REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Corte D'Appello di Milano
Prima Sezione

nelle persone dei seguenti magistrati:
- Giuseppe Ondei – Presidente rel.
- Massimo Meroni – Consigliere
- Anna Ferrari – Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. r.g. 3340/2022 (cod. 180001) promossa da
(C.F. n. ), in persona del suo Presidente pro tempore, Parte_1 P.IVA_1 dott. rappresentata e difesa dall'avv. Daniele Albertini (C.F. Parte_2
E
– PEC . ecavvocati. – Fax 0332 C.F._1 Emai_1 Email_2
252449), elettivamente domiciliata presso l'Ufficio Avvocatura della Provincia di sita in Varese (VA), Piazza Libertà n. 1 Pt_1
APPELLANTE contro

(C.F. ), rappresentato e difeso dall'avv. CP_1 C.F._2
Daniele Ferrò del foro di (C.F. - Pec: Pt_1 C.F._3
– Fax: 03321950876), presso il cui studio, in Via Email_4
Speroni n. 14 (VA), è elettivamente domiciliato, giusta delega allegata al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado

APPELLATO E APPELLATE INCIDENTALE
CORTE DI APPELLO DI MILANO
- Sezione P ri ma Ci vile -
P r o c . C i v . R . G . N . 3 3 4 0 / 2 0 2 2
OGGETTO: impugnazione sentenza n. 1002/2022 del Tribunale di Varese
*
Conclusioni delle parti

Per la : Parte_1
“voglia codesta ill.ma Corte d'Appello così giudicare:
- nel merito: accogliere il presente appello e per l'effetto respingere integralmente il ricorso di primo grado”.

Per il sig. : CP_1
“Voglia la Corte d'Appello di Milano,
A) in via preliminare: dichiarare inammissibile l'appello proposto da Parte_1

[...]
B) nel merito: per tutte le motivazioni in fatto ed in diritto meglio dedotte negli atti di causa, rigettare l'appello proposto da in quanto infondato in fatto Parte_1
ed in diritto.
C) Nel merito: in accoglimento del presente appello incidentale e così in totale riforma della sentenza n° 1002/2022, pronunciata dal Tribunale di Varese, in data 11 ottobre
2022, resa nel giudizio r.g. 3014/2018, rigettata ogni contraria istanza ed eccezione, così giudicare: accertare e dichiarare la nullità e/o inefficacia e/o illegittimità e/o infondatezza anche nel quantum debeatur, con espressa pronuncia di annullamento, delle ordinanze ingiunzione numero 394 (prot. N. 44327/394) e numero 418 (prot. N.
44570/9.8.2), con la quale Provincia di ha richiesto il pagamento della Pt_1
complessiva somma di euro 3.025,20 a titolo di sanzione, nonché di ogni ulteriore atto
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e/o provvedimento a essa nota presupposto, collegato, connesso, precedente o successivo anche di data e estremi sconosciuti al ricorrente.”.
***
Concisa esposizione delle ragioni in fatto e in diritto



1. La decisione oggetto di impugnazione


1-1. L'atto di citazione
Con ricorso depositato in data 28 settembre 2018, il sig. , Sindaco pro CP_1
tempore del ha proposto opposizione, ai sensi dell'art. 22 l. 689/81, Controparte_2
avverso le ordinanze di ingiunzione numero 394 del 16.08.2018 e numero 418 del
20.08.2018, tramite le quali la - previa contestazione della Parte_1 violazione sanzionata dall'art. 133, terzo comma del d.lgs. 152/2006 per aver effettuato il senza osservare le prescrizioni contenute Controparte_3 nell'autorizzazione provinciale - ha irrogato al signor (in qualità di CP_1
trasgressore) e al (obbligato in solido), la sanzione amministrativa Controparte_2 di € 1.500,00 oltre alle spese di notifica pari ad € 12,60, per ciascuna ordinanza, per un totale di € 3.025,20.
Tali sanzioni sono state irrogate sulla scorta del verbale dei sopralluoghi effettuati da il 13.11.2013 e il 26.11.2013 presso l'impianto di depurazione del Comune di Pt_3
in località Vareè, nei quali si accertava che lo sfioratore/bypass posto in testa al CP_2
depuratore risultava attivo, sebbene in quel momento non fossero in atto precipitazioni, in violazione delle prescrizioni imposte dall'autorizzazione provinciale n. 3116/11 per lo scarico in corpo idrico superficiale dei reflui provenienti dal depuratore, e, in particolare, del punto 16) secondo il quale “tutte le operazioni che richiedono il by- passaggio, anche parziale, dell'impianto dovranno (…) essere precedute da nulla osta”
e del punto 15) secondo cui “deve essere comunicato tempestivamente qualsiasi scarico anomalo in corso d'acqua superficiale”.
Parte ricorrente ha chiesto, previa sospensione della provvisoria esecutività delle ordinanze impugnate, la dichiarazione di nullità delle ordinanze ingiunzione,
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deducendo, da un lato, l'errata l'individuazione del soggetto responsabile, stante la circostanza che l'effettuazione degli scarichi in regime autorizzativo è un'attività di competenza del Dirigente a ciò preposto sulla base dell'organizzazione burocratica del sicché ad egli, e non al Sindaco, deve essere ricollegata la responsabilità dei CP_2
risultati della gestione;
dall'altro lato, che le due violazioni contestate in realtà altro non sono che il frutto di un'unica condotta, sicché deve ritenersi illegittima l'emissione di due o più ordinanze ingiunzione, in quanto essa viola il principio del concorso formale ex art. 8 della legge 689/81 che sancisce l'unificazione della sanzione per le sole violazioni commesse con un'unica azione od omissione.



1-2. Comparsa di costituzione e risposta
Si è ritualmente costituita in giudizio , chiedendo al giudice il rigetto Parte_1 dell'istanza di sospensione e, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Per quanto attiene alla questione della responsabilità del Sindaco, Parte_1
ha sottolineato che agli organi di governo è attribuito il potere di controllo sulla gestione dell'attività amministrativa affidata ai dirigenti, in quanto il Sindaco, ai sensi dell'art. 50, primo e secondo comma, del d.lgs. 267/2000, è responsabile dell'amministrazione del e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione CP_2
degli atti, dovendosi quindi concludere nel senso di affermare una responsabilità del ricorrente nel caso di specie.
Quanto, invece, alla doglianza relativa alla violazione del principio del concorso formale ex art. 8 l 689/1981, parte resistente ha eccepito che le condotte contestate all'opponente non possono essere in alcun modo ricondotte ad un'unica azione, in quanto esse costituiscono plurime omissioni ripetutamente accertate, sicché devono ritenersi legittime entrambe le sanzioni irrogate.


1-3. La sentenza n. 1002/2022 del Tribunale di Varese
Il Tribunale di Varese, con la sentenza n. 1002/2022, ha accolto parzialmente il ricorso, annullando l'ordinanza di ingiunzione numero 418 del 20.08.2018, sulla base delle seguenti motivazioni.
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Innanzitutto, il giudice di prime cure ha ritenuto sussistente la responsabilità in capo al ricorrente per la violazione contestatagli, reputando che, nel caso di specie, egli fosse consapevole della situazione in cui versava il depuratore e del fatto che il suddetto impianto non era in grado di rispettare le prescrizioni imposte dalla , sicché, in Parte_1
ragione della posizione di garanzia rivestita dal Sindaco, egli avrebbe dovuto svolgere un'ordinaria e regolare attività di vigilanza sul comportamento del soggetto terzo cui ha affidato il servizio di gestione dell'impianto nel quale sono state rilevate le violazioni di legge.
Il Tribunale ha, invece, ritenuto fondata la doglianza relativa alla violazione dell'art. 8 l.
689/1981, sostenendo che, tenendo anche conto del breve lasso di tempo intercorso tra gli accessi effettuati da presso il depuratore di (13 giorni), la condotta Pt_3 CP_2
illecita contestata al ricorrente è unica e che, quindi, la duplicazione della sanzione è illegittima, essendo entrambe le ordinanze impugnate fondate sui medesimi fatti accertati.


2. Il giudizio di appello


2-1. L'atto di citazione
Con atto di citazione in appello ritualmente notificato, ha Parte_1
impugnato la sentenza n. 1002/2022 del Tribunale di Varese, chiedendone la parziale riforma, affidandosi ad un unico motivo di gravame.
I. Primo ed unico motivo di appello: illegittimo annullamento dell'ordinanza di ingiunzione numero 418 del 20.08.2018
Con il primo ed unico motivo di appello, la contesta la decisione di Parte_1 primo grado per aver annullato l'ordinanza di ingiunzione numero 418 del 20/08/2018 sul presupposto che, stante l'unicità della condotta contestata al ricorrente, avrebbe dovuto applicarsi il principio del concorso formale ex art. 8 della legge 689/81 che sancisce l'unificazione della sanzione per le sole violazioni commesse con un'unica azione od omissione.
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Al contrario, secondo la , come peraltro dimostra la divaricazione Parte_1 temporale dei due accertamenti compiuti da (l'uno effettuato il 13.11.2013, Pt_3
l'altro il 26.11.2013) le condotte contestate all'odierno appellato non possono essere in alcun modo ricondotte ad un'unica azione, in quanto si tratta di due condotte omissive consistite nell'aver mantenuto uno scarico di acque reflue non osservando le prescrizioni contenute nell'autorizzazione.
Trattandosi di plurime omissioni ripetutamente accertate e non essendo applicabile il regime della continuazione, secondo la Provincia di non rimaneva altro che Pt_1
procedere con più contestazioni e con più sanzioni.


2-2. Comparsa di costituzione e risposta
Con comparsa di costituzione e risposta ritualmente depositata, il sig. ha chiesto il CP_1
rigetto del gravame avversario ed ha presentato a sua volta appello incidentale.


2-2.1. Le contestazioni mosse avverso l'appello principale
In relazione all'appello proposto dalla , l'appellato ha mosso le Parte_1
seguenti contestazioni.
I. Sul primo ed unico motivo di appello: annullamento dell'ordinanza di ingiunzione numero 418 del 20.08.2018
L'appellato ribadisce che le condotte contestategli dall'Amministrazione, tenuto anche conto della circostanza che i controlli svolti da presso il depuratore di Pt_3 CP_2
sono stati effettuati in un breve lasso di tempo e che le tempistiche necessarie alla risoluzione della problematica avrebbero comunque richiesto ben più dei 13 giorni intercorsi tra i due accessi di , non possano considerarsi diverse, trattandosi Pt_3
semmai di una violazione in permanenza che certamente non può consentire una duplicazione delle contestazioni per quella che, nei fatti, sarebbe un'unica violazione.
Da ciò, secondo il sig. discende la correttezza della decisione di primo grado CP_1
nella parte in cui essa ha annullato la seconda ordinanza di ingiunzione (la numero 418 del 20.08.2018).


2-2.2 L'appello incidentale
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Il sig. ha, poi, chiesto la riforma della sentenza impugnata per il tramite di due CP_1
motivi di appello incidentale.
I. Primo motivo di appello incidentale: errata individuazione del soggetto responsabile
L'appellante incidentale censura la decisione di primo grado per aver ritenuto che le ordinanze impugnate avessero correttamente individuato il soggetto responsabile nella figura del Sindaco, e per aver imputato al Sindaco una responsabilità diretta per una condotta, che, al più, potrebbe essere indiretta, ovvero sia il mancato controllo.
A questo proposito il sig. evidenzia, in primo luogo, l'art. 4 del d.lgs. n. CP_1
165/2001, con cui è stabilita la separazione fra politica e amministrazione, per cui gli organi di governo dell'Ente esercitano funzioni di indirizzo politico e ammnistrativo, mentre tutti gli atti di gestione amministrativa competono ai funzionari burocratici;
in secondo luogo, egli riporta un orientamento giurisprudenziale che ritiene che, in presenza di un'apposita articolazione burocratica preposta allo svolgimento dell'attività dell'Ente, non si può automaticamente imputare all'organo politico qualsiasi violazione di norme sanzionate penalmente o in via amministrativa, qualora la violazione contestata rientri nell'ambito dell'attività di gestione.
L'appellato spiega che, nel caso di specie, con Decreto n. 9 del 30 giugno 2011, era stato nominato, quale responsabile dell'Area Tecnica, che accorpa in sé l'Area
[...]
e l'Area Lavori Pubblici, il geom. con CP_4 Controparte_5
decorrenza dall' 1 luglio 2011, determinandosi, così, in capo ad egli lo spostamento della competenza di porre in essere le attività necessarie, secondo la normativa, al fine di consentire l'effettuazione degli scarichi in regime autorizzativo e la relativa responsabilità per eventuali violazioni.
Il sig. sostiene che, essendo il Sindaco, nel caso concreto, privo di qualunque CP_1
potere gestionale, egli non può essere considerato responsabile dei risultati della gestione, dei quali rispondono esclusivamente i dirigenti ed i responsabili dei servizi.
Da ciò deriva che, secondo il sig. il Tribunale avrebbe operato un'identificazione CP_1
del trasgressore del comando ambientale nella figura del Sindaco in mancanza di qualsiasi indagine circa la sussistenza di specifiche condotte di ingerenza nella sfera pag. 7/19 CORTE DI APPELLO DI MILANO
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gestionale (unico caso in cui potrebbe astrattamente configurarsi una responsabilità diretta di un sindaco), di responsabilità omissive nell'assumere decisioni incidenti sull'assetto del depuratore (ma, anche su questo fronte, il sig. spiega che si CP_1
possono escludere a priori spazi per decisioni monocratiche sindacali: le decisioni in tema di investimento infrastrutturale sono infatti decisioni del consiglio comunale, ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. 267/2000) o, a fortiori, condotte attivo-commissive.
A detta dell'appellante incidentale, quindi, la sentenza gravata è illegittima laddove non va a sindacare sulla correttezza delle ordinanze impugnate, ma individua una diversa tipologia di responsabilità da attribuire al Sindaco.
II. Secondo motivo di appello incidentale: poteri del sindaco.
Il sig. censura la decisione impugnata nella parte in cui essa addebita al CP_1 CP_6 di non aver provveduto ad effettuare interventi volti all'eliminazione del problema riscontrato da in occasione dei due sopralluoghi del 13 e 26 novembre 2013: a Pt_3 ciò l'appellante incidentale replica che, per poter eseguire detti lavori, è necessario, per gli enti pubblici, che esista un apposito e specifico stanziamento all'interno del bilancio, il quale è un atto di esclusiva competenza del Consiglio Comunale e non del
Sindaco, cui non può dunque essere imputata alcuna negligenza nell'ipotesi in cui non sia in grado di far eseguire i lavori o, comunque di vigilare a che gli uffici preposti li eseguano. Sulla scorta di tale considerazione, dunque, secondo il sig. la CP_1
pronuncia gravata è fallace laddove imputa al Sindaco una condotta omissiva o negligente che però era del tutto estranea ai suoi poteri di intervento diretto o di vigilanza.


3. Lo svolgimento del processo di appello
All'udienza del 10 gennaio 2024, la causa è stata discussa sulla scorta delle conclusioni precisate come da atti introduttivi e all'esito della camera di consiglio è stata data lettura del dispositivo ai sensi dell'art. 429 c.p.c.
***
Motivi della decisione
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4. La decisione della Corte
La Corte ritiene di rigettare l'appello principale e quello incidentale, con conseguente conferma della sentenza di primo grado per i motivi che si vanno ad esporre.



5. Le questioni da decidere
Le questioni sulle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi sono le seguenti:

5-1. Responsabilità del sig. quale Sindaco pro tempore del CP_1 CP_2
per la violazione contestata dalle ordinanze impugnate
[...]

5-2. Illegittimità della duplicazione delle sanzioni irrogate da Controparte_7
[...]
[...
. Responsabilità del sig. quale Sindaco pro tempore del CP_1 [...]
per la violazione contestata dalle ordinanze impugnate CP_2
Sul tema della responsabilità del Sindaco per le violazioni commesse nell'ambito del
Comune di riferimento, sussistono diverse sentenze della Corte di cassazione che evidenziano come, qualora sussista un'apposita articolazione burocratica preposta allo svolgimento di una determinata attività, con relativo dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa, non si può automaticamente imputare al Sindaco, in ragione della sua posizione istituzionale, la responsabilità per qualunque illecito verificatosi nell'espletamento di quella medesima attività (Cass. n. 14441/2006; Cass. n.
21010/2006; Cass. n. 20864/2009; Cass. n. 28653/2011; Cass. n. 6351/2022; Cass. n.
19751/2022).
Questo perché, come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, nello svolgimento dell'attività degli enti locali, e in particolare dei Comuni, le responsabilità penali e le responsabilità di ordine sanzionatorio - amministrativo connesse alla violazione delle norme, che l'ente è tenuto a osservare nello svolgimento della sua attività, sono ripartite tra gli organi elettivi e quelli burocratici sulla base del principio della separazione delle funzioni, (L. n. 142 del 1990, art. 51, comma 2, poi novellato dalla L. 15 maggio 1997,
n. 127, art. 6 e quindi trasfuso nell'art. 107, comma 3, del testo unico degli enti locali pag. 9/19 CORTE DI APPELLO DI MILANO
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approvato con D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) e in correlazione alle rispettive attribuzioni desumibili dalla disciplina di settore;
sicché, agli organi elettivi (tra cui il
Sindaco) spettano i poteri d'indirizzo e di controllo (rientrandovi il compito di predisporre presidi necessari per l'assolvimento degli obblighi in materia di tutela ambientale), mentre ai dirigenti è attribuita la gestione amministrativa (Cass. pen. n.
19884/2009; Cass. civ. n. 20864/2009).
La Suprema Corte ha precisato, però, che, anche nel caso in cui sia stata conferita apposita delega ad una figura apicale per la gestione di un determinato settore, una responsabilità del Sindaco può comunque configurarsi in presenza di specifiche situazioni correlate alle attribuzioni proprie di tale organo, ossia “quando si sia al cospetto di violazioni derivanti da carenze di ordine strutturale, riconducibili all'esercizio dei poteri di indirizzo e di programmazione, ovvero quando l'organo politico sia stato specificamente sollecitato ad intervenire, ovvero ancora quando sia stato a conoscenza della situazione antigiuridica derivante dalle inadempienze dell'apparato competente, e abbia cionondimeno omesso di attivarsi, con i suoi autonomi poteri, per porvi rimedio.” (Cass. n. 20864/2009; Cass. n. 28653/2011).
Ai fini del riconoscimento della legittimità del trasferimento dei poteri e del conseguente assoggettamento a responsabilità del solo soggetto delegato “assumono particolare rilevanza la capacità ed idoneità tecnica del soggetto delegato, l'esistenza o meno di poteri di ingerenza, a termini della convenzione, del delegante nell'espletamento dell'attività delegatale eventuali richieste di intervento da parte del delegato, l'eventuale conoscenza da parte del delegante della negligenza o della sopravvenuta incapacità del gestore” (Cass. n. 6351/2022).
In altri termini, è possibile ravvisare una responsabilità del Sindaco nel caso in cui sussistano profili di culpa in vigilando o in eligendo da parte dello stesso, dal momento che, anche qualora vi sia stata la delega dei poteri al dirigente, “ciò non esclude il dovere di controllo in capo alla figura politicamente ed amministrativamente apicale del (Cass. pen. n. 2478/2008). CP_2
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Deve, quindi, concludersi che, anche nel caso in cui l'amministrazione comunale abbia nominato una figura dirigenziale deputata alla gestione di un determinato settore, non è esclusa tout court una responsabilità del Sindaco: il giudice deve valutare se, nel caso concreto, vi siano profili per ravvisare una responsabilità dello stesso.
Tra tali profili rientra, come si è detto, il caso in cui il Sindaco era a conoscenza delle negligenze e delle inadempienze del gestore e abbia comunque omesso di attivarsi per impedire la violazione del precetto normativo.
Nel caso di specie, si ritiene che al sig. fossero effettivamente noti i problemi in CP_1 cui versava il depuratore comunale e le negligenze dell'apparato competente.
Egli, con proprio Decreto n. 9 del 30 giugno 2011, aveva nominato quale responsabile dell'Area Tecnica – che accorpava in sé l'Area Edilizia ed Urbanistica e l'Area Lavori
Pubblici – il geom. con decorrenza dall'1 luglio 2011, Controparte_5
rinnovando poi la suddetta nomina per l'anno 2013 con decreto sindacale 2/2013 del 2 gennaio 2013; il geom. con decreto n. 005.2012 del 6 luglio 2012, aveva CP_5
provveduto a nominare il geom. quale responsabile del procedimento Persona_1
per quanto di attinenza, tra gli altri, al settore Lavori Pubblici e Servizio di depurazione
Acque reflue;
infine, con determinazione generale n. 238 del 13 ottobre 2011 a firma dello stesso geom. la gestione del depuratore era stata affidata alla società CP_5
Tale società, in data 28 settembre 2013, era stata sollecitata dal Sindaco Controparte_8
per l'intervento di ripristino del depuratore (documento 9 prodotto dallo stesso CP_1
sig. ), intervento che, a detta dello stesso appellato, “purtroppo, a novembre 2013 CP_1 non era ancora stato effettuato” (pag. 10 dell'opposizione proposta in primo grado).
Leggendo tale lettera, si apprende che, nonostante la richiesta, rivolta dall'ufficio tecnico comunale alla società in data 12.07.2013, di un preventivo urgente per CP_8
la riparazione delle apparecchiature non più funzionanti del depuratore di Vareè, la presentazione del richiesto preventivo è avvenuta in data 3.08.2013 e che, dopo aver avuto la conferma, da parte dell'ufficio tecnico comunale, del suddetto preventivo il
14.08.2013, la , alla data della lettera di sollecito (28 settembre 2013), a CP_8
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distanza di più di un mese dalla conferma dell'ordine, non aveva ancora provveduto all'avvio dei lavori di ripristino del funzionamento dell'impianto di Vareè.
Analogamente – come si legge nella stessa lettera –, con riferimento ad un'altra problematica riguardante lo smaltimento dei fanghi in esubero nei due depuratori di dopo l'impegno di spesa assunto dall'ufficio tecnico in data 05.08.2013 e la CP_2
conferma della possibilità di eseguire i lavori avvenuta in data 12.08.2013, la società
, al 28 settembre 2013, a distanza di più di un mese dalla suddetta conferma, CP_8
non aveva ancora provveduto agli smaltimenti, con ciò comportando diverse contestazioni al da parte dell'organo preposto ai controlli. Controparte_2
Alla fine della lettera di sollecito, con riguardo alle suindicate inadempienze riscontrate, si legge, poi, che: “il perdurare di tale situazione produce inconvenienti per l'ambiente
e potrebbe produrre dei danni economici all'ente per le sanzioni amministrative contestate dalla Provincia di Varese. A tale proposito colgo l'occasione per comunicare che questa Amministrazione si riserva la facoltà di richiedere a il CP_8
risarcimento del pagamento delle sanzioni, che, per queste inadempienze, dovessero essere comminate al ”. Controparte_2
È chiaro dunque che il sig. fosse consapevole già dal alcuni mesi prima del 13 CP_1 novembre 2013 – giorno in cui è stato effettuato il primo sopralluogo da parte di – Pt_3
della situazione in cui versava il depuratore e delle negligenze della società incaricata della gestione dei depuratori del negligenze che, come emerge dall'incipit CP_2
della lettera di sollecito, si erano evidentemente già verificate anche in passato (“la presente per segnalare, ancora una volta, due importanti inconvenienti che di fatto condizionano il funzionamento dei nostri depuratori”).
A ciò si aggiunga quanto riportato nella memoria difensiva (Doc. 5 del fascicolo dell'appellante) inoltrata dal di alla Provincia di in cui, come CP_2 CP_2 Pt_1 evidenziato anche dal Tribunale, emerge che il aveva l'intenzione di affidare CP_2 ad un soggetto specializzato nel settore l'incarico per uno studio di fattibilità per la risoluzione delle problematiche idrauliche legate al sovraccarico della rete fognaria pag. 12/19 CORTE DI APPELLO DI MILANO
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dovuto alle acque meteoriche provenienti dal reticolo idrico minore intubate nella rete acque nere.
Si ritiene, quindi, che, nonostante la conoscenza delle problematiche del depuratore e delle inadempienze del soggetto gestore, il sig. in qualità di Sindaco del CP_1 CP_2
di non abbia adeguatamente vigilato sulla situazione e non si sia proficuamente CP_2
attivato al fine di evitare la violazione contestatagli.
Sul punto, appaiono prive di pregio le difese dell'appellato.
Anzitutto egli sostiene che le ordinanze ingiunzione avrebbero dovuto contestargli il mancato rispetto dell'obbligo di vigilanza e controllo, e non, invece, la responsabilità diretta in quanto Sindaco. A detta dell'appellato, infatti, le ordinanze avrebbero omesso di considerare che, nel caso di specie, con l'adozione dei provvedimenti di nomina del
Responsabile dell'Area tecnica, che accorpava in sé l'Area Edilizia ed Urbanistica e l'Area Lavori Pubblici, si sarebbe verificato in capo a questi lo spostamento della competenza di porre in essere le attività necessarie secondo la normativa al fine di consentire l'effettuazione degli scarichi in regime autorizzativo e dei relativi profili di responsabilità; il Tribunale, nel confermare i provvedimenti gravati, avrebbe proceduto ad una illegittima “riqualificazione dei fatti imputando al Sindaco una responsabilità diretta per una condotta, che, al più, potrebbe essere indiretta ovvero sia il mancato controllo” (pag. 6 comparsa di costituzione in appello)
La doglianza è priva di fondamento.
Infatti, come emerge dalla giurisprudenza di legittimità sopra citata, quando il giudice accerta che, nel caso concreto, pur in presenza di un apposito soggetto deputato a gestire il settore di riferimento, sussista una responsabilità del per essere stato al CP_6
corrente della situazione antigiuridica derivante dalle inadempienze dell'apparato competente e, cionondimeno, aver omesso di attivarsi per porvi rimedio, la responsabilità che si imputa al Sindaco è già di per sé una responsabilità per violazione del dovere di controllo e di vigilanza, non essendo necessaria un'apposita specificazione al riguardo.
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In altri termini, dal momento che, nel caso di specie, la responsabilità di cui si discute è già nella sua essenza una responsabilità da mancato rispetto dell'obbligo di controllo,
l'aver omesso di specificare che la responsabilità riconosciuta al Sindaco sia una responsabilità a titolo di omessa vigilanza non comporta una “riqualificazione dei fatti”
e non inficia la correttezza sul punto della decisione del giudice di primo grado che ha ritenuto legittima la contestazione effettuata al sig. dalle ordinanze impugnate. CP_1
L'appellato si duole poi della decisione del Tribunale nella parte in cui essa imputa al
Sindaco una condotta omissiva o negligente – ossia la mancata effettuazione di interventi volti all'eliminazione del problema riscontrato da in occasione dei due Pt_3
sopralluoghi – , che però, a detta dello stesso sig. era del tutto estranea ai suoi CP_1
poteri di intervento diretto o di vigilanza: ciò perché, “per poter eseguire detti lavori, per gli enti pubblici, è necessario che esista un apposito e specifico stanziamento all'interno del bilancio, il quale è un atto di esclusiva competenza del Consiglio
Comunale e non del cui non può dunque essere imputata alcuna negligenza CP_6 nell'ipotesi in cui non sia in grado di far eseguire i lavori o, comunque di vigilare a che gli uffici preposti li eseguano” (pag. 11 comparsa di costituzione in appello).
Anche tale doglianza non merita apprezzamento.
Dalla sentenza di primo grado, infatti, emerge che ciò che il Tribunale ha imputato al sig. al fine di fondare la sua responsabilità – e che peraltro condivide anche questa CP_1
Corte, come diffusamene detto supra – non è direttamente la mancata effettuazione dei lavori sul depuratore, ma l'aver omesso di esercitare il proprio controllo sull'operato dei gestori dell'impianto, attraverso un'ordinaria e regolare attività di vigilanza, e di attivarsi per porre rimedio alle inadempienze degli stessi gestori, nonostante tali inadempienze gli fossero note da tempo, avendo esse già comportato, peraltro, diverse contestazioni al da parte dell'organo preposto ai controlli. Controparte_2
D'altra parte, la condotta contestata al sig. dalla Provincia consiste nella CP_1
circostanza che, in violazione delle prescrizioni provinciali, il by pass /sfioratore fosse in esercizio in tempo di asciutta, sicché, come riconosciuto dallo stesso , “sarebbe CP_1
stato sufficiente che il responsabile disattivasse la funzionalità del by pass per evitare la
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contestazione” (pag. 7 della comparsa di costituzione in appello), deducendosi che, a tal fine, non fosse necessario alcun intervento che richiedesse un apposito stanziamento in bilancio.
Il Sindaco, quindi, consapevole delle negligenze dell'apparato gestore e delle conseguenti problematiche del depuratore, nonché dell'importanza dei beni coinvolti
(tutela dell'ambiente e della salute) avrebbe dovuto tenere più adeguatamente monitorata la situazione, eventualmente provvedendo anche a sostituire i soggetti responsabili della gestione dell'impianto.
Del resto, anche se il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali distingue tra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, demandati agli organi di governo degli enti locali, e compiti di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, attribuiti ai dirigenti, cui sono conferiti autonomi poteri di organizzazione delle risorse, strumentali e di controllo, il Sindaco ha sempre il dovere di attivarsi “quando gli siano note situazioni, non derivanti da contingenti ed occasionali emergenze tecnico – operative, che pongano in pericolo la salute delle persone o l'integrità dell'ambiente”
(Cass. pen. n. 37544/2013). Sotto il profilo ambientale, in particolare, giova ricordare che “l'autorizzazione allo scarico non è un fatto meramente formale, che esonera da ogni responsabilità, ma, al contrario, responsabilizza il titolare, imponendogli una vigilanza e un controllo continui”. (Cass. n. 6351/2022).
Alla luce di tali considerazioni, si ritiene di condividere la sentenza di primo grado nella parte in cui ha confermato la responsabilità del Sindaco per l'illecito in questione.


5-2. Illegittimità della duplicazione delle sanzioni irrogate da Parte_1
Parte appellante censura la decisione di primo grado per aver annullato la seconda ordinanza di ingiunzione (la numero 418 del 20.08.2018) sul presupposto che, essendo le due ordinanze impugnate riferibili ad un'unica condotta, doveva applicarsi, nel caso di specie, il principio del concorso formale ex art. 8 della legge 689/81 che sancisce l'unificazione della sanzione per le sole violazioni commesse con un'unica azione od omissione.
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Al contrario, secondo l'appellante, le condotte contestate all'odierno appellato non possono essere in alcun modo ricondotte ad un'unica azione, in quanto esse costituiscono plurime omissioni ripetutamente accertate, sicché devono ritenersi legittime entrambe le sanzioni irrogate.
Sul punto si difende il sig. sostenendo che le condotte contestategli non possano CP_1
considerarsi diverse, trattandosi semmai di una violazione in permanenza che non può consentire una duplicazione delle contestazioni per quella che, nei fatti, sarebbe un'unica violazione.
Il Tribunale ha aderito all'impostazione dell'odierno appellato, ritenendo che la condotta contestata al ricorrente fosse unica e che, quindi, la duplicazione della sanzione fosse illegittima, essendo entrambe le ordinanze fondate sui medesimi fatti accertati.
Questa Corte ritiene di condividere l'approdo decisionale a cui è giunto il giudice di primo grado, se pur attraverso una diversa prospettazione giuridica dei fatti.
La giurisprudenza di legittimità ha infatti chiarito che lo scarico di acque reflue non autorizzato integra un'ipotesi di illecito permanente, poiché ciò che viene in rilievo è “la persistenza della condotta omissiva del titolare fino a quando non risulti provato il possesso del titolo abilitativo rilasciato da parte della pubblica amministrazione competente ovvero la cessazione dello scarico. La condotta punita non è, però, semplicemente l'omessa richiesta di autorizzazione allo scarico, ma l'esercizio dello stesso in assenza del necessario permesso, che è proseguito senza ottenerlo, così continuando a ledere l'interesse giuridico protetto” (Cass. n. 7522/2023; nello stesso senso anche Cass. pen. n. 45750/2017). Infatti, “il ricorrente avrebbe potuto evitare la sanzione, benché non avesse domandato la menzionata autorizzazione, semplicemente cessando tempestivamente tale scarico”. (Cass. n. 7608/2022).
Sebbene le citate sentenze si riferiscano a casi in cui lo scarico delle acque reflue era stato effettuato in assenza della necessaria autorizzazione – o del rinnovo di questa – e quindi la norma sanzionatoria, posta alla base delle ordinanze ingiunzione, fosse l'art. 133, secondo comma del d.lgs. 152/2006 (“Chiunque apra o comunque effettui scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie, servite o meno da impianti pubblici di
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depurazione, senza l'autorizzazione di cui all'articolo 124, oppure continui ad effettuare
o mantenere detti scarichi dopo che l'autorizzazione sia stata sospesa o revocata, è punito con la sanzione amministrativa da seimila euro a sessantamila euro. Nell'ipotesi di scarichi relativi ad edifici isolati adibiti ad uso abitativo la sanzione è da seicento euro a tremila euro”), si ritiene che la qualificazione di “illecito permanente” possa applicarsi anche ai fatti in esame.
Nel caso di specie, la condotta contestata al sig. è quella di aver attivato, in tempo CP_1
di asciutta, il by pass posto in testa al depuratore – attivazione che comporta lo scarico delle acque reflue urbane nel torrente – senza aver preventivamente chiesto il nulla osta della e senza aver comunicato ad e al Parte_1 Pt_3 Controparte_9
stessa lo scarico anomalo, così come prevede l'autorizzazione
[...] Parte_1
provinciale n. 3116/11.
Tale provvedimento autorizza, a determinate condizioni, il Sindaco del Comune di per un periodo di quattro anni, “a scaricare nel Torrente Bardello le acque CP_2
reflue urbane provenienti dallo scarico finale e dal relativo bypass, dell'impianto di depurazione comunale del Comune di , sito in località Vareè” (pag. 2 CP_2 dell'autorizzazione provinciale).
La norma sanzionatoria posta alla base delle ordinanze ingiunzione impugnate è quindi l'art. 133, terzo comma del d.lgs. 152/2006 (codice ambiente), che così dispone:
“Chiunque, salvo che il fatto costituisca reato, al di fuori delle ipotesi di cui al comma 1
e di cui all'articolo 29 quattuordecies, comma 2, effettui o mantenga uno scarico senza osservare le prescrizioni indicate nel provvedimento di autorizzazione o fissate ai sensi dell'articolo 107, comma 1, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da millecinquecento euro a quindicimila euro”.
Nel caso di specie, dunque, a differenza dei precedenti citati giunti davanti alla Suprema
Corte, l'autorizzazione allo scarico è presente, ma non sono stati rispettati i contenuti e quindi i presupposti di tale autorizzazione.
Nel suddetto provvedimento, si legge infatti che l'autorizzazione “è subordinata al rispetto dei limiti e delle prescrizioni di cui all'Allegato tecnico, parte integrante e
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sostanziale del presente atto” (pag. 2) con ciò deducendosi che, nel caso in cui non fossero rispettate le prescrizioni di tale Allegato – tra cui rientrano quelle di cui al punto
16 (“tutte le operazioni che richiedono il by-passaggio, anche parziale, dell'impianto dovranno essere precedute da nulla osta”) e al punto 15 (“deve essere comunicato tempestivamente qualsiasi scarico anomalo in corso d'acqua superficiale”) violate nel caso di specie – , l'autorizzazione si intende non concessa, sicché è come se essa fosse effettivamente mancata quando è stato effettuato lo scarico in violazione delle prescrizioni provinciali.
Per tali motivi, si ritiene che, anche in questo caso, sussista un'ipotesi di scarico di acque reflue non autorizzato, con la conseguenza che, come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, l'illecito di cui trattasi è di natura permanente, dovendoglisi necessariamente applicare un'unica sanzione.
Da questo punto di vista, risulta quindi corretta la decisione del giudice di prime cure che ha annullato la seconda ordinanza ingiunzione, ossia la n. 418 del 2018.


6. Conclusioni
Alla luce di quanto appena esposto, la Corte d'Appello Milano rigetta integralmente l'appello principale e quello incidentale, confermando la sentenza impugnata.


7. Le spese di lite
In ragione della reciproca soccombenza delle parti, si ritiene equo compensare integralmente le spese di lite del presente grado di giudizio ex art. 92 c.p.c.



Per Questi Motivi


La Corte d'appello di Milano – prima sezione civile – nella causa r.g. n. 3340/2022, avente ad oggetto l'appello proposto in via principale da e quello Parte_1
proposto in via incidentale dal sig. avverso la sentenza del Tribunale di CP_1
Varese n. 1002/2022, pubblicata in data 11.10.2022, disattesa o assorbita ogni contraria ulteriore domanda, istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, così provvede:
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i. Rigetta l'appello proposto da e quello incidentale proposto dal Parte_1
sig. avverso la sentenza n. 1002/2022 resa in data 11.10.2022 dal CP_1
Tribunale di Varese e, per l'effetto, conferma la sentenza appellata;

ii. compensa integralmente le spese di lite del presente grado di giudizio;

iii. dà atto che, per effetto della presente decisione, sussistono i presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 115/2002, per il versamento dell'ulteriore contributo unificato di cui all'art. 13 comma 1 -bis D.P.R. 115/2002 a carico dell'appellante e dell'appellante incidentale.
Così deciso in Milano, il giorno 10/01/2024.
Il Presidente est.
Giuseppe Ondei

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