Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F.F. -
Dott. Pasquale PONTRANDOLFI - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Massimo GENGHINI - Consigliere -
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Rel. Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
SOCIETÀ SA.FO.SA. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MONTE ZEBIO 19, presso lo studio dell'avvocato CORRADO GIACCHI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIANFRANCO SANTIN, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
S.S.O.G. - STAZIONE SPERIMENTALE OLI E GRASSI, in persona del Presidente pro-tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 2448/96 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 06/08/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/12/98 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

uditi gli Avvocati, Corrado GIACCHI, per la ricorrente, Oscar FIUMARA, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per la controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

giurisdizione del giudice ordinario.
Svolgimento del processo l. - La società SA. FO. SA. s. r. l. (di qui in poi la SA) conveniva in giudizio la Stazione sperimentale per le industrie degli oli e dei grassi (di qui in poi la Stazione sperimentale). L'attrice chiedeva al tribunale di Milano di dichiarare che non era soggetta all'obbligo di contribuzione previsto dall'art. 23 del R.D. 31 ottobre 1923, n. 2523 sul riordinamento dell'istruzione industriale;
chiedeva altresì che il tribunale condannasse la Stazione sperimentale a restituire la somma di L.

6.432.200 corrispondente ai contributi richiestile e dovuti pagare per gli anni 1989 e 1991.
2. - La Stazione sperimentale si costituiva in giudizio e chiedeva che la domanda fosse dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione o rigettata nel merito.
La convenuta osservava che la SA, prima ancora dell'applicazione del contributo, impugnava la propria inclusione nell'elenco annuale approvato dal ministero: se non che l'elenco, formato dalla stazione e approvato dal ministero, è un provvedimento amministrativo di fronte al quale il privato si trova ad essere titolare di una situazione di interesse legittimo.
3. - Il tribunale di Milano accoglieva la domanda.
Considerava che l'oggetto del giudizio consisteva nello stabilire se la SA fosse soggetta all'obbligo di contribuzione non se il procedimento di applicazione del contributo presentasse un qualche vizio e che perciò conoscere della controversia rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario.
Accertava che la SA non aveva trattato sotto qualsiasi forma oli, grassi, lubrificanti, saponi o vernici.
4. - La decisione è stata riformata dalla corte d'appello di Milano. La corte d'appello, con sentenza del 6.8.1996, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda proposta dalla SA, di accertamento della illegittimità dell'imposizione operata dalla Stazione sperimentale e di condanna alla restituzione di quanto pagato in forza dello stesso titolo. La corte d'appello ha osservato che la domanda della SA si basava sull'assunto che la società si dedicava al riempimento per conto terzi di profumi, stick, dentifrici e bagni schiuma e non trattava tali sostanze in modo industriale.
In tale impostazione difensiva si doveva ravvisare la contestazione non del potere della Stazione sperimentale di assoggettare a contribuzione le imprese che trattano i prodotti indicati, ma solo della sussistenza in concreto del presupposto dell'imposizione, vale a dire del trattamento industriale di quei prodotti.
In questo modo però non veniva contestato il potere impositivo dell'amministrazione, ma la sua applicazione al caso concreto, e dunque il modo del suo esercizio nella supposta carenza di un presupposto di fatto.
In ciò era ravvisabile un vizio di legittimità, precisamente un eccesso di potere per travisamento dei fatti o una violazione di legge, che avrebbe reso l'atto suscettibile di annullamento davanti al giudice amministrativo.
5. - La SA ha proposto ricorso per cassazione.
La Stazione sperimentale ha resistito con controricorso. La ricorrente ha depositato una memoria.
Motivi della decisione.
l. - Il ricorso contiene un motivo.
La ricorrente chiede che la sentenza della corte d'appello di Milano sia cassata per motivi attinenti alla giurisdizione, per violazione di legge e difetto di motivazione (art. 360, nn. 1, 3 e 5, cod. proc. civ., in relazione all'art. 23 del R.D. 31 ottobre 1923, n. 2523, modificato dal D.P.R. 24 aprile 1948, n. 718 e dall'art. 25 del R.D. 3 giugno 1924, n. 969).
Il motivo svolge la tesi per cui, sostenendo di non svolgere un'attività del tipo di quelle considerate dalle norme richiamate, la SA aveva inteso contestare d'essere soggetta al potere impositivo della Stazione sperimentale e perciò la controversia aveva avuto ad oggetto l'accertamento di una situazione di diritto soggettivo.
Il motivo è fondato.
2.1. - Il R.D. 31 ottobre 1923, n. 2523 - Disposizioni pel riordinamento dell'istruzione industriale - previde la possibilità di istituire stazioni sperimentali, che l'art. 22 ha definito come istituzioni, dotate di personalità giuridica, aventi per compito di promuovere con indagini, studi, ricerche, analisi, il progresso tecnico delle speciali industrie per cui sono preordinate, e di curare il perfezionamento del personale tecnico addetto alle industrie stesse.
In precedenza, l'art. 6 del R.D.-L.Lgt. 10 maggio 1917, n. 896 aveva stabilito che il Governo potesse istituire stazioni sperimentali per l'industria degli oli, delle resine, delle materie grasse, delle essenze e dei derivati degli agrumi, oltre che per una serie di altre industrie indicate dallo stesso decreto o suscettibili di essere determinate in seguito dal ministro su conforme parere del consiglio per l'istruzione industriale.
L'art. 23 del r.d. 2523 del 1923 contiene, nei primi due commi, la seguente disposizione: - "Al mantenimento delle regie stazioni sperimentali il ministero dell'economia nazionale contribuisce con una somma non inferiore agli stipendi ed aumenti periodici del personale di ruolo. Al rimanente delle spese debbono provvedere per una metà almeno le imprese che esercitano le industrie, per le quali la regia stazione sperimentale è preordinata, o i commerci d'importazione corrispondenti, e per la restante quota gli enti pubblici locali. Il contributo dovuto dalle imprese viene ripartito annualmente fra esse dal consiglio di amministrazione della regia stazione in proporzione della loro capacità di produzione;
esso può essere ridotto per le imprese che per la specialità dell'esercizio o per la lontananza dalla sede della regia stazione traggano da questa minori benefizi (comma 1). I ruoli dei contribuenti sono approvati dal ministero dell'economia nazionale e la riscossione dei contributi viene fatta dagli esattori comunali con i privilegi delle imposte fiscali in una o più rate insieme a quelle delle imposte sul reddito (comma 2)".
2.2. - Disposizioni per l'attuazione del r.d. 2523 e dell'art. 23 appena riprodotto, vennero poi dettate con il r.d. 3 giugno 1924, n.969. Il cui art. 25, ai commi da uno a quattro, recita: -"Prima del 31 ottobre di ogni anno il consiglio di amministrazione di ciascuna regia stazione sperimentale provvede a determinare la misura del contributo complessivo da pagarsi dagli industriali in conformità al disposto dell'articolo 23 del regio decreto 31 ottobre 1923, n. 2523, per le spese della stazione;
al riparto del contributo stesso fra le ditte, le imprese e gli stabilimenti che esercitano le industrie per le quali la stazione sperimentale è preordinata;
alla compilazione dei relativi elenchi (comma 1). Gli elenchi, divisi per comuni, comprendono per ciascuna ditta, l'indicazione dell'industria esercitata, la sede principale, le succursali e gli stabilimenti dipendenti e la cifra del contributo fissato in base alla valutazione della produttività dell'azienda eseguita dal consiglio di amministrazione, presente la rappresentanza degli industriali (comma 2) Non più tardi del 31 dicembre di ciascun anno, gli elenchi di cui sopra, che avranno ottenuta l'approvazione del ministero, sono pubblicati nel Bollettino ufficiale della stazione sperimentale e comunicati agli interessati stessi con lettera raccomandata a cura delle rispettive stazioni (comma 3). Contro la determinazione del contributo è ammesso ricorso al ministero. entro due mesi dalla avvenuta pubblicazione dell'elenco (comma 4)".
3. - La Corte osserva che il contributo previsto dall'art. 23 del r.d. 31 ottobre 1923, n. 2523 ha natura di imposta.
Si tratta di una prestazione patrimoniale, dovuta dagli imprenditori che esercitano le industrie per le quali la stazione sperimentale è preordinata od i corrispondenti commerci d'importazione, prestazione imposta in base alla legge a favore della stessa stazione sperimentale, che è un ente pubblico, per contribuire alle spese del suo funzionamento, allo scopo che possa svolgere attività che rispondono insieme ad un interesse della collettività ed agli interessi generali degli operatori di quel determinato settore della produzione industriale. Orbene, la regola generale, in materia di controversie d'imposta, e la regola risale all'art. 6 della L. 20 marzo 1865, n.2248, all. E, è che, in quanto non siano espressamente attribuite alla giurisdizione d'altro giudice, esse sono di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, perché quando tra ente impositore e contribuente si controverte del se il secondo debba l'imposta che il primo gli ha domandato, il rapporto dedotto in giudizio è un rapporto tra diritto soggettivo ed obbligazione. Peraltro, la disposizione di legge che istituisce il tributo può non regolare in ogni suo aspetto la situazione di fatto che configura come presupposto dell'obbligazione d'imposta. È attribuito in questi casi all'ente impositore un potere di. completare la regolamentazione della fattispecie e l'esercizio di tale potere può implicare valutazioni discrezionali. Rispetto all'esercizio di tale potere, si configurano situazioni di interesse legittimo.
La parte richiesta del pagamento dell'imposta, se incentra la propria contestazione sulla legittimità dell'esercizio del potere in questione e se da ciò fa discendere prima l'illegittimità degli atti che del potere hanno costituito manifestazione e poi la pretesa a sottrarsi al pagamento dell'imposta nella misura domandata, deve portare la propria contestazione davanti al giudice amministrativo. L'art. 23 del r.d. 31 ottobre 1923, n. 2523 in effetti presenta spazi di possibile intervento determinativo della fattispecie che costituisce il presupposto d'imposta.
Stabilire la misura del contributo complessivo da pagarsi dagli industriali comporta valutazioni di questo tipo, poiché la legge prevede che può essere posta a loro carico almeno la metà della spesa che non deve essere coperta dallo Stato.
Anche il riparto del contributo ne può comportare.
Questo perché la legge dispone che il riparto va fatto tenendo conto della capacità di produzione delle imprese: ciò consente di dettare criteri che possono assumersi come corrispondenti a livelli differenziati di capacità produttiva.
Ma anche perché la legge consente di ridurre il contributo a carico delle imprese se, per la specialità dell'esercizio o la loro lontananza dalla stazione sperimentale, ritraggono da questa minori benefici: e pur qui v'è spazio per predeterminare i criteri in base ai quali valutare il minor beneficio.
Per quanto concerne i soggetti dell'obbligazione d'imposta, questi sono invece direttamente individuati dalla legge. La norma, individuando i soggetti dell'obbligazione d'imposta, lo fa impiegando il dato di qualificazione per cui deve trattarsi di imprenditori, che esercitano le industrie per cui la stazione è preordinata od i corrispondenti commerci d'importazione. La norma non attribuisce alla stazione sperimentale spazi per la determinazione della fattispecie nel suo aspetto soggettivo ne' ad essi l'ente si è richiamato.
Applicare la norma al caso concreto può richiedere valutazioni d'ordine tecnico, ma non costituisce esercizio di potere discrezionale.
Se il criterio in base al quale ripartire la giurisdizione è quello sin qui illustrato, deve escludersi che la controversia venuta all'esame della corte d'appello abbia ad oggetto interessi legittimi anziché diritti soggettivi ed appartenga alla giurisdizione del giudice amministrativo invece che a quella del giudice ordinario. È vero che l'elenco dei contribuenti predisposto dalla stazione ed approvato dal ministro può presentarsi come atto di esercizio del potere discrezionale di cui si è detto: questo, però, non in quanto individua i soggetti dell'obbligazione d'imposta, ovverosia gli industriali tenuti alla contribuzione, bensì in quanto determina la misura del contributo complessivo e ne opera la ripartizione in base a criteri prestabiliti.
La SA ha sostenuto di non essere affatto obbligata al pagamento del contributo, non di doverlo in misura diversa;
ha posto a fondamento della sua pretesa il dato di svolgere un'attività non ricompresa tra quelle considerate dalla norma, e non ha censurato la determinazione della misura complessiva del contributo o i criteri seguiti per ripartirlo.
La parte non doveva dunque rivolgersi al giudice amministrativo. Diversamente da quanto considerato dalla corte d'appello, stabilire, in presenza della contestazione del privato, se egli eserciti un'attività che vale a farlo rientrare nel novero dei soggetti passivi dell'obbligazione d'imposta, è operazione che consiste nell'accertare un fatto, anche mediante l'impiego di criteri tecnici e scientifici, e nel qualificarlo alla stregua della pertinente norma di diritto;
non è per contro operazione che consista nel verificare la completezza del procedimento seguito dal l'amministrazione per qualificare la parte come un imprenditore del settore (ed in tal senso analoghe controversie sono state in precedenza considerate appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario: Cass. 23 giugno 1980 n. 3981 e 20 maggio 1991 n. 5666). 4. - Il ricorso è accolto ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
Questo in base al principio di diritto per cui, in materia di contributi alle stazioni sperimentali dell'industria previsti dall'art. 23 del r.d. 31 ottobre 1923, n. 2523, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto riguarda diritti soggettivi, la domanda con cui l'imprenditore sostiene di non essere obbligato al pagamento del contributo o chiede la restituzione del contributo pagato, perché l'attività svolta non costituisce esercizio di industria nel settore della produzione per il quale la stazione sperimentale è stata istituita.
La sentenza impugnata con il ricorso è cassata e la causa è rinviata alla corte d'appello di Milano, che provvederà anche sulle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa e rinvia anche per le spese alla corte d'appello di Milano.
Così deciso in Roma, il 17 dicembre 1998, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione.
Depositato in Cancelleria il 22 marzo 1999.