Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Presidente -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Enrico PAPA - Consigliere -
Dott. Enrico ALTIERI - Consigliere -
Dott. Massimo BONOMO - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
TIUNA HOTEL Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA LUNGOTEVERE MICHELANGELO 9, presso l'avvocato G. GREZ, rappresentato e difeso dagli avvocati SANDRO DI FALCO, RAFFAELE FEROLA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO PER IL COORDINAMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

- intimata -
avverso la sentenza n. 245/96 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 09/02/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/98 dal Consigliere Dott. Massimo BONOMO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Ferola, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per l'accoglimento del quarto motivo, rigetto dei primi tre motivi del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 17 dicembre 1990 la s.r.l. Tiuna Hotel, che gestiva l'omonimo albergo ubicato sul litorale domiziano, convenne in giudizio davanti al Tribunale di Napoli il Ministero per il coordinamento della protezione civile, esponendo:
- che il 9 ottobre 1983 il Prefetto di Caserta aveva requisito tutte le camere libere dell'esercizio per fornire alloggio e vitto a famiglie rimaste senza abitazione in seguito ai fenomeni bradisismici e sismici verificatisi nel territorio flegreo;
- che con una convenzione del 25 maggio 1984, valida per otto mesi ma rinnovata di volta in volta fino al 31 dicembre 1988, erano stati disciplinati gli aspetti economici del rapporto;
- che anche dopo l'ultima scadenza erano state svolte, ma non più remunerate, le prestazioni in favore dei senzatetto. Chiese quindi la condanna dell'amministrazione convenuta al pagamento di lire 806.786.332, con rivalutazione e interessi, nonché al risarcimento dei danni conseguenti alla mora e ai deterioramenti compiuti dai ricoverati. Il Ministero resistette, contestando sia la propria legittimazione passiva e quella attiva dell'attrice, sia la fondatezza della domanda. Questa fu accolta dal Tribunale (salvo che per il risarcimento dei danni) con sentenza del 14 settembre 1994. Su impugnazione in via principale del Ministero per il coordinamento della protezione civile, ed in via incidentale della s.r.l. Tiuna Hotel, la pronuncia è stata riformata dalla Corte di appello di Napoli, la quale con sentenza del 9 febbraio 1996 ha respinto la domanda proposta dalla società, ritenendo:
a) che il decreto del Prefetto di Caserta del 9 ottobre 1983 non era un provvedimento di requisizione in senso proprio, bensì di precettazione, in quanto non erano state definite le stanze sottratte alla disponibilità del proprietario ed erano stati solo genericamente indicati i servizi da assicurare;

b) che evidentemente l'amministrazione aveva poi ritenuto preferibile assicurarsi mediante la convenzione del 24 maggio 1984 ciò che avrebbe potuto ottenere attraverso la preannunciata requisizione;
c) che le prestazioni successive alla scadenza del 31 dicembre 1988 non costituivano quindi adempimento di obbligazioni contrattualmente assunte in modo valido;

d) che la società Tiuna avrebbe potuto al più ottenere un indennizzo per arricchimento senza causa, ma non aveva rinnovato in appello la relativa domanda, formulata in primo grado in via subordinata. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione la s.r.l. Tiuna Hotel, in base a quattro motivi.
Il Ministero per il coordinamento della protezione civile ha resistito con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo mezzo d'impugnazione la ricorrente lamenta violazione degli artt. 4, 5 L. 20.03.1865 n. 2248 all. E, nonché difetto di motivazione.
Secondo la società Tiuna Hotel la Corte di appello, mediante una fittizia operazione ermeneutica, ha sostanzialmente modificato il decreto di requisizione del 9 ottobre 1983, assimilandolo erroneamente a un provvedimento di precettazione. In tal modo il giudice, che può solo disapplicare un provvedimento amministrativo quando esso sia in conflitto con un diritto soggettivo, ha violato il divieto di modifica dei provvedimenti amministrativi posto dall'art. 4 citato.

2.1. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione dell'art. 5 L. 20.03.1865 n. 2248 all. E, nonché difetto di motivazione.

2.2. La Corte di appello, se ha inteso disapplicare il provvedimento (l'atto è invalido, quindi lo interpreto come irrilevante "precettazione"), non ha tenuto conto che la disapplicazione è consentita, senza bisogno di apposita domanda, allorché il provvedimento si contrapponga ad un diritto soggettivo, e risulti perciò illecito, mentre la disapplicazione non può essere pronunciata per negare il diritto che si fonda proprio su quel provvedimento, dovendosi in tal caso escludersi la illiceità. Può evidenziarsi, tutt'al più, una mera illegittimità dell'atto, che non è di ostacolo alla tutela del diritto soggettivo e non costituisce mai presupposto per la disapplicazione.

2.3. La disapplicazione non può essere pronunciata a favore della p.a. che ha emesso il provvedimento perché essa - come non ha la facoltà di impugnarlo in secondo grado, in quanto titolare del diverso potere di autotutela - del pari non può invocarne la disapplicazione.

2.4. La disapplicazione comporterebbe comunque la necessità di un'apposita istanza da parte del convenuto, sicché la Corte è anche incorso in un vizio di extrapetizione.

2.5. Il potere di disapplicazione sarebbe comunque stato anche malamente esercitato giacché: a) la mera illegittimità dell'atto non è sufficiente per disapplicarlo;
b) i pretesi vizi di legittimità dell'atto sono comunque insussistenti (vedi quarto motivo).

3.1. Il terzo motivo esprime una doglianza di violazione dell'art. 1367 cod. civ. in relazione agli artt. 4, 5 l. a. c.
Secondo la ricorrente il giudice di secondo grado ha applicato il principio interpretativo della conservazione, pur se non vi erano margini di dubbio e pur se il provvedimento in questione era idoneo a produrre i suoi effetti. Se comunque l'atto fosse illegittimo: a) continuerebbe a produrre i suoi effetti sino all'annullamento da parte del giudice amministrativo o al ritiro da parte dell'autorità emanante;
b) non potrebbe essere disapplicato dall'a.g.o., attesa l'insussistenza dei presupposti di cui all'art. 5 l.a.c.

4. Con il quarto motivo la ricorrente lamenta omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione.
La società Tiuna Hotel si duole della qualificazione data dalla Corte di appello al decreto prefettizio, come precettazione anziché come requisizione, rilevando: che essa contrasta con il tenore testuale dell'atto; che questo necessariamente, riferendosi a tutti gli alberghi della costa domiziana, doveva avere un contenuto generico;
che la successiva convenzione aveva avuto funzione soltanto integrativa;
che la sottrazione al proprietario era stata attuata immediatamente, il giorno stesso dell'emissione del provvedimento;
che anche dopo la scadenza della convenzione erano continuati i controlli dei Carabinieri per la verifica della presenza dei senzatetto;
che l'amministrazione stessa, con una sua nota del 27 luglio 1992, non aveva negato il diritto della ricorrente e aveva giustificato il mancato pagamento con problemi finanziari.

5. I motivi - congiuntamente esaminabili per ragioni di connessione - non sono fondati.
Non sembra al Collegio che l'interpretazione del decreto prefettizio in termini di requisizione, come sostenuto dal ricorrente, ovvero di precettazione, secondo l'opinione espressa dalla sentenza impugnata, abbia valore decisivo ai fini della risoluzione della presente controversia.
Invero, la Corte di appello è pervenuta alla conclusione che le obbligazioni dedotte in giudizio trovino la loro fonte esclusivamente nella convenzione stipulata il 24 maggio 1984 dalla pubblica amministrazione con il proprietario dell'hotel. In particolare, la sentenza impugnata ha escluso che la convenzione avesse avuto solo una funzione integrativa rispetto ad una precedente requisizione, nel senso di precisarne il contenuto e di specificarne le obbligazioni da essa derivante, atteso: a) che la convenzione non fa cenno di alcuna requisizione;
b) che, nella premessa della convenzione si afferma che con la sua stipulazione la pubblica amministrazione ha inteso assicurarsi la disponibilità dell'albergo Tiuna per ricoverarvi dei senzatetto, e non anche che tale disponibilità si era assicurata con un suo precedente provvedimento ablativo. Di conseguenza la convenzione veniva ad assumere carattere di autonomia rispetto al provvedimento amministrativo di requisizione.
Siffatta interpretazione dell'atto convenzionale, come tale rimessa al giudice di merito, appare esente da vizi logici o giuridici. In primo luogo, va rilevato che l'art. 3 del D.L. 25 novembre 1980 n.771 nel testo determinato dalla legge di conversione 22 dicembre
1980 n. 874 disponeva che "ai fini della sistemazione di coloro che sono rimasti privi di abitazione in conseguenza degli eventi sismici del novembre 1980, il Commissario provvede: a) alla requisizione, anche attraverso delega speciale o generale ai sindaci, ai sensi dell'art. 7 della legge 27 marzo 1865, n. 2248 allegato F, di idonee strutture, anche per il collocamento di uffici pubblici, ovvero alla stipula di apposite convenzioni con soggetti pubblici o privati;
b) (...)"".
Nel sistema della legge, quindi, la convenzione costituiva un mezzo alternativo, rispetto alla requisizione, per il raggiungimento delle finalità pubbliche da perseguire, con la conseguenza che la pubblica amministrazione poteva indifferentemente fare ricorso all'una o all'altra.
Ora, anche interpretando il provvedimento del Prefetto di Caserta del 9 ottobre 1983 come requisizione, esso aveva indubbiamente carattere di generalità, essendo indirizzato ad un numero indeterminato di soggetti (i proprietari degli alberghi di una certa zona) e riguardando un numero anch'esso indeterminato di camere (quelle libere alla data del medesimo). Non era, quindi, precluso alla pubblica amministrazione di stipulare con i singoli albergatori specifiche convenzioni per l'alloggio di persone senzatetto anche in numero non corrispondente alla contingente disponibilità di camere libere, esistente al momento dell'emanazione del provvedimento amministrativo del 9 ottobre 1983. È il caso di rilevare le camere libere presso l'odierna ricorrente erano solo cinque, per complessivi venti posti letto, come si ricava dalla sentenza impugnata, mentre la convenzione prevedeva l'alloggio di persone in numero di gran lunga superiore.
La stipulazione di una specifica convenzione, comporta che i rapporti tra le parti debbano trovare in essa la loro esclusiva regolamentazione, con la conseguenza che, una volta venuta a cessare l'efficacia temporale della convenzione per la sua scadenza, non può invocarsi quale fonte di ulteriori obbligazioni un provvedimento amministrativo anteriore alla convenzione, i cui effetti sono stati assorbiti e superati dall'accordo intervenuto tra le parti. Esulano dall'ambito della presente controversia le problematiche relative al rapporto di alloggio tra i senza tetto e la pubblica amministrazione, alle conseguenze dell'eventuale venir meno dei titoli per la concessione dell'alloggio ed alla individuazione del soggetto che avrebbe potuto agire nei confronti dei sinistrati per lo sgombero delle camere (cfr. Cass. 10 ottobre 1992 n. 11086). Il ricorso deve, pertanto, essere rigettato.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
Così deciso in Roma il 5 novembre 1998.
Depositata in Cancelleria il 3/3/1999.