RG 1950/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI PALERMO
PRIMA SEZIONE CIVILE composta dai sigg.ri Magistrati dr. Giovanni D'Antoni Presidente dr. Angelo Piraino Consigliere dr.ssa Laura Petitti Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 1950/2019 R.G. del ruolo generale degli Affari
Civili Contenziosi, promossa in questo grado di giudizio da
nata a [...] il [...] (C.F. ), Parte_1 C.F._1 nella qualità di amministratrice e legale rappresentante di
[...]
rappresentata e difesa, per mandato in atti, dall'Avv. Lupo CP_1
Pietro (PEC: ; Email_1 appellante contro
(C.F. ), in persona del Sindaco pro Controparte_2 P.IVA_1 tempore, rappresentato e difeso, per mandato in atti, dall'Avv. Calogero
Lanzarone (PEC: ; Email_2 appellato
NEL GIUDIZIO DI APPELLO PROPOSTO AVVERSO la sentenza n. 1508/2019, pronunciata dal Tribunale di Palermo, in composizione monocratica, in data 9/03/2019, pubblicata il 21/03/2019;

OGGETTO: Risarcimento danni da provvedimento illegittimo della P.A.
CONCLUSIONI DELLE PARTI per l'appellante:
“Voglia l'Ecc.ma Corte
A parziale modifica della sentenza di primo grado
- Condannare il in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_2 al pagamento del danno non patrimoniale in misura pari ad € 50.000,00 od in quella somma superiore o minore ritenuta equa e giusta ex art. 1226 c.c.
- Condannare il in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_2 al pagamento del danno patrimoniale come alternativamente determinato al n. 2 della parte motiva del presente atto od in quella somma superiore o minore ritenuta equa e giusta ex art. 1226 c.c.
- Con vittoria di spese, competenze ed onorari”; per l'appellato:
“Voglia l'On.le Corte di appello di Palermo
Reietta ogni contraria istanza eccezione o difesa.
Ritenere e dichiarare inammissibili, improponibili, improcedibili o comunque infondate in fatto ed in diritto le domande tutte proposte da parte appellante, e con qualsivoglia statuizione rigettarle.
Con vittoria di spese, competenze e onorari di lite”.
MOTIVI DELLA DECISIONE IN FATTO E IN DIRITTO
1. Con citazione del 4/02/2014, notificata il 10/02/2014, nella Parte_1 qualità di legale rappresentante della società agiva in CP_1 CP_1 giudizio nei confronti del di innanzi al Tribunale di CP_2 CP_2
Palermo, esponendo che:
- con atto pubblico del 15/02/2013 aveva costituito la predetta società
“ , iscritta presso il Registro delle Imprese il Controparte_1
26/02/2013, dichiarando inizio di attività di “altri servizi di prenotazione ed assistenza turistica”;
pag. 2/11 - in data 24/07/2013 aveva trasmesso all'Assessorato Regionale del Turismo, dello Sport e dello Spettacolo per la Sicilia la richiesta di autorizzazione per l'apertura di un'agenzia di viaggi e turismo di categoria A, da denominare
“Destinazione Sicilia Viaggi e Turismo”, avendo già conseguito, il 10/06/2013, la qualifica di “Direttore Tecnico di Agenzia di Viaggi e Turismo”, come richiesto dalla normativa;

- in attesa della determinazione dell'Assessorato, la ditta si era limitata a compiere singoli servizi (senza vendere “un insieme di prestazioni”), quali la sola attività di prenotazione ed emissione di biglietti aerei low-cost in nome e per conto dei clienti o servizi di consulenza nella scelta del tour operator più vantaggioso (senza prendere parte al relativo contratto), nonché mere funzioni informative sulle iniziative nel territorio siciliano (ad es. sagre);
- a seguito di sopralluogo della Polizia Municipale di l'Assessorato CP_2
Regionale al Turismo aveva decretato, con D.D.S. n. 1192/S9 TUR del 10 settembre 2013, il divieto, per essa appellante, di “proseguire”, presso la sede prescelta ( via Nicolosi, n. 2) e fino all'emissione dell'eventuale CP_2 autorizzazione, l'attività di agenzia di viaggi e turismo, medio tempore “abusiva”;
- la Polizia Municipale aveva quindi notificato il verbale di esecuzione del predetto decreto e, al contempo, aveva apposto un sigillo cartaceo all'ingresso dei locali della società , recante il provvedimento inibitorio;
Controparte_1
- l'opera della Polizia Municipale era stata quindi ultronea rispetto a quanto disposto nell'ordinanza, in quanto era stato sigillato anche l'ingresso dell'immobile ove erano ubicati i locali della società, così impedendo di accedervi senza strappare i sigilli e il provvedimento affisso;

- posto che, fino ad allora, non era stata esercitata alcuna attività “abusiva” di agenzia di viaggi - motivo per cui ella aveva già proposto ricorso al TAR di
Palermo per l'annullamento dell'illegittimo provvedimento - l'apposizione dei sigilli le aveva impedito di svolgere anche le altre attività non vietate e già legittimamente intraprese;

pag. 3/11 - invero, i servizi fino a quel momento svolti non rientravano tra le attività previste dall'art. 1 della l. n. 1084/1977, ossia quelle che necessitavano della previa autorizzazione regionale di cui all'art. 9 della l. n. 217/1983, trattandosi di mere attività di consulenza e informazione che non concorrevano in alcun modo ad “organizzare” il viaggio;

- solo dopo una diffida, il corpo della Polizia Municipale aveva rimosso i sigilli
(in data 4/12/2013), lasciando tuttavia affisso il provvedimento inibitorio;

- a causa dell'illegittima chiusura dell'esercizio commerciale essa aveva subito ingenti danni, consistenti nel mancato incasso per due mensilità (pari a €
10.000,00), nelle spese di gestione (due mensilità di affitto, utenze telefoniche ed elettriche, per un totale pari a € 2.000,00), oltre a € 1.500,00 per il consulente contabile, al danno all'immagine, quantificato in € 50.000,00 (avendo l'affissione dei sigilli indotto la clientela del piccolo centro di a CP_2 pensare che l'esercizio commerciale fosse stato chiuso definitivamente), unitamente all'ulteriore importo investito in campagne pubblicitarie finalizzate a ridare visibilità all'azienda (pari a € 18.000,00).
1.1. L'attrice chiedeva, pertanto, la condanna del al Controparte_2 risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, quantificati in complessivi € 81.500,00 (oltre interessi), patiti a causa dell'illegittima chiusura della propria impresa di servizi turistici.
2. Si costituiva in giudizio il in persona del Sindaco pro Controparte_2 tempore, contestando integralmente le richieste risarcitorie, evidenziando la piena legittimità del proprio operato e chiedendo, pertanto, il rigetto delle domande formulate dalla in quanto infondate, nonché la condanna Pt_1 dell'attrice per “lite temeraria”.
In particolare, il Comune evidenziava che:
- il Comando di Polizia Municipale aveva operato in esecuzione di ciò che era stato disposto dall'Assessorato al Turismo, in quanto aveva ricevuto comunicazione da quest'ultimo circa l'esercizio abusivo dell'attività di agenzia pag. 4/11 turistica;
la Polizia aveva dunque svolto il richiesto sopralluogo, accertando lo svolgimento di tale attività (nonostante la continuasse a sostenere di Pt_1 svolgere mere funzioni di “ufficio turistico” non necessitanti di autorizzazione)
e, a seguito dell'emissione del provvedimento inibitorio da parte dell'
Assessorato, aveva invitato la a presenziare nella data fissata per la Pt_1 notifica e l'esecuzione di tale decreto;

- non essendosi l'attrice presentata alla data fissata, la Polizia Municipale aveva provveduto a porre in esecuzione il decreto, apponendo i sigilli all'esterno dei locali;

- nella stessa giornata la si era recata presso gli uffici del Comando di Pt_1
Polizia Municipale (ove le era stato, quindi, notificato il verbale di esecuzione), senza eccepire alcunché in ordine alla collocazione del sigillo cartaceo apposto;

- il 7/10/2013 i sigilli erano stati comunque spostati, a seguito di richiesta della proprietaria dei locali di via Nicolosi, al fine di consentire lo svolgimento di lavori di manutenzione ordinaria, e nuovamente spostati - per poi essere definitivamente eliminati il 13/02/2014 - su provvedimento dell'Assessorato;
- le attività svolte dalla rientravano nella nozione di “agenzia di viaggio” Pt_1 ex art. 18 del d.lgs. n. 79/2011 (che aveva abrogato la legge n. 1084/1977), esigendo pertanto la prescritta autorizzazione, che era sopraggiunta in data
6/02/2014.
3. Con sentenza n. 1508/2019, dei giorni 9-21 marzo 2019, il Tribunale di
Palermo accoglieva parzialmente la domanda attrice, condannando il CP_2 al pagamento della somma di € 5.000,00 a titolo di danno non patrimoniale, oltre rivalutazione ed interessi legali, rigettando, nel resto, le domande attrici e compensando integralmente le spese di lite fra le parti.
A sostegno della decisione, per quanto rileva in questa sede, il Giudice di prime cure rilevava che:
- l'attività svolta dalla antecedentemente all'autorizzazione rilasciata Pt_1 dall'Assessorato (“intermediazione tra l'utente finale e le varie agenzie o direttamente
pag. 5/11 con le compagnie aeree”) non era riconducibile all'attività propria di un'agenzia di viaggi e, pertanto, la ditta non era obbligata all'osservanza degli artt. 18-21 del d.lgs. n. 79/2011;
- l'Assessorato aveva invitato il Comando della Polizia Municipale soltanto a
“verificare l'effettiva sussistenza del segnalato esercizio abusivo” e, quindi, “a volere notificare (…) il decreto n. 1132 del 10.9.2013” avente ad oggetto il
“divieto esercizio abusivo agenzia viaggi”;
- l'attività della Polizia Municipale avrebbe dovuto essere, pertanto, meramente strumentale all'istruttoria dei procedimenti amministrativi che poi sarebbero stati sviluppati dall'organo regionale;

- non riscontrandosi, fra gli atti emanati dall'organo regionale, alcunché circa l'apposizione dei sigilli, quest'operazione si configurava come iniziativa assunta esclusivamente dal (a mezzo dei suoi organi), ultronea Controparte_2 rispetto alle richieste dell'Assessorato;
- conseguentemente, quanto a tale iniziativa, autonomamente intrapresa, sussisteva la responsabilità del convenuto;
CP_2
- tuttavia, quanto alle richieste risarcitorie di parte attrice: non era stato documentato nulla circa l'effettiva spendita delle “due mensilità di fitto, utenze telefoniche ed elettriche, spese di consulenza amministrative e tributarie” (indicate solo con una parcella “pro forma”); non erano stati motivati dal consulente tecnico di parte il “lucro cessante”, il “danno all'immagine” e il “danno psichico”, solo labilmente indicati (riguardo alle ultime due voci, non era stata provata la loro sussistenza neppure a mezzo della prova testimoniale svolta); in luogo della fattura, l'attrice aveva prodotto soltanto un preventivo delle spese per la
“campagna affissionistica” che avrebbe dovuto sostenere.
4. Con citazione del 17/09/2019, notificata il 17/10/2019, , nella Parte_1 spiegata qualità, ha proposto appello avverso la sentenza n. 1508/2019, chiedendone la parziale riforma, nei termini di cui alle conclusioni riportate in epigrafe, per i seguenti motivi:
pag. 6/11 - violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1226 c.c. ed omessa motivazione, con riferimento al risarcimento del danno non patrimoniale;

- violazione e falsa applicazione dell'art. 1223 c.c. e 2697 c.c. in relazione all'omessa liquidazione del danno patrimoniale.
5. Si è costituito il in persona del Sindaco pro tempore, Controparte_2 evidenziando la congruità del danno liquidato in via equitativa dal Giudice di primo grado e chiedendo il rigetto dell'appello.
6. Sostituita l'udienza del giorno 5/2/2025 con le note scritte di cui all'art. 127 ter c.p.c., le parti hanno precisato le conclusioni e la causa, con ordinanza dell'11/02/2025, è stata trattenuta in decisione, con assegnazione, ex art. 190
c.p.c., del termine di cinquanta giorni per il deposito delle comparse conclusionali e di successivi venti giorni per eventuali memorie di replica.
7. Con il primo motivo di appello, articolato in più profili, censura Parte_1 la sentenza, in primo luogo, nella parte in cui non ha qualificato la tipologia di danno non patrimoniale liquidato in via equitativa, da ricondurre, secondo l'appellante, al danno all'immagine subito dall'impresa, in quanto l'affissione del provvedimento inibitorio e dei sigilli all'entrata ha indotto la clientela a ritenere definitivamente chiuso l'esercizio commerciale;
secondo l'appellante, sussisterebbe altresì la lesione del diritto alla libera iniziativa economica ex art. 41 Cost., stante l'inibizione, senza alcuna ragione normativa ed amministrativa, dell'utilizzo dei locali e dell'espletamento dei servizi svolti fino a quel momento.
Inoltre, la contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto non provato Pt_1 il danno all'immagine e sostiene, al riguardo, che la prova della sussistenza di tale danno non possa esser fornita per testimoni o in via documentale, essendo sufficiente la presunzione, secondo il criterio dell'id quod plerumque accidit, che l'apposizione del sigillo cartaceo abbia avuto un effetto pubblicitario grave a causa della sua esposizione agli occhi di qualunque consociato.
Ancora, la censura la sentenza nella parte in cui ha quantificato il danno Pt_1 non patrimoniale in soli € 5.000,00 e afferma a tal proposito di aver allegato il pag. 7/11 preventivo di € 50.000,00 delle società pubblicitarie non per dimostrare l'esborso
(che costituisce di per sé danno patrimoniale), bensì per offrire un termine di raffronto utile a quantificare, con valutazione equitativa, il danno non patrimoniale all'immagine (essendo tale preventivo funzionale a tradurre in termini monetari l'impegno professionale che la stessa è stata costretta a spendere per ovviare all'offesa subita).
8. Al riguardo il aderendo alla liquidazione del Tribunale Controparte_2
(ritenuta congrua), rileva l'insussistenza di qualunque elemento probatorio a sostegno del motivo di appello.
9. Orbene, dopo aver evidenziato la carenza di prova delle spese per la presunta
“campagna affissionistica” (avendo l'attrice versato in atti un mero preventivo) e l'irrilevanza probatoria della consulenza tecnica di parte prodotta dall'attrice e della prova testimoniale assunta rispetto alle residue voci di risarcimento danni richieste (mancato incasso per due mensilità, spese per utenze telefoniche ed elettriche, spese di consulenza amministrativa e tributarie, lucro cessante, danno all'immagine e danno psichico), il Giudice di primo grado ha tuttavia ritenuto di accogliere la domanda per l'importo di euro 5.000,00, a titolo di un non meglio precisato “danno non patrimoniale” (cfr. pag.7 della sentenza impugnata: “Ciò stante, non potranno essere riconosciute le istanze risarcitorie come quantificate da parte attrice, se non con una somma che, in via equitativa, può quantificarsi in € 5.000,00, a titolo di danno non patrimoniale”).
10. La posta risarcitoria liquidata va certamente ricondotta nell'alveo del danno all'immagine subito dalla società “ , dovendo ritenersi Controparte_1 provato, in via presuntiva, che l'apposizione dei sigilli (illegittima, per quanto accertato nella sentenza di primo grado con statuizione non gravata da appello incidentale da parte del , in quanto certamente evocativa di violazione CP_2 di norme di legge o regolamenti, abbia cagionato un danno alla reputazione commerciale della società, avuto riguardo anche alle ridotte dimensioni del centro in cui si svolgeva l'attività.
pag. 8/11 Contrariamente a quanto lamentato dall'appellante, tuttavia, la somma liquidata deve ritenersi ampiamente satisfattiva del pregiudizio subito, tenuto conto anche del limitato periodo in cui i sigilli risultano essere stati affissi (per quanto dedotto dal e non contestato, i sigilli sono stati apposti il CP_2
3/10/2013, spostati il 7/10/2013 su istanza della proprietaria dei locali per consentire lavori di manutenzione, nuovamente spostati - stavolta su istanza dell'attrice - il 4/12/2013 e infine definitivamente rimossi il 13/2/2014, a seguito della sopravvenuta autorizzazione dell'Assessorato).
Il primo motivo di appello, fatte salve le superiori precisazioni sulla natura del danno liquidato, va quindi disatteso, in quanto infondato.
11. Con il secondo motivo di appello censura la sentenza nella Parte_1 parte in cui non ha riconosciuto e liquidato il risarcimento del danno patrimoniale, consistente nei mancati guadagni dovuti alla chiusura dell'esercizio, pur essendo stata allegata la consulenza di parte sull'incasso ordinario dell'azienda e pur avendo il consulente tecnico d'ufficio acquisito ulteriori elementi (a titolo esemplificativo, le fatture emesse) per valutare tale incasso.
Al riguardo, l'appellante rileva che tale danno debba liquidarsi in via equitativa, secondo il criterio della media del valore dei primi tre anni di esercizio a partire dalla commissione dell'illecito, in una cifra pari ad € 13.766,77, quale valore di due mensilità della media calcolata tra i guadagni dei tre anni in esame o secondo il criterio del valore del complessivo traffico economico registrato dal consulente tecnico d'ufficio, in una somma pari ad € 36.067,33 o, in estremo subordine, secondo il criterio del valore del proprio traffico economico, come registrato sempre dal consulente tecnico d'ufficio, in un importo pari ad €
5.381,35.
12. Anche in relazione alla domanda di risarcimento del danno patrimoniale il resiste al gravame evidenziando la mancanza di prove a supporto della CP_2 stessa, nulla emergendo dalla consulenza tecnica di parte (con riferimento sia al pag. 9/11 danno emergente che al lucro cessante) e dalla C.T.U. (disposta ad altri fini); il
Comune, inoltre, ha rilevato l'inammissibilità dei nuovi documenti prodotti dall'appellante.
13. Sul punto va in primo luogo dichiarata inammissibile la produzione, da parte dell'appellante, dei bilanci della società “ relativi Controparte_1 agli anni 2013, 2014 e 2015.
Invero, come rilevato anche dal i documenti in questione ben CP_2 avrebbero potuto essere prodotti nel primo grado di giudizio, definito nel 2019 (i bilanci degli anni 2013 e 2014 addirittura nei termini ex art. 183 co. 6 c.p.c.), e nulla ha dedotto e provato l'appellante sull'impossibilità di provvedervi.
14. Ciò posto, la sentenza impugnata è immune da censure laddove ha rigettato la domanda di risarcimento del danno patrimoniale, dovendo in questa sede ribadirsi l'assoluta carenza probatoria in ordine ai dedotti danno emergente e lucro cessante e la totale irrilevanza, ai fini della prova del pregiudizio lamentato, della scarna relazione di parte a firma del ragionier Controparte_3 meramente assertiva di presunti danni privi di qualsivoglia riscontro probatorio
(non escluso un presunto “danno psichico”, causato all'amministratore della società “nell'ambito familiare a causa dello stress accumulato e dalla nevrosi a cui è stata costretta in tutto il periodo dell'intera vicenda”).
15. A tale lacuna probatoria non può in alcun modo sopperire la C.T.U. in atti, disposta dal Giudice di primo grado al fine di accertare l'effettiva natura svolta dalla società prima dell'autorizzazione dell'Assessorato e la riconducibilità o meno all'attività tipica delle agenzie di viaggio, in cui il consulente ha incidentalmente esaminato, al fine di rispondere al quesito, le fatture emesse dalla società.
16. Tanto premesso, l'appello va rigettato.
17. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
18. Si dà atto che sussistono i presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, del
D.P.R. n. 115 del 2002.
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P.Q.M.


La Corte di Appello di Palermo, Prima Sezione Civile, disattesa ogni diversa istanza, eccezione o difesa, così provvede:
- rigetta l'appello;
- condanna nella qualità di legale rappresentante della società Parte_1
al pagamento, in favore dell'appellato CP_1 CP_1 CP_2
delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.500,00 per
[...] compensi professionali, oltre iva, cpa e rimborso forfettario spese generali, come per legge.
- dà atto che sussistono i presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, del
D.P.R. n. 115 del 2002.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile della Corte di Appello, il 23 maggio 2025
Il Consigliere est.
Dr.ssa Laura Petitti
Il Presidente
Dr. Giovanni D'Antoni

Il presente provvedimento viene redatto su documento informatico e sottoscritto con firma digitale dal Presidente del collegio dr. Giovanni D'Antoni e dal Consigliere relatore Laura Petitti, in conformità alle prescrizioni del combinato disposto dell'art. 4 del D.L. 29.12.2009, n. 193, conv. con modd. dalla L. 22.2.2010 n. 24, e del Decreto Legislativo 7.3.2005, n. 82, e succ. modd. e intt., e nel rispetto delle regole tecniche sancite dal decreto del Ministro della Giustizia 21.2.2011. n. 44, così come modificato dal decreto del Ministro della Giustizia 29.12.2023 n. 157.
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