REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. Nicola SARACINO presidente dott. Gianluca MAURO PELLEGRINI consigliere relatore dott. Marco GENNA consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 4438 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 discussa all'udienza del 3 aprile 2025
TRA
(c.f.: ) Parte_1 C.F._1 rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Galletti
APPELLANTE
E
(c.f.: CP_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Rossi
APPELLATA

OGGETTO: opposizione a sanzione amministrativa
1 CONCLUSIONI
All'udienza del 3 aprile 2025 i difensori delle parti hanno discusso la causa sulle conclusioni precisate come da verbale in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. Parte_1
4340/2022, che ha rigettato l'opposizione proposta dalla avverso la Parte_1 determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 14962/2020/8/1/1 del 29 maggio 2020 (con cui le è stata irrogata la sanzione amministrativa di 192,00 €) e la determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 14964/2020/8/1/1 del 29 maggio 2020 (con cui le è stata irrogata la sanzione amministrativa di 2.476,80 €), emesse perché la - in qualità di comproprietaria Parte_1 del terreno sito in Via Montaldeo n. 115, censito nel N.C.T. al foglio 727, particella CP_1
1397 - “non provvedeva allo sfalcio delle erbe ed alla raccolta del seccume vegetale” e “non provvedeva a mantenere la stessa [area] in condizioni tali da evitare il pericolo di incendiabilità, nel periodo di massima pericolosità”.
L'appellante ha dedotto al riguardo che:
1) il tribunale non ha tenuto conto del fatto che alla data in cui è stata accertata la violazione (5 agosto 2015) la Regione Lazio non aveva ancora adottato il Piano regionale di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi per il quadriennio 2015-2018
- sì che l'area di cui la è comproprietaria non rientrava tra quelle a rischio di Parte_1 incendio e non sussistevano quindi i presupposti per la commissione dell'illecito contestato – né è chiaro perché siano state applicate due sanzioni “in assenza di un quadro normativo certo, chiaro e preciso”;
2) contrariamente a quanto affermato dal tribunale, i provvedimenti sanzionatori impugnati sono affetti da motivazione carente e apodittica, in quanto rinviano per relationem ai verbali di accertamento della violazione, in cui non è chiarito in cosa consista il cattivo stato di manutenzione del terreno e per quale motivo “il terreno sia stato ritenuto pericoloso dal punto di vista dell'incendiabilità”;
3) il tribunale non ha tenuto conto dei vizi del procedimento sanzionatorio, in quanto l'Amministrazione non ha tenuto conto degli scritti difensivi trasmessi in sede di opposizione ex art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, non ha motivato in merito alla loro irrilevanza ai fini dell'accertamento della violazione e ha rappresentato falsamente che la non avrebbe chiesto l'audizione personale. Parte_1
ha concluso domandando, in riforma della sentenza impugnata, Parte_1
l'annullamento delle determinazioni dirigenziali ingiuntive impugnate e degli atti di accertamento presupposti.
Si è costituita in giudizio eccependo preliminarmente l'inammissibilità CP_1 dell'impugnazione - perché l'appellante ha omesso di depositare la copia autentica della sentenza impugnata e il fascicolo di primo grado – e domandando nel merito il rigetto
2 dell'appello.
L'eccezione preliminare di “inammissibilità e/o improcedibilità dell'appello” sollevata da è infondata. CP_1
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il deposito della copia della sentenza impugnata non è richiesto né a pena di inammissibilità dell'appello, né a pena di improcedibilità dello stesso, in quanto l'art. 347 c.p.c. – come modificato dalla legge 26 novembre 1990, n. 353 - non considera più la produzione della sentenza impugnata come adempimento formale indispensabile alla rituale costituzione in giudizio dell'appellante
(Cass. 24461/2020; Cass. 20849/2020; Cass. 23713/2016).
Ne deriva che il deposito della copia della sentenza appellata non deve necessariamente avvenire all'atto della costituzione dell'appellante, né entro la prima udienza, “essendo comunque sufficiente che sia assicurata la possibilità dell'esame della sentenza impugnata da parte del giudice d'appello al momento della sua decisione” (Cass. 2407/2024).
Nel caso di specie, sebbene l'appellante abbia erroneamente depositato, unitamente all'atto di impugnazione, la sentenza e la documentazione afferente ad altro giudizio di opposizione (quello instaurato dalla comproprietaria avverso le Controparte_2 determinazioni dirigenziali ingiuntive del 29 maggio 2020 che le sono state notificate per i medesimi fatti per cui è causa), l'irregolarità è stata sanata nel corso del presente giudizio, mediante il deposito della sentenza effettivamente impugnata e del relativo fascicolo di primo grado (v. la documentazione depositata dall'appellante il 23 gennaio 2023).
Venendo all'esame dei motivi di appello, si osserva quanto segue.
Con la determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 14962/2020/8/1/1 del 29 maggio 2020
(emessa sulla base dell'avviso di accertamento 81130000800 del 5 agosto 2015) è stata irrogata ad la sanzione amministrativa di 192,00 € per violazione dell'art. Parte_1
47 del regolamento di polizia urbana di perché - quale comproprietaria CP_1 dell'area sita in e iscritta nel NCT al foglio 727, particella 1397 – “non provvedeva allo CP_1 sfalcio delle erbe ed alla raccolta del seccume vegetale, mantenendo la stessa in cattivo stato di manutenzione”.
Con la determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 14964/2020/8/1/1 del 29 maggio 2020,
(emessa sulla base dell'avviso di accertamento 81130000801 del 5 agosto 2015) è stata irrogata ad la sanzione amministrativa di 2.476,80 € per violazione Parte_1 dell'art. 10 della legge n. 353 del 2000 e dell'ordinanza sindacale n. 99/2015, perché – in relazione alla medesima area - “non provvedeva a mantenere la stessa in condizioni tali da evitare il pericolo di incendiabilità, nel periodo di massima pericolosità”.
L'art. 47 del regolamento di polizia urbana di TA (adottato con CP_1
Deliberazione della Giunta Municipale Provvisoria n. 4047 dell'8 novembre 1946 e successive modificazioni e integrazioni) prevede che “Ogni proprietario di strade private o di luoghi aperti od in vista del pubblico o soggetti a servitù di pubblico passaggio deve provvedere allo sgombero ed alla nettezza dei luoghi stessi. Le aree destinate a giardini
3 debbono essere convenientemente sistemate e mantenute con esclusione di qualsiasi altra utilizzazione. Nell'ambito del territorio comunale tutti i proprietari o titolari di diritti reali sulle zone arboree, o boscose con alberi a medio od alto fusto, o a macchia mediterranea, sono tenuti a mantenere costantemente pulito il sottobosco e, comunque, tenerlo sgombero da residui o materiali incendiabili, nonché a tenere pulito da detto materiale il tratto lungo i limiti della proprietà per una profondità di mt. 4 dal ciglio stradale”.
L'art. 10, comma 5, della legge 21 novembre 2000, n. 353 (legge-quadro in materia di incendi boschivi) nella formulazione applicabile ratione temporis al caso di specie prevede che “Nelle aree e nei periodi a rischio di incendio boschivo [individuati nel Piano regionale di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi] sono vietate tutte le azioni, individuate ai sensi dell'articolo 3, comma 3, lettera f), determinanti anche solo potenzialmente l'innesco di incendio”.
L'art. 3, comma 3, della legge n. 355 del 2000 prevede a sua volta che il Piano regionale di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi “individua: a) le cause determinanti ed i fattori predisponenti l'incendio; b) le aree percorse dal fuoco nell'anno precedente, rappresentate con apposita cartografia;
c) le aree a rischio di incendio boschivo rappresentate con apposita cartografia tematica aggiornata, con l'indicazione delle tipologie di vegetazione prevalenti;
d) i periodi a rischio di incendio boschivo, con l'indicazione dei dati anemologici e dell'esposizione ai venti;
e) gli indici di pericolosità fissati su base quantitativa e sinottica;
f) le azioni determinanti anche solo potenzialmente l'innesco di incendio nelle aree e nei periodi a rischio di incendio boschivo di cui alle lettere c) e d); g) gli interventi per la previsione e la prevenzione degli incendi boschivi anche attraverso sistemi di monitoraggio satellitare;
h) la consistenza e la localizzazione dei mezzi, degli strumenti e delle risorse umane nonché le procedure per la lotta attiva contro gli incendi boschivi;
i) la consistenza e la localizzazione delle vie di accesso e dei tracciati spartifuoco nonché di adeguate fonti di approvvigionamento idrico;
l) le operazioni silvicolturali di pulizia e manutenzione del bosco, con facoltà di previsione di interventi sostitutivi del proprietario inadempiente in particolare nelle aree a più elevato rischio;
m) le esigenze formative e la relativa programmazione;
n) le attività informative;
o) la previsione economico-finanziaria delle attività previste nel piano stesso”.
In caso di violazione del divieto di cui all'art. 10, comma 5, cit., il successivo comma 6 prevedeva – nella formulazione anteriore alla modifica intervenuta con il decreto-legge 8 settembre 2021, n. 120 (convertito con modificazioni dalla legge 8 novembre 2021, n. 155) - che “si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a lire


2.000.000 e non superiore a lire 20.000.000 […]”.
Ciò premesso si osserva quanto segue.
Con il primo motivo, l'appellante deduce che alla data in cui è stata accertata la violazione (5 agosto 2015) la Regione Lazio non aveva ancora adottato il Piano regionale di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi per il quadriennio 2015-2018
4 (la cui adozione è inderogabilmente prevista dall'art. 3 della legge n. 353 del 2000), sì che l'area di cui la è comproprietaria non rientrava tra quelle a rischio di incendio Parte_1
(presupposto per la configurabilità dell'illecito contestato contestato all'odierna appellante).
Si osserva al riguardo che l'art. 3, comma 1, della legge n. 353 del 2000 pone a carico delle Regioni l'onere di approvare un piano regionale per la programmazione delle attività di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi, soggetto a revisione annuale, il cui contenuto è dettagliatamente indicato nell'art. 3, comma 3, della legge cit. (v. supra).
Ad avviso dell'appellante le sanzioni amministrative de quibus sarebbero illegittime perché irrogate in assenza di approvazione del Piano regionale per il quadriennio 2015-2018, in violazione di quanto previsto dall'art. 10 della legge n. 353 del 2000.
La doglianza è infondata, perché l'art. 3, comma 5, della legge n. 353 del 2000 prevede espressamente che “Nelle more dell'approvazione dei piani di cui al comma 1 restano efficaci, a tutti gli effetti, i piani antincendi boschivi già approvati dalle regioni”: ciò che giustifica la proroga dell'efficacia del precedente piano regionale, in attesa dell'approvazione del piano regionale aggiornato.
Dunque, al momento in cui è stata accertata la violazione (l'accertamento è avvenuto il
5 agosto 2015, data che si colloca all'interno del periodo ritenuto di massima pericolosità per il rischio di incendi boschivi, che va dal 15 giugno al 30 settembre) era ancora in vigore il
Piano della Regione Lazio di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi relativo al periodo 2011-2014, sulla base delle cui indicazioni il era tenuto a CP_3 sanzionare i comportamenti anche solo potenzialmente idonei a determinare l'incendio nelle aree a rischio, ai sensi dell'art. 10, comma 5, della legge n. 353 del 2000 e dell'art. 47 del
Regolamento di Polizia Urbana di CP_1
Con il primo motivo, l'appellante si duole inoltre “dell'applicazione di diverse sanzioni in assenza di un quadro normativo certo, chiaro e preciso e, dunque, l'impossibilità di comprendere in concreto in che cosa consista il cattivo stato di manutenzione ovvero per quale motivo il terreno sia stato ritenuto pericoloso dal punto di vista dell'incendiabilità”
(pag. 10 dell'atto di appello), non essendo stato individuato “né il destinatario dell'obbligo, né tantomeno il comportamento cui questo dovrebbe conformarsi” (pag. 11 dell'atto di appello).
Premesso che “l'appellante non si duole delle circostanze riportate nel verbale” (così testualmente a pag. 10 dell'atto di appello, con evidente riferimento allo stato dei luoghi al momento dell'accertamento), si osserva che le determinazioni dirigenziali ingiuntive impugnate rinviano per relationem - rispettivamente - al verbale di accertamento n.
81130000800 del 5 agosto 2015 e al verbale di accertamento n. 81130000801 del 5 agosto
2015, in cui viene descritto in modo sufficientemente preciso e dettagliato quale sia la violazione accertata, consistente:
1) nel cattivo stato di manutenzione in cui si trovava il terreno di cui la è Parte_1 comproprietaria, a causa del mancato “sfalcio delle erbe” e dell'omessa “raccolta del seccume
5 vegetale” (violazione accertata con il verbale di accertamento n. 81130000800);
2) nella mancata manutenzione dell'area “in condizioni tali da evitare il pericolo di incendiabilità, nel periodo di massima pericolosità” (violazione accertata con il verbale di accertamento n. 81130000801).
Nel primo caso è stata accertata la violazione di una norma (l'art. 47 del regolamento di polizia urbana) che tutela, in primo luogo, il bene giuridico del decoro urbano (come ben si evince dall'epigrafe della disposizione “Nettezza del suolo privato”).
Nel secondo caso è stata accertata la violazione di una norma (l'art. 10, comma 5, della legge n. 353/2000, in riferimento all'ordinanza sindacale n. 99 del 2015) che tutela il bene giuridico dell'incolumità pubblica, che viene messa in pericolo ogni qual volta le condizioni di manutenzione delle aree di proprietà privata siano tali da determinare “anche solo potenzialmente l'innesco di incendio”.
Tutte le disposizioni richiamate nei provvedimenti sanzionatori impugnati individuano chiaramente nel proprietario (o nel possessore) dell'area il destinatario dell'obbligo giuridico di mantenere il fondo in maniera pulita e in condizioni tali da evitare il pericolo di incendiabilità e il comportamento cui questi deve conformarsi è quello descritto nell'art. 47 del regolamento di polizia urbana e nell'ordinanza sindacale n. 99 del 2015 (che elenca gli interventi preventivi cui sono tenuti “gli enti ed i privati possessori a qualsiasi titolo di boschi, terreni agrari, prati, pascoli ed incolti”).
Del resto, con nota del 16 settembre 2015 (indirizzata ad entrambi i proprietari del terreno) la era già stata diffidata ad adempiere all'ordinanza sindacale n. 99 del 7 Parte_1 maggio 2015, stante “lo stato di abbandono e degrado” del terreno “determinato dal mancato sfalcio delle erbe infestanti nel periodo di massima pericolosità per il rischio incendi”, con invito di “provvedere entro 15 giorni dal ricevimento della presente ad eseguire un intervento urgente di bonifica dalla vegetazione infestante al fine di evitare l'insorgere e la propagazione di incendi” (v. pag. 34 del fascicolo di . CP_1
Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo motivo di appello è dunque infondato.
Con il secondo motivo, l'appellante si duole della “assoluta impossibilità per
l'appellante di comprendere le contestazioni che le sono state mosse [che] discende soprattutto dalla carente e apodittica motivazione dei provvedimenti sanzionatori” e del fatto che “non è stato chiarito il percorso seguito nell'ambito delle valutazioni soggettive espresse dai pubblici ufficiali e, dunque, in cosa consista il cattivo stato di manutenzione e per quale motivo il terreno sia stato ritenuto pericoloso dal punto di vista dell'incendiabilità” (pagg. 15
e 16 dell'atto di appello).
Il motivo è infondato, perché ripropone in buon sostanza le doglianze che già fanno parte del primo motivo di appello (e che devono ritenersi infondate per le ragioni sopra esposte).
Quanto alle ragioni per le quali “il terreno sia stato ritenuto pericoloso dal punto di
6 vista dell'incendiabilità”, esse si rinvengono proprio nelle condizioni dei luoghi come accertate dagli organi di polizia urbana (omesso sfalcio delle erbe;
omessa potatura e raccolta di piante e arbusti secchi), tali da integrare il pericolo di incendiabilità dell'area, avuto riguardo all'epoca in cui l'accertamento è stato compiuto (agli inizi del mese di agosto, periodo in cui è massimo il rischio che si formino incendi alimentati proprio dal “seccume vegetale”).
Con il terzo motivo, l'appellante si duole del fatto che il tribunale non abbia tenuto conto del fatto che il procedimento sanzionatorio deve ritenersi viziato, in quanto l'Amministrazione non ha tenuto conto degli scritti difensivi trasmessi in sede di opposizione ex art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, non ha motivato in merito alla loro irrilevanza ai fini dell'accertamento della violazione e ha rappresentato falsamente che la non avrebbe chiesto l'audizione personale. Parte_1
Anche tale doglianza è infondata.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, il sindacato del giudice del merito si estende alla validità sostanziale del provvedimento impugnato attraverso un autonomo esame dei presupposti di fatto e di diritto su cui si fonda la violazione contestata. Oggetto dell'opposizione è infatti il rapporto sanzionatorio, con la conseguenza che nessun rilievo assumono gli eventuali vizi del provvedimento amministrativo derivanti dall'omessa valutazione delle deduzioni difensive dell'incolpato da parte dell'autorità intimante, salvo che si dimostri che, in assenza di tale violazione del diritto di difesa, il procedimento avrebbe potuto comportare un risultato diverso (ciò che va escluso nel caso di specie): Cass.
6075/2025; Cass. 27710/2021; Cass., 12503/2018; Cass., Sez. Un., 1786/2010; Cass.
5891/2004.
Invero è pacifico in giurisprudenza e in dottrina che il giudizio di opposizione - introdotto mediante l'impugnazione dell'atto con cui è stata irrogata la sanzione - si svolge anche sul rapporto e ha dunque ad oggetto l'accertamento della conformità della sanzione ai presupposti, alle forme e all'entità previsti dalla legge, posto che l'opponente fa valere il diritto a non essere sottoposto a una prestazione patrimoniale se non nei casi espressamente previsti dalla legge.
Corollario di ciò è che il provvedimento sanzionatorio non soggiace alle regole motivazionali né al rigore del rispetto assoluto dell'iter procedimentale che valgono per gli atti amministrativi discrezionali e i vizi di motivazione in ordine alle difese presentate dall'interessato in sede amministrativa non comportano la nullità del procedimento sanzionatorio.
Si è quindi affermato il principio secondo cui i vizi motivazionali dell'ordinanza- ingiunzione non comportano la nullità del provvedimento, e quindi l'insussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa, in quanto il giudizio susseguente investe il rapporto e non l'atto e sussiste quindi la cognizione piena del giudice, che potrà (e dovrà)
7 valutare le deduzioni difensive proposte in sede amministrativa (in ipotesi non esaminate o non motivatamente respinte), se riproposte nei motivi di opposizione e decidere su di esse con pienezza di poteri sia che le stesse investano questioni di diritto o questioni di fatto (Cass.,
Sez. Un., 1786/2010).
Applicando tali princìpi al caso di specie si osserva quanto segue.
A pag. 2 di ciascuna delle due determinazioni dirigenziali sanzionatorie si legge che
“nessuno degli interessati ha presentato scritti difensivi contro il verbale, né ha proposto istanza di audizione personale”.
Tale affermazione è totalmente in contrasto con quanto si legge a pag. 1 delle due determinazioni dirigenziali sanzionatorie, ove è scritto che “è stato presentato scritto difensivo in data 05/10/2015; il contenuto dello scritto difensivo non ha sufficiente valore giuridico utile a destituire di validità l'atto di accertamento”.
La discrasia è solo apparente (stante lo specifico riferimento a scritti difensivi presentati dalla il 5 ottobre 2015) ed è dovuta semplicemente al fatto che il provvedimento Parte_1 amministrativo è stato redatto utilizzando un modulo standard, da cui non sono state eliminate le parti del provvedimento non confacenti al caso di specie.
Quanto al merito delle deduzioni contenute nella memoria ex art. 18 della legge n. 689 del 1981, si osserva che correttamente l'Amministrazione ha ritenuto che i rilievi in essa contenuti non fossero sufficienti al fine di escludere la sussistenza della violazione, trattandosi di rilievi analoghi a quelli che l'appellante ha riproposto in questo giudizio e che devono essere ritenuti irrilevanti per le ragioni sopra esposte.
Infine, non corrisponde al vero che l'Amministrazione non abbia dato corso alla richiesta di audizione formulata dal trasgressore, in quanto con nota del 16 ottobre 2017 la
è stata invitata presentarsi presso gli uffici di per essere ascoltata. Parte_1 CP_1
Alla luce di tali considerazioni, l'appello va dunque respinto.
Alla soccombenza dell'appellante segue la sua condanna al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di spese che si liquidano in complessivi CP_1
1.000,00 € per compensi oltre accessori di legge (compensi così determinati tenuto conto dei valori medi di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55 – come sostituite dal d.m.
13 agosto 2022, n. 147 - ridotti in considerazione della semplicità della controversia).


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) rigetta l'appello proposto da avverso la sentenza del Tribunale di Parte_1
Roma n. 4340/2022;
2) condanna l'appellante al pagamento delle spese processuali in favore di
[...]
, liquidandole in complessivi 1.000,00 € oltre accessori di legge. CP_1
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a
8 titolo di contributo unificato pari a quello - se dovuto – previsto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma, il 3 aprile 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
Gianluca MAURO PELLEGRINI Nicola SARACINO
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