Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vincenzo PROTO - Presidente e Relatore -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Salvatore DI PALMA - Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA -, MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrenti -

contro
CA RE;

- intimato -

avverso la sentenza n. 1657/95 del Pretore di PALERMO, depositata il 07/09/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/11/98 dal Consigliere Dott. Vincenzo PROTO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato dello Stato Rago, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni GIACALONE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
Svolgimento del processo

1. Il docente LF SA propose ricorso davanti al Pretore di Palermo avverso l'ingiunzione emessa nei suoi confronti dal Ministero della funzione pubblica, con la quale le era stata inflitta una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art.9, comma 1, della legge 146/90 e dell'ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992, per essersi astenuto dal lavoro per sciopero. Dedusse la illegittimità della ingiunzione e chiese l'annullamento del decreto del Ministero.

2. Il Pretore accolse il ricorso ed annullò il provvedimento. A sostegno della pronuncia il giudice adito osservò:
* che, per il principio di legalità di cui all'art.1 della l.n.689 del 1981, nessuno può essere assoggettato a sanzione amministrativa,
se non in virtù di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione;

* che, nella specie, la violazione era stata prevista con ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992 e cioè con un atto amministrativo e, quindi, in violazione del suddetto principio di legalità.

3. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione, articolato su tre motivi la Presidenza del consiglio dei ministri- Dipartimento per la funzione pubblica.
L'intimato non si è costituito.

4. Con sentenza n. 2429/98, questa Corte, a Sezioni unite, pronunciando ai sensi dell'art.142 disp.att.c.p.c. sulla sola questione della giurisdizione posta col primo motivo del ricorso, ha dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ed ha rimesso la causa a questa Sezione per l'ulteriore corso. Motivi della decisione

1. Col secondo motivo del ricorso si denuncia violazione degli artt.8 e 10 della legge 146/90 in relazione ai principi in materia di impugnazione tempestiva dei provvedimenti amministrativi, e difetto di motivazione. L'Amministrazione ricorrente deduce che, non essendo stata tempestivamente impugnata, ai sensi dell'art.10 della legge 146/90, l'ordinanza ministeriale in base alla quale era stata emessa l'ingiunzione opposta, il Pretore avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la domanda della opponente, per essersi ormai consolidata l'ordinanza di precettazione.
Il motivo non ha fondamento.
Il giudizio davanti al giudice amministrativo, ai sensi dell'art.10 l.146/90, che investe direttamente la legittimità dell'ordinanza prevista dall'art.8, è compatibile (e non alternativo) con quello riguardante la legittimità della sanzione irrogata per inottemperanza all'ordinanza stessa: diversi sono, infatti, i soggetti legittimati a proporre le relative domande, individuati nell'art.10 in determinate categorie di soggetti portatori di un interesse qualificato alla caducazione del provvedimento, ed identificabili, nella ipotesi di impugnazione a norma dell'art.9, ult.comma, nei destinatari del decreto sanzionatorio;
diverse sono sia le posizioni soggettive dedotte, sia la portata e l'efficacia delle due pronunzie, atteso che il giudice ordinario è tenuto soltanto a verificare, con accertamento incidenter tantum, la illegittimità dell'atto, in applicazione del principio generale di cui all'art. 5 della l. 2248, all.E del 1865;
onde il mancato esperimento delle azioni dinanzi al Tar non incide sulla sua cognizione.
D'altronde, già le Sezioni unite, dichiarando la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della controversia de qua, hanno chiarito (sent. 2429/98, cit.) che, mentre la posizione di interesse legittimo alla corretta emanazione dell'ordinanza può essere fatta valere esclusivamente davanti al giudice amministrativo, la posizione del destinatario del provvedimento sanzionatorio, correlato alla violazione dell'atto amministrativo generale, è tutelabile davanti al giudice ordinario, cui spetta verificare l'esistenza del potere dell'autorità competente di esigere la sanzione, e che in tale giudizio la valutazione della legittimità dell'atto amministrativo generale costituisce mezzo al fine della pronunzia sulla opposizione.

2. Col terzo motivo l'Amministrazione ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione dell'art.1 l.689/81 e degli artt.1, 4, 8 e 9 l.146/90, e deduce che il Pretore sarebbe incorso in errore nel rilevare, con riferimento alla fattispecie, la violazione del principio di legalità. L'adito giudice avrebbe, infatti, dovuto considerare che costituiscono servizi pubblici essenziali quelli volti a garantire il godimento del diritto della persona costituzionalmente tutelato all'istruzione (art.1, comma1); che tra le prestazioni indispensabili è indicato dalla legge lo svolgimento degli scrutini finali e degli esami (art.1, comma 2, lett.d); che, a norma dell'art.8, quando esiste fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, il Ministro emana ordinanza motivata per garantire le prestazioni indispensabili;
che, infine, l'inosservanza delle disposizioni contenute nell'ordinanza è assoggettata a sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'art..9 (determinabile da lire 100.000 a lire 400.000); che, pertanto, sia il precetto che la sanzione sono stabiliti dalla legge n.146 del 1990. La censura è fondata.
La legge 146/90, allo scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, come il diritto all'istruzione, ha dettato le regole da rispettare e le procedure da seguire, nella ipotesi di conflitto collettivo, per assicurare l'effettività dei diritti stessi nel loro contenuto essenziale (v.sent. 2429/98, cit.). Più specificatamente, nell'ambito dei servizi pubblici essenziali il diritto di sciopero è esercitato nel rispetto di misure idonee a consentire l'erogazione delle prestazioni indispensabili, individuate, con riferimento all'istruzione, nello svolgimento degli scrutini finali e degli esami.
In questo quadro l'art.8 dispone che, quando esiste un fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale, il Presidente del consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato, se il conflitto ha rilevanza nazionale o interregionale, invita le parti a desistere dai comportamenti che determinano la situazione di pericolo e propone un tentativo di conciliazione, invitando le stesse parti, in caso di esito negativo, ad attenersi al rispetto della proposta eventualmente formulata dalla commissione di garanzia.
Lo stesso articolo prevede (comma 2) che l'autorità competente, qualora tale situazione permanga, sentite, ove possibile, le organizzazioni dei lavoratori che promuovono l'azione, e le amministrazioni o le imprese erogatrici del servizio, emani ordinanza motivata, diretta a garantire le prestazioni indispensabili, ed imponga all'Amministrazione (od impresa erogatrice) le misure idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio, contemperando l'esercizio del diritto di sciopero col godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
L'inosservanza da parte dei prestatori di lavoro delle disposizioni contenute nell'ordinanza, è assoggetta a sanzione amministrativa pecuniaria per ogni giorno di mancata inottemperanza, determinabile da un minimo di lire 100.000 ad un massimo di lire 400.000 (art.9, comma 1). Ai sensi dell'art.9, comma 4, le sanzioni sono irrogate con decreto della stessa autorità che ha emanato l'ordinanza, e, avverso l'ordinanza, è proponibile impugnazione, ai sensi degli artt.22 e seguenti della legge 689/81. Nell'articolato sistema normativo disegnato dal legislatore, non è sostenibile (secondo la tesi accolta dal Pretore nella sentenza impugnata) che il precetto e la sanzione amministrativa trovino la loro fonte esclusivamente nell'ordinanza ministeriale. Come questa Corte ha già avuto occasione di precisare, anche recentemente (sent. n. 2937 del 20 marzo 1998), l'art.1 della legge 689/81, ponendo per le sanzioni amministrative una riserva di legge analoga a quella di cui all'art.25 della costituzione, impedisce che dette sanzioni possano essere comminate direttamente da disposizioni contenute in fonti normative subordinate. Non esclude, tuttavia, che i precetti, dalla legge sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù della peculiare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono chiamate ad operare, e sempre nel rispetto della ratio di garanzia, assicurata dal principio della riserva di legge. Nella specie, la stessa legge 146/90 configura in termini sufficientemente definiti il precetto e detta la sanzione, rimettendo all'ordinanza ministeriale di integrare il precetto, mediante la specificazione del contenuto di elementi della fattispecie già delineati in sede legislativa. In particolare, la legge demanda all'autorità amministrativa il compito di individuare, in relazione alla peculiarità di singole situazioni, le misura idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio, contemperando l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti. E, fissando l'oggetto e i limiti dell'intervento amministrativo, esclude valutazioni sulla scelta del tipo di comportamento da sanzionare, che risulta già sufficientemente caratterizzato dalla legge.

3. In conclusione, deve essere rigettato il secondo motivo del ricorso, e va accolto il terzo motivo.
La sentenza impugnata deve essere conseguentemente cassata e la causa rinviata, anche per le spese di questo giudizio, alla Pretura circondariale di Palermo, che deciderà l'opposizione alla luce dei motivi dedotti dalla parte.

P.Q.M.

La Corte rigetta il secondo motivo del ricorso e accoglie il terzo motivo. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Pretura circondariale di Palermo, in persona di altro magistrato.
Così deciso il 3 novembre 1998 in Roma, nella camera di consiglio della prima Sezione civile.
Depositata in Cancelleria il 11/3/1999.