Pubblicato il 09/07/2025

N. 05993/2025REG.PROV.COLL.

N. 06966/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6966 del 2023, proposto da
MASTRANTÒ IMMOBILIARE S.R.L.
nella persona del legale rappresentante pro tempore ,
rappresentata e difesa dall'avv. Gabriele Rapali, con domicilio digitale come da Pec di cui ai Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, viale delle Milizie n.38, presso lo studio dell’avv. Barbara Aquilani

contro

COMUNE DI TORTORETO,
nella persona del Sindaco pro tempore ,
rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Ambrosi, con domicilio digitale come da pec di cui ai Registri di Giustizia;
MINISTERO DELLA CULTURA
nella persona del Ministro pro tempore ,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Abruzzo, sede de l’Aquila, 17 gennaio 2023 n. 29 che ha respinto il ricorso n.330/2021 R.G. proposto per l’annullamento:

a) della nota 17 giugno 2021 prot. n.18315, comunicata lo stesso giorno, con cui la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Chieti e di Pescara ha espresso parere negativo sulla richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata il 24 marzo 2021 prot. n.9081 dalla Mastrantò Immobiliare S.r.l. per un intervento di costruzione di nuovo fabbricato residenziale mediante demolizione e ricostruzione dell’esistente in via Nino Bixio a Tortoreto;

b) del provvedimento 17 giugno 2021 prot. n.18401, comunicato lo stesso giorno, con cui il Responsabile di procedimento presso il Comune di Tortoreto ha negato il rilascio dell’autorizzazione stessa;

e degli atti presupposti, connessi e consequenziali;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

udito il relatore dott. Ofelia Fratamico alla pubblica udienza del giorno 3 aprile 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti come da verbale;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal parere negativo definitivo del 17 giugno 2021, espresso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Chieti e Pescara, prot. n. 18315, concernente “Tortoreto (TE) – Via Nino Bixio – Realizzazione di fabbricato residenziale previa demolizione e ricostruzione esistente con applicazione Sismabonus – Richiesta autorizzazione paesaggistica prot. n. 9081 del 24 marzo 2021 - A.P. 18/2021 – Foglio 19 partt. 621-1470 – Riscontro a richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata da Immobiliare Mastrantò s.r.l., …– Parere ai sensi dell'art. 146 comma 5 del d.lgs. 42/2004. Diniego definitivo a seguito di preavviso [P 4668/2021]”;

- dal provvedimento di diniego definitivo al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica adottato a seguito del suddetto parere negativo espresso dalla Soprintendenza dal Responsabile del procedimento del Comune di Tortoreto, in data 17 giugno 2021.

2. Tali atti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per l’Abruzzo dalla Mastrantò Immobiliare s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 13 d.lgs. n. 42/2004, falsa applicazione dell’art.136 d.lgs. 42/2004, falsa applicazione dell’art.142, comma 1, lett. a) d.lgs. n. 42/2004, falsa applicazione del d.m. 7 luglio 1969 (G.U. n.205 del 12 agosto 1969), violazione e falsa applicazione del Piano paesaggistico regionale Abruzzo, approvato con delibera Consiglio regionale n.141/21 del 21 marzo 1990, violazione e falsa applicazione del P.R.G. vigente nel Comune di Tortoreto (art.44 e 46 N.T.A. al P.R.G.) approvato definitivamente con delibera Consiglio comunale n.52 del 30 dicembre 2019;

b) eccesso di potere: difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento dalla causa tipica, motivazione insufficiente e/o apparente, illogicità della motivazione, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, ingiustificata ed illegittima preclusione e compressione dell’esercizio dello ius aedificandi.

3. Con la sentenza n. 29 del 17 gennaio 2023 il T.a.r. per l’Abruzzo ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese in favore delle amministrazioni costituitesi in giudizio.

4. La Mastrantò Immobiliare s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello ad un unico articolato motivo così rubricato: erroneità della sentenza per travisamento delle deduzioni in fatto e in diritto di parte ricorrente sulla valenza conformativa del vincolo paesaggistico di cui al d.m. 7 luglio 1969, erroneità della sentenza in relazione al presupposto fattuale fondante la pretesa tutela vincolistica e paesaggistica, insussistenza dell’interesse storico testimoniale dell’edificio, travisamento delle norme di tutela paesaggistiche in riferimento al vincolo paesaggistici opposto, illogicità della motivazione, violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 13 d.lgs. n. 42/2004, falsa applicazione dell’art. 136 d.lgs. n. 42/2004, violazione e falsa applicazione dell’art. 142 comma 1 lettera a) d.lgs. n. 42/2004, violazione e falsa applicazione del piano regionale paesaggistico della Regione Abruzzo, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 141/21 del 21 marzo 1990, violazione e falsa applicazione degli artt. 44 e 46 NTA del vigente PRG del Comune di Tortoreto, approvato definitivamente con delibera C.C. n. 52 del 30 dicembre 2019, manifesta illogicità del parere negativo della S.A.B.A.P. dell’Abruzzo, manifesta contraddittorietà e irragionevolezza della motivazione, motivazione apparente e stereotipata.

5. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della cultura e il Comune di Tortoreto - che ha proposto anche appello incidentale in relazione al capo della sentenza del T.a.r. che aveva respinto la sua eccezione di difetto di legittimazione passiva – deducendo, in ogni caso, l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’appello principale.

6. Con memorie del 1°, del 5 e 6 marzo 2025 e repliche dell’11 e 12 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. Con note del 1° aprile 2025 il Comune di Tortoreto ha chiesto che la controversia fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. La società appellante, con istanza del 24 marzo 2021, aveva chiesto al Comune di Tortoreto l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 comma 5 d.lgs. n. 42/2004 per un intervento di demolizione di una villetta della metà del XX secolo sita a Tortoreto Lido e la costruzione, al suo posto, di una palazzina di 15 appartamenti su cinque piani, grazie al cd. “Sismabonus”.

10. Avendo visto la sua istanza respinta dal Comune, su parere negativo della Soprintendenza, e il suo ricorso al T.a.r. rigettato, la originaria ricorrente ha adito il Consiglio di Stato, lamentando preliminarmente l’erroneità della pronuncia impugnata per omessa adeguata valutazione delle censure da essa svolte in rapporto al d.m. 7 luglio 1969. Tale decreto - adottato a tutela della zona costiera del territorio del Comune di Tortoreto, riconosciuta “ di notevole interesse pubblico ”, in quanto costituente “ per la sua conformazione un complesso di punti di vista pubblici e di quadri naturali visibili dai predetti punti di vista, interdipendenti tra loro per il concorrere di punti di belvedere dal mare e dalle strade in pianura verso i colli e verso le alture” – secondo l’appellante non avrebbe avuto “contenuto immediatamente conformativo per le aree di riferimento”, rappresentando “ solo (uno) strumento di tutela paesaggistica preventiva e sovraordinata agli altri strumenti di pianificazione territoriale”, essendo stato, tra l’altro, recepito dal Piano regionale paesaggistico approvato dal Consiglio regionale d’Abruzzo in data 21 marzo 1990.

11. L’originaria ricorrente ha, in particolare, sostenuto, sotto tale profilo, che il vincolo paesaggistico recato dal suddetto decreto non le avrebbe precluso ipso iure la realizzazione dell’intervento progettato, perché la demolizione e la ricostruzione con ampliamento di volumetria sarebbero stati compatibili, in realtà, sia con le previsioni e le prescrizioni del PRP sia con gli strumenti sottordinati, quali il Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) e il Piano regolatore generale (PRG) del Comune di Tortoreto.

12. La sentenza impugnata, secondo l’appellante principale, avrebbe, inoltre, mostrato “una evidente perplessità” nel riferirsi all’immobile preesistente dapprima come ad un “edificio di valore storico-testimoniale dei primi del Novecento” e successivamente come a un fabbricato di “metà Novecento ”, costruito con materiali di recupero dei primi del XX secolo che sarebbe, però, stato parte integrante dell’ “insieme paesaggistico della zona (e dell’) originario insediamento litoraneo costituitosi tra la fine dell’Ottocento e la prima metà del Novecento”.

13. Nella ricostruzione dei fatti prospettata dalla Mastrantò Immobiliare, poi, il T.a.r. non si sarebbe avveduto del carattere “ astratto e stereotipato” delle formule utilizzate dalla Soprintendenza “conformandosi acriticamente alle valutazioni generiche e contraddittorie dell’Autorità tutoria”, senza verificare la correttezza della motivazione dei provvedimenti impugnati.

14. Il giudice di prime cure, a parere della originaria ricorrente, non avrebbe, poi, sufficientemente valutato che la Soprintendenza aveva “ attribuito ai fini del diniego valenza culturale e testimoniale all’immobile…senza che vi (fosse)…stata mai dichiarazione di interesse culturale e (fosse)…stato mai rilevato il pregio architettonico e/o paesaggistico dello stesso”, non potendosi neppure invocare la tutela conservativa ex art. 142 comma 1 lett. a) del d.lgs. n. 42/2004, essendo l’area stata ricompresa in zona B di completamento a partire dal previgente PRG del 1978.

15. Le suddette censure dell’appello principale non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

16. L’area in questione è effettivamente gravata dal vincolo paesaggistico ex art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 per effetto del d.m. 7 luglio 1969, essendo stata dichiarata di “ notevole interesse pubblico ”, mentre l’immobile che la originaria ricorrente avrebbe voluto demolire per sostituirlo con una palazzina di 5 piani (che si trova comunque all’interno della fascia del litorale) è stato considerato di “interesse storico testimoniale” proprio per la posizione che esso – pur realizzato a metà del Novecento - occupa nella più ampia zona sottoposta a tutela.

17. In base alle particolarità del territorio costiero in cui i lavori avrebbero dovuto svolgersi, la Soprintendenza con un giudizio, in verità, logico e coerente e privo di contraddizioni, ha ritenuto che il nuovo manufatto progettato, una volta realizzato, avrebbe avuto un “ significativo impatto negativo” sul contesto paesaggistico circostante, comunque di pregio, accentuandone irreversibilmente il processo di saturazione antropica (rilevato dall’Amministrazione anche nel 2018, nel parere espresso sul nuovo PRG) e potendo costituire un rischioso precedente per le successive opere da svolgersi nella zona. Tale valutazione, essendo l’effetto di un prudente esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’ente depositario del potere di specifica cura dell’interesse pubblico in questione, non appare suscettibile di essere sostituita, in assenza, come detto, di palesi irragionevolezze o di manifesti errori, né da un diverso giudizio tecnico dell’organo giudicante, né tantomeno da una differente valutazione effettuata dal privato, entrambi, comunque, sempre opinabili. Come sottolineato più volte da questo Consiglio di Stato, infatti, “nel procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, la Soprintendenza effettua ex ante valutazioni di merito amministrativo, con poteri di cogestione del vincolo paesaggistico. Si tratta di un giudizio connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità. L'apprezzamento così compiuto è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile” (Cons. Stato sez. VI, 27 maggio 2021, n.4096).

18. Da qui l’infondatezza delle doglianze riproposte sul punto con l’appello principale che, contrastando con la effettiva specificità dei rilievi della Soprintendenza e con la circostanza per la quale il manufatto originario risulta anche dalle fotografie in atti integrarsi a pieno con il resto del paesaggio costiero, non riescono ad incidere sulla legittimità delle determinazioni delle Amministrazioni coinvolte, logiche e coerenti, rendendo superflui anche i riferimenti all’art. 142 comma 1 del d.lgs. n. 42/2004, alla eventuale esenzione dai relativi vincoli delle zone B e alle altre disposizioni normative citate. Per i medesimi motivi devono essere respinte tutte le censure di contraddittorietà della motivazione e di eccesso di potere per pretesa disparità di trattamento, rimaste, del resto, generiche ed indimostrate, ed anzi smentite, come anticipato, dalle puntuali argomentazioni svolte dall’Amministrazione sulle concrete caratteristiche del fabbricato che la ricorrente avrebbe voluto demolire e sostituire, come poste dal T.a.r. a fondamento della sua pronuncia di rigetto del ricorso.

19. Parimenti non meritevole di condivisione è l’appello incidentale, con cui il Comune ha riproposto l’eccezione del proprio difetto di legittimazione passiva, motivata dal fatto che tutte le censure formulate dalla ricorrente-appellante principale sarebbero state rivolte avverso il parere della Soprintendenza e non contro il diniego di autorizzazione paesaggistica, atto del tutto vincolato nel caso de quo. Le suddette argomentazioni, come già correttamente ritenuto dal T.a.r., non colgono nel segno, essendo il definitivo rigetto dell’istanza di autorizzazione paesaggistica stato formalmente (e necessariamente) impugnato nel ricorso di primo grado, quale distinto ed autonomo provvedimento lesivo degli interessi della ricorrente.

20. Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa prevalente, “sulla base dei consolidati principi processuali da tempo affermati da questo Consiglio, è inammissibile il ricorso proposto contro un parere - ancorché esso sia vincolante - quando non sia impugnato anche l'atto conclusivo del procedimento. Tal principio trova applicazione anche quando si tratti del procedimento disciplinato dall'art. 146 del codice approvato con il d.lgs. n. 42/2004 (Cons. St., VI, 18 luglio 2017, n. 3523, § 6). Infatti, costituisce uno ius singulare, non suscettibile di applicazione analogica, la disposizione che, in deroga al principio generale, preveda l'immediata impugnabilità di un parere, come previsto ad es. dall'art. 211, comma 1, del d.lg. n. 50 del 2016, come modificato dal d.lg. n. 56 del 2017 (Cons. St., VI, 12 settembre 2017, n. 4315, § 8.2.). Il suesposto principio comporta che - nel caso di rigetto dell'istanza di autorizzazione paesaggistica - vi è l'onere di impugnare congiuntamente l'atto comunale conclusivo del procedimento e il parere negativo presupposto (con il versamento per una sola volta del contributo unificato), mentre non vi è l'onere di impugnare immediatamente il parere negativo e successivamente l'atto conclusivo del procedimento (il che comporterebbe, in ipotesi, il versamento per due volte del CU stesso)" (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 29 novembre 2024 n. 9587; 18 settembre 2017 n. 4369).

21. In conclusione, sia l’appello principale che quello incidentale devono essere, dunque, integralmente respinti.

22. La soccombenza reciproca e, in ogni caso, la particolarità del caso, giustificano la compensazione delle spese del grado di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, (ricorso n. 6966/2023 R.G.), respinge l’appello principale della Mastrantò Immobiliare s.r.l.

Respinge l’appello incidentale del Comune di Tortoreto.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO