Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSARIO MUSIS - Presidente -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - Consigliere -
Dott. RENATO RORDORF - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RR LU, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CARDINAL DE LUCA 22, presso l'avvocato STUDIO CAMPIANI M. L., rappresentato e difeso dall'avvocato MAURO BIGI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
TU RA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CONDOTTI 91, presso l'avvocato BERARDINO LIBONATI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ROBERTO RALLO, giusta mandato a margine del controricorso;

- controricorrente -

e
PROCURATORE GENERALE PRESSO CASSAZIONE;

- intimato -

avverso la sentenza n. 36/02 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 10/01/02;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/07/2002 dal Consigliere Dott. Renato RORDORF;

udito per il resistente l'Avvocato Rallo che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Svolgimento del processo
Il sig. IG IO, cittadino del comune di Porlezza, in data 11 luglio 2001 si rivolse al Tribunale di Como per far dichiarare nulla l'elezione dei sig. ER SC a sindaco di detto comune, elezione avvenuta il 13 maggio 2001 e convalidata dal consiglio comunale il successivo 1 giugno.
Sostenne il ricorrente che tale elezione era avvenuta in violazione dell'art. 51 del d.lgs. 18 agosto 2000, n^ 267, a tenore del quale non è rieleggibile alla carica di sindaco chi - come appunto il sig. SC abbia già ricoperto la medesima carica per due mandati consecutivi.
Il tribunale, con sentenza depositata il 22 ottobre 2001, conformandosi alle conclusioni del pubblico ministero, accolse il ricorso e dichiarò il sig. SC decaduto dalla carica di sindaco di Porlezza.
La decisione fu impugnata e la Corte d'appello di Milano, con sentenza emessa il 10 gennaio 2002, su conformi conclusioni del procuratore generale, la riformò integralmente. Respinse perciò l'originario ricorso del sig. IO e compensò tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
La corte milanese osservò anzitutto come fosse pacifico che il sig. SC, al momento della contestata elezione, aveva già ricoperto la carica di sindaco per due mandati consecutivi (dall'11 febbraio 1994 al 27 aprile 1997 e dal 28 aprile 1997 al 12 maggio 2001), al primo dei quali, però, egli era stato chiamato ancora in forza del sistema elettorale precedente all'entrata in vigore della legge n^ 81 del 1993, e cioè ancora per designazione del consiglio comunale e non già direttamente dal corpo elettorale. L'art. 2 della citata legge del 1993, nel disciplinare ex novo la durata del mandato sindacale e nello stabilire l'ineleggibilità di chi avesse già ricoperto la carica per due mandati consecutivi, aveva previsto (terzo comma) che tale limite fosse operante solo per i mandati successivi all'entrata in vigore della legge medesima;
aveva escluso, cioè, che, ai fini dell'ineleggibilità, si dovesse tener conto anche dei mandati sindacali ricoperti in forza del precedente sistema elettorale. Il fatto che l'insieme di tali disposizioni fossero state poi abrogate dal D.lgs. n^ 267 del 2000 e che l'art. 51 del testo unico emanato con tale ultimo decreto avesse ricalcato la previsione dell'abrogato art. 2 della legge n^ 81, senza però ripeterne anche disposizione transitoria contenuta nel terzo comma, non poteva essere interpretato - a giudizio della corte d'appello - come espressione della sopraggiunta volontà legislativa di tener conto, ai fini dell'ineleggibilità per cumulo di mandati, anche di quelli espletati, prima dell'introduzione del sistema dell'elezione diretta del sindaco da parte del corpo elettorale. Una simile interpretazione avrebbe sollevato dubbi di costituzionalità, sia perché la delega in base alla quale era stato emanato il testo unico nulla aveva previsto al riguardo, sia per le situazioni di ingiustificata disparità di trattamento che ne sarebbero potute scaturire. Ma prima ancora quell'interpretazione era da respingere per una decisiva ragione: perché l'art. 51 del più volte citato d.lgs. n^ 267 non ha effetti retroattivi e non può quindi incidere su situazioni soggettive sorte in virtù di precedenti norme, come appunto quelle maturate in base all'art. 2, comma terzo, della legge n^ 81 del 1993, comma che non era stato richiamato in quanto ciò non avrebbe avuto alcun senso in una prospettiva futura e non certo perché il legislatore aveva inteso implicitamente abrogarlo in via retroattiva. Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso il sig. IO, deducendo due motivi di censura.
Il sig. SC ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione
1. - L'intimato ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per tardività della sua notificazione. L'eccezione si basa sull'assunto che il ricorso è stato notificato all'odierno resistente, a mezzo posta, solo in data 4 marzo 2002, essendo stata la sentenza d'appello notificata al ricorrente sin dal 6 febbraio 2002. La notificazione del ricorso sarebbe avvenuta, dunque, dopo la scadenza del termine perentorio di venti giorni entro cui, a tenore dell'art. 82-quater del d.p.r. 16 maggio 1960 n^ 570 (e successive modificazioni), debbono essere proposte a pena d'inammissibilità le impugnazioni nella materia dei ricorsi elettorali. L'eccezione non può esser accolta.
Occorre infatti considerare che, ai fini della decorrenza del termine breve d'impugnazione sopra richiamato, se la parte si era costituita in giudizio a mezzo di procuratore, è necessario che la sentenza sia stata notificata al procuratore costituito, ai sensi dell'art. 170 c.p.c. In caso di notifica della sentenza direttamente alla parte il termine in questione non decorrere (cfr., tra le altre, Cass. n^ 10630 del 1999).
Nel caso di specie il ricorso per cassazione proposto dal sig. IO è stato effettivamente notificato al procuratore domiciliatario del sig. SC, a mezzo posta, in data 4 marzo 2002; e l'impugnata sentenza della corte d'appello era stata notificata il 6 febbraio 2002 al sig. IO "nel domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Corrado Marzorati", in Milano. Ma lo stesso sig. IO, ossia la parte soccombente in appello, in quel grado non era rappresentata e difesa dall'avv. Marzorati, bensì dagli avv. Lancetti e Mainoni, ed era solo domiciliata presso l'avv. Marzorati. La notifica della sentenza d'appello presso lo studio di quest'ultimo non può perciò considerarsi come notifica eseguita presso il procuratore costituito, ai sensi del citato art. 170. Conseguentemente il ricorso non appare tardivo e l'eccepita decadenza non si è verificata.
Occorre perciò procedere all'esame nel merito dei dedotti motivi di ricorso.
2. - Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 12 delle preleggi, in relazione all'art. 51 del d.lgs n^ 267 del 2000. Rileva, infatti, che quest'ultimo articolo dispone che
"chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile". La corte territoriale, in presenza di una così chiara dizione della legge, non avrebbe dovuto quindi allontanarsi dall'interpretazione letterale, che costituisce il criterio ermeneutico principale, alla stregua del quale non vi sarebbe alcuna possibilità di dubitare dell'ineleggibilità del sindaco dopo il decorso di due mandati, come appunto nella specie si è verificato. Nessuno spazio, nel silenzio della nuova normativa, residuerebbe invece per l'applicazione della disposizione transitoria a suo tempo dettata dall'abrogato art. 2, comma terzo, della legge n^ 81 del 1993, tanto più che anche i lavori preparatori all'emanazione del citato testo unico del 2000 confermerebbero l'intenzione del legislatore di eliminare siffatta disposizione.
Il secondo motivo di ricorso, volto a denunciare la violazione dell'art. 11 delle preleggi, sempre in relazione all'art. 51 del d.lgs. n^ 267 del 2000, si incentra sul carattere retroattivo della disposizione da ultimo citata;
disposizione che, contrariamente a quanto affermato dalla corte milanese, avrebbe appunto avuto il chiaro intento di dare un assetto definitivo al sistema elettorale inizialmente disegnato dalla citata legge del 1993, e, proprio per questo, avrebbe soppresso la norma transitoria dettata dal terzo comma dell'art. 2 di detta legge, le cui ragioni politiche si erano ormai esaurite.

3. I due motivi di ricorso, per la loro intima connessione, ben possono essere esaminati congiuntamente.
È opportuno anzitutto ricapitolare brevemente i termini della questione controversa.
Com'è noto, prima dell'entrata in vigore della legge 25 marzo 1993, n^ 81, l'elezione del sindaco era di competenza del consiglio comunale, solo i componenti del quale - pur con diversi metodi a seconda del numero degli abitanti del comune - erano direttamente eletti dal corpo elettorale. Non erano previsti limiti al numero di mandati successivi che il consiglio avrebbe potuto conferire al medesimo sindaco. Il sistema venne però radicalmente modificato dalla citata legge del 1993, che, tra l'altro, stabili l'elezione diretta del sindaco, con metodo maggioritario, da parte del corpo elettorale ma, nel medesimo tempo, introdusse un limite al numero dei possibili mandati successivi, prevedendo la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato di chi avesse già per due volte ricoperto la carica di sindaco (art. 2, comma secondo). Questa regola, tuttavia, fu temperata da una disposizione transitoria (contenuta nel comma terzo del medesimo articolo), volta a renderla operante solo con riguardo ai mandati successivi alle elezioni effettuate dopo l'entrata in vigore della stessa legge. La condizione di non rieleggibilità non avrebbe potuto, dunque, derivare da precedenti mandati sindacali ancora conferiti, secondo il vecchio sistema, mediante designazione del consiglio comunale, ma avrebbe potuto invece unicamente far seguito a due mandati scaturenti da elezioni dirette del sindaco in base alla nuova legge. Successivamente, con legge 3 agosto 1999, n^ 265 (art. 31), il governo fu delegato a riunire e coordinare mediante decreto legislativo, nella forma di un testo unico, le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento comunale e provinciale, ivi comprese quelle riguardanti il sistema elettorale e le relative incompatibilità ed ineleggibilità, avendo espresso riguardo, tra le altre, anche alla citata legge n^ 81 del 1993. Ed a ciò il governo provvide con il d.lgs. 18 agosto 2000, n^ 267. L'entrata in vigore del testo unico ora menzionato ha comportato l'abrogazione dell'art. 2 della precedente legge n^ 81 del 1993, per espressa indicazione dell'art. 274, comma primo, lett. cc, del testo unico medesimo. Il contenuto del secondo comma della disposizione abrogata è stato però ripreso in termini letterali dall'art. 51 dello stesso d.lgs. 18 agosto 2000, n^ 267, che ha dunque confermato la non rieleggibilità del sindaco reduce da due mandati. Non è stata invece replicata anche la disposizione transitoria contenuta nel terzo comma dell'abrogato art. 2 della legge n^ 81 del 1993. Donde il dubbio se tale disposizione debba o meno ritenersi definitivamente espunta dall'ordinamento ed il conseguente interrogativo se la regola della non rieleggibilità del sindaco dopo due mandati sia ora da considerare assoluta, o se invece resti ancora circoscritta alla sola ipotesi di due mandati espletati entrambi in forza del più recente sistema elettorale che contempla l'elezione diretta del sindaco da parte del corpo elettorale. Interrogativo al quale il tribunale di Como e la corte d'appello di Milano hanno dato risposte contrastanti.
4. - Conviene subito sgombrare il campo dalla discussione sulla retroattività delle disposizioni dettate in argomento dall'art. 51 del citato d.lgs. n^ 267 del 2000. Retroattività che certamente non sussiste, in quanto tali disposizioni dettano regole a valere per le competizioni elettorali successive alla loro entrata in vigore, ed il fatto che tali regole concernono anche requisiti di eleggibilità dipendenti da situazioni pregresse non significa certo che esse siano destinate a disciplinare accadimenti passati, giacché esse viceversa riguardano solo il modo in cui quelle pregresse situazioni si riflettono sulle competizioni elettorali a venire. Si tratta perciò di stabilire, con riferimento alle elezioni successive all'entrata in vigore del d.lgs. n^ 267 del 2000, se l'ineleggibilità derivante da precedenti mandati sindacali - prevista inizialmente dall'art. 2, comma 2^, della legge n^ 81 del 1993 e ribadita ora dall'art. 51, comma 2^, del citato decreto legislativo - sia indifferenziatamente riferibile ad incarichi di quel genere ricoperti per due volte in epoca anteriore, o se essa valga solo in caso di mandati sindacali espletati in forza di elezione diretta da parte del corpo elettorale secondo il sistema introdotto ex novo dalla medesima legge del 1993 e tuttora vigente. Come s'è detto, la risposta ad una tale domanda era chiara alla luce del medesimo art. 2, comma 3^, della legge n^ 81 del 1993 (che limitava l'ineleggibilità al caso di due mandati già espletati a seguito di elezione svolta con il nuovo sistema); lo è di meno ora in quanto - come si è rilevato - detto articolo della legge n^ 81 è stato espressamente abrogato e la disposizione contenuta nel citato terzo comma non figura nel testo del vigente art. 51 del testo unico emanato con il d.lgs. n^ 267 del 2000. Non può però condividersi l'assunto del ricorrente a giudizio del quale la dizione letterale della norma da ultimo citata sarebbe così chiara da non lasciare spazio ad alcuna interpretazione diversa da quella suggerita dalla lettera stessa della norma. In verità, la tesi sostenuta dal ricorrente, più che da quello che la norma dice, si fonda su ciò che essa tace: e cioè sulla mancata riproposizione esplicita del dettato del terzo comma dell'abrogato art. 2 della citata legge n^ 81 del 1993. Questo solo elemento non pare però
sufficiente a far ritenere che il legislatore del testo unico abbia inteso innovare, sul punto, la disciplina precedentemente dettata con quella legge sostanzialmente ampliando l'area delle cause di ineleggibilità. Sarebbe invero singolare che lo avesse fatto in modo così implicito da apparire quasi surrettizio;
e sarebbe assai dubbio che avesse poi davvero il potere di farlo mediante lo strumento legislativo del testo unico.
Lo stesso tenore della Relazione ministeriale, con cui il decreto legislativo in questione fu inviato al Consiglio di Stato per il prescritto parere, contrariamente a quel che sostiene il ricorrente, non depone affatto nel senso di una tale intenzione legislativa. Chè, anzi, l'affermazione secondo cui sarebbe stata accuratamente "vagliata la vigenza al momento dell'emanazione del T.U. delle disposizioni transitorie al fine del loro inserimento nel testo unico" e che sarebbero state "inserite nel corpo o alla fine del testo le norme non più vigenti", con l'ulteriore cura di estrapolare dal testo di tali norme quelle che "sono in realtà norme a regime", non denota per nulla la volontà di modificare il regime transitorio (e, per di più, su un aspetto di tal rilevo com'è quello concernente la limitazione dell'elettorato passivo), ma semmai di operare una semplice ricognizione di dette norme al fine di eliminare quelle non più attuali e di evitare improprie commistioni tra disposizioni transitorie e disposizioni "a regime". È molto dubbio, inoltre, che la delega contenuta nell'art. 31 della legge n^ 265 del 1999, con cui il parlamento aveva conferito al governo il mandato ad emanare un testo unico delle disposizioni legislative riguardanti i comuni e le province, ivi comprese quelle in materia elettorale, avrebbe consentito al governo medesimo - se anche lo avesse voluto - di apportare una tale modifica alla legislazione vigente fino a quel momento. Tale delega, infatti conferiva solo il potere di riunire e coordinare le preesistenti disposizioni di legge in materia: tra cui, per esplicita indicazione desumibile dal secondo comma del medesimo art. 31, anche quelle relative all'ineleggibilità (ed, in particolare, come indicato dal terzo comma, lett. h, quelle dettate dalla legge n^ 81 del 1993); ma non anche il potere di modificare l'assetto normativo derivante da tali disposizioni. Nè, del resto, il legislatore delegante aveva indicato i criteri ai quali il governo avrebbe dovuto attenersi nell'apportare siffatte eventuali modificazioni. Come correttamente rilevato già dalla corte d'appello milanese, dunque, un'interpretazione dell'art. 51 del citato testo unico che conducesse a ravvisare in detta norma l'intento (e l'effetto) di modificare il preesistente regime normativo in punto di requisiti di eleggibilità dei sindaci porrebbe dei seri dubbi di conformità costituzionale. E ciò costituisce un'ulteriore importante ragione per non privilegiare un'interpretazione siffatta.
Pertanto, non ravvisandosi nel tenore letterale delle norme in esame elementi così univoci da imporre l'interpretazione sostenuta dal ricorrente e sussistendo invece ragioni di ordine logico, di ordine storico e di conformità costituzionale che inducono a convalidare l'opposta interpretazione seguita in argomento dalla corte territoriale, il ricorso dev'essere rigettato. 5. - La novità delle questioni trattate suggerisce di compensare tra le parti anche le spese di questo grado del giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa tra le parti le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 10 luglio 2002.
Depositato in Cancelleria il 3 agosto 2002