavia abilitato all'esercizio del servizio pubblico non di linea per il trasporto di persone a scopo di lucro nella laguna veneta, attività per la quale la normativa regionale e quella comunale richiederebbero una "diversa iscrizione".
L'assunto non può essere condiviso per la semplice e insuperabile ragione che, pur riferendosi la "licenza" per l'esercizio del servizio di taxi acqueo nelle acque lagunari di Venezia "ad un singolo natante" (art.

2.1 regol. com.), il quale deve possedere peculiari caratteristiche tecniche (artt.

9.3 l. reg. Veneto n. 63 del 1993 e 36 regol. com.) e tenere a bordo la documentazione comprovante la titolarità della licenza (art. 29 regol. com.), il descritto regime autorizzatorio inerisce essenzialmente al "soggetto" che intende esercitare personalmente il servizio (in capo al quale la normativa regionale e comunale pretendono il possesso dei titoli professionali marittimi, il superamento di un esame d'idoneità tecnica e l'iscrizione in un apposito ruolo dei conducenti di natanti adibiti a servizi pubblici non di linea). Dalla suesposta soluzione, la quale trova convincente base giustificativa in inequivoci argomenti di ordine letterale e sistematico risultanti dall'analisi ricostruttiva delle fonti normative richiamate, deve trarsi il logico corollario che la mancanza della suddetta licenza comunale, comportante ex se - come si è detto - la inosservanza di norme sulla sicurezza della navigazione sotto il distinto ed autonomo profilo dell'art. 1231 cod. nav., non è altresì configurabile come ulteriore fattispecie criminosa, sanzionata dall'art. 1216 stesso codice, di navigazione senza il previo rilascio dei "documenti comprovanti l'esistenza dei requisiti di navigabilità" del natante adibito al servizio di taxi acqueo.
Le Sezioni Unite ritengono corretta la linea interpretativa che, in forza del principio di tipicità e legalità della fattispecie criminosa, esclude l'ipotizzabilità nel caso in esame della ulteriore e concorrente contravvenzione di cui all'art. 1216 cod. nav. (v. le citate decisioni della terza Sezione: 14.11.1997, P.M.
in proc. Zanon;
4.11.1997, P.M. in proc. Tesolato;
9.5.1997, P.M. in proc. Costalonga).
Di talché il ricorso per cassazione del procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di Venezia deve ritenersi - sul punto - destituito di fondamento.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione, a Sezioni Unite, annulla l'impugnata sentenza senza rinvio limitatamente alle imputazioni di cui all'art. 1231 cod. nav., per essere i reati estinti per prescrizione.
Rigetta nel resto il ricorso.
Così deliberato in camera di consiglio il 24 giugno 1998.