REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente dott. Maria Aversano Consigliere relatore dott. Enrico Colognesi Consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 4427 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2020, discussa all'udienza del 19 febbraio 2025 e vertente
TRA
(c.f. Parte_1 C.F._1 rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Maldera
APPELLANTE
E

CP_1
APPELLATA CONTUMACE

OGGETTO: opposizione ad ordinanza-ingiunzione – occupazione senza titolo di un alloggio
ERP
1 CONCLUSIONI
Come in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
§1. ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 497/2020, che Parte_1 ha rigettato l'opposizione avverso la Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n. 95170018756 con la quale è stata comminata alla la sanzione amministrativa di 26.027,67 € per avere occupato senza Pt_1 averne titolo l'immobile di edilizia popolare sito in via Silvano 10, lt. D, scala R, interno 2. CP_1
L'appellante ha dedotto al riguardo che:
1) il tribunale ha errato nel ritenere validamente prodotto il fascicolo di parte di CP_1 depositato tardivamente all'udienza del 23 febbraio 2018 solo in formato cartaceo;

2) la sentenza è errata poiché:
a) il tribunale non ha tenuto conto del fatto che la si fosse trasferita nell'alloggio con il consenso Pt_1 della congiunta assegnataria, la zia Per_1
b) il tribunale non ha tenuto conto del fatto che avesse autorizzato il trasferimento CP_1 anagrafico della residenza della ricorrente presso l'alloggio di via Silvano 10;
c) il tribunale ha ritenuto legittimo il provvedimento sanzionatorio, benché non vi fosse prova del fatto che la dirigente che lo ha emesso avesse il potere di farlo;

d) la determinazione dirigenziale impugnata vìola l'art. 24 della legge n. 689 del 1981 (dovendosi ritenere che competente ad emettere la sanzione amministrativa fosse il giudice penale) e il principio di specialità di cui all'art. 9 della legge n. 689 del 1981;
e) la determinazione dirigenziale impugnata vìola il principio del ne bis in idem;
3) il tribunale ha erroneamente ritenuto che l'obbligo di motivazione del provvedimento impugnato fosse soddisfatto dal mero rinvio per relationem al verbale di accertamento presupposto, senza, peraltro, pronunciarsi sulla richiesta riduzione del quantum della sanzione.
L'appellante ha concluso domandando l'annullamento del provvedimento amministrativo impugnato e dell'atto di accertamento presupposto ovvero - in subordine – la riduzione dell'importo della sanzione. non si è costituita in giudizio. CP_1
La causa veniva trattata all'udienza del 19.2.2025.
§2. L'appello è infondato e deve essere respinto.
Con riferimento al primo motivo di appello si rileva che “nel procedimento di opposizione all'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il modello processuale prefigurato dal legislatore, governato dal principio dispositivo, non prevede particolari sanzioni processuali per omissioni o ritardi di attività delle parti, né inficia di nullità eventuali deviazioni dal modello stesso, sicché l'inosservanza, da parte dell'autorità che ha emesso il provvedimento opposto, del termine per il deposito dei documenti relativi all'infrazione fissato dall'art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011, indipendentemente dalla tempestività della sua costituzione, non implica, in difetto di espressa
2 previsione di sua perentorietà, alcuna decadenza, né rende la relativa esibizione nulla, ma meramente irregolare” (v. Cass. 31108/2021).
La legge, inoltre, esclude espressamente che i dipendenti di cui si avvalgono le pubbliche amministrazioni per stare in giudizio personalmente siano tenuti al rispetto delle disposizioni in materia di deposito telematico degli atti processuali (art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221).
Si ritiene che il motivo di appello sia, pertanto, infondato.
Con riferimento agli ulteriori vizi della sentenza lamentati dall'appellante si osserva quanto segue. si duole del fatto che il tribunale non ha tenuto conto del fatto che ella non ha occupato Parte_1 abusivamente l'immobile ma vi si era trasferita con il consenso dell'assegnataria e che Per_1 il trasferimento era stato autorizzato da la quale non aveva mosso contestazioni circa CP_1 il cambio della residenza anagrafica dell'appellante.
Parte appellante sostiene, pertanto, che non sia configurabile in capo alla alcuna violazione Pt_1 dell'art. 15 della legge regionale n. 12 del 1999.
Come si legge nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, “si è trasferita Parte_1 nell'alloggio di Via Silvano n. 10 a far data dal mese di gennaio 2008 per andare a congiungersi con la zia (assegnataria dell'alloggio) per dare assistenza morale e materiale entrando a Per_1 far parte del suo nucleo familiare” (pag. 1 del ricorso).
Ad avviso dell'appellante non vi sarebbe alcuna occupazione illegittima (e non ricorrerebbe quindi l'ipotesi dell'illecito sanzionato dall'art. 15 cit.) nel caso in cui l'assegnatario dell'alloggio autorizzi il terzo ad insediarsi stabilmente presso l'alloggio di edilizia residenziale pubblica.
La tesi non può essere condivisa.
La disciplina sanzionatoria contenuta nell'art. 15 della legge della Regione Lazio 6 agosto 1999, n.
12 si applica a chiunque, senza averne titolo, occupi un alloggio di edilizia residenziale pubblica destinato all'assistenza abitativa.
In materia di locazione di immobili di edilizia residenziale pubblica l'unico titolo che abilita alla detenzione dell'alloggio è l'assegnazione, che non si consegue per facta concludentia, in quanto la legge richiede la forma scritta ad substantiam, sia perché il rapporto intercorre tra un privato e una pubblica amministrazione, sia perché si verte nell'ambito dell'erogazione di un servizio pubblico nel quale deve essere costante la verifica del possesso dei requisiti in capo ai soggetti destinatari: sì che la legittima detenzione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica può trovare fondamento esclusivamente in un provvedimento espresso della P.A. (v. ex multis Cass. 16063/2023; Cass.
12957/2023; Cass. 15196/2017).
L'art. 12 della legge regionale n. 12 del 1999, cit. regola espressamente le ipotesi di ampliamento del nucleo familiare (rilevante ai fini del futuro subentro nell'assegnazione dell'alloggio), indicando in maniera tassativa quali siano i casi in cui il nucleo familiare può essere ampliato, ponendo a carico dell'assegnatario dell'alloggio l'obbligo di comunicare all'ente gestore che si è verificato un
3 ampliamento del nucleo familiare e prevedendo il rilascio di una specifica autorizzazione amministrativa nel caso in cui l'ampliamento sia determinato da convivenza di fatto.
La necessità che venga adottato un provvedimento di assegnazione dell'alloggio ovvero che venga espressamente comunicato all'interessato l'esito della procedura di ampliamento del nucleo familiare, valgono ad escludere che ai fini della legittimità dell'occupazione siano sufficienti l'assenso della congiunta assegnataria, la zia e la comunicazione di variazione anagrafica fatta dalla Per_1 ai sensi del d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223. Pt_1
Premesso che la dichiarazione anagrafica costituisce adempimento di un preciso obbligo giuridico
(art. 13 del d.P.R. n. 223 del 1989), si osserva che gli accertamenti sulle dichiarazioni rese compiuti dall'ufficiale dell'anagrafe ai sensi dell'art. 18-bis del d.P.R. cit. sono finalizzati esclusivamente a verificare che la situazione dichiarata (nella specie: il cambiamento di abitazione) sia conforme alla situazione di fatto, senza che ciò implichi alcuna autorizzazione amministrativa ad occupare l'alloggio di edilizia residenziale pubblica.
Quanto alla titolarità del potere sanzionatorio in capo a si osserva che le funzioni CP_1 inerenti all'applicazione di sanzioni amministrative di competenza regionale sono state delegate dalla
Regione Lazio ai comuni nel cui territorio sono commesse le violazioni, i quali - nell'ambito della loro autonomia organizzativa - individuano l'organo competente all'adozione dei provvedimenti sanzionatori (v. art. 2 della legge regionale 5 luglio 1994, n. 30 e successive modificazioni). Oltre al fatto che ai sensi dell'art. 4 della L.R n. 12/1999 competono ai Comuni una molteplicità di funzioni connesse alla gestione degli alloggi, inclusi il controllo dei requisiti, le assegnazioni degli alloggi, la gestione della mobilità negli alloggi ed il rilascio degli alloggi occupati senza titolo.
Quanto alla titolarità del potere sanzionatorio in capo al dirigente che ha emanato il provvedimento impugnato, si osserva che tale potere è attribuito direttamente dall'art. 107 del d.lgs. 23 agosto 2000,
n. 267 (testo unico Enti Locali), il quale – in attuazione del principio di suddivisione dei poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo [che spettano agli organi di governo] e dei poteri di gestione amministrativa [che spettano agli organi di amministrazione attiva], attribuisce ai dirigenti del comune “tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale”.
Poiché il provvedimento sanzionatorio impugnato è stato emesso dal dirigente dell'ufficio di
[...]
competente in materia di gestione dei procedimenti connessi alle entrate extra-tributarie (che CP_1 include la gestione delle entrate derivanti da “contravvenzioni”), la doglianza dell'appellante va respinta.
Con gli ulteriori profili di doglianza l'appellante lamenta il fatto che il tribunale ha escluso che la competenza ad emettere la sanzione amministrativa fosse del giudice penale (ai sensi dell'art. 24 della legge n. 689 del 1981) e che l'applicazione della sanzione amministrativa da parte di Parte_2
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[...] violasse il principio di specialità di cui all'art. 9 della legge n. 689 del 1981 e il principio del ne bis in idem.
Le doglianze sono infondate.
L'art. 24 della legge n. 689 del 1981 attribuisce al giudice penale la competenza ad emanare anche la sanzione amministrativa solo quando l'esistenza di un reato dipenda dall'accertamento di una violazione che non costituisce reato.
L'art. 633 c.p. (che punisce l'invasione arbitraria di terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto) e l'illecito amministrativo (che sanziona l'occupazione abusiva di un alloggio di edilizia popolare) rispondono ad esigenze di tutela differenti.
Nel primo caso, la norma penale è diretta a salvaguardare l'inviolabilità del patrimonio immobiliare, sia pubblico che privato, da atti arbitrari diretti a violare il rapporto tra il bene ed il suo titolare mentre, nel secondo caso, il legislatore ha inteso tutelare l'edilizia residenziale pubblica con sanzioni amministrative volte a proteggere lo specifico interesse pubblico di evitare l'occupazione di immobili in danno degli effettivi aventi diritto.
Da ciò, pertanto, consegue un autonomo potere sanzionatorio in capo alla P.A.
Per le stesse ragioni è parimenti infondata la doglianza relativa alla violazione del principio di specialità, in quanto l'art. 9, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689 - laddove statuisce che, quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale - opera se le norme che sanzionano un medesimo fatto si trovino tra loro in rapporto di specialità, ciò che va escluso quando sia diversa l'obiettività giuridica degli interessi protetti da ciascuna di esse (v., ex multis, Cass. 37730/2022; Cass. 21502/2012; Cass. 28379/2011).
Peraltro, nello specifico caso di specie, l'argomentazione di un'allegata violazione del principio del ne bis in idem non è condivisibile anche in considerazione del difetto di prova del fatto che nei confronti dell'appellante sia stata mai esercitata l'azione penale.
Con riferimento al terzo motivo di appello, con cui l'appellante lamenta il fatto che il tribunale ha ritenuto soddisfatto l'obbligo di motivazione del provvedimento impugnato mediante il rinvio per relationem al verbale di accertamento, si osserva quanto segue.
Facendo richiamo ai consolidati principi in materia, si ritiene che l'ordinanza ingiunzione che irroghi una sanzione amministrativa non deve motivare in maniera analitica e dettagliata, come se fosse un provvedimento giudiziario, essendo sufficiente una motivazione succinta che dia conto delle ragioni di fatto della decisione, che possono anche essere desunte per relationem dall'atto di contestazione
(v., ex multis, Cass. 21924/2021; Cass. 16316/2020) o da altro atto cui la parte può avere accesso, secondo il principio per cui In tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada,
è legittima l'ordinanza-ingiunzione di pagamento motivata "per relationem", mediante richiamo ad atti del procedimento non notificati unitamente alla ordinanza stessa, purché conoscibili dall'interessato entro il termine concesso per la proposizione della opposizione davanti al giudice. (
v. Cass. N. 20882/2005). Al che va aggiunto che, come evincibile dalla stessa determina, la parte ha
5 anche avuto modo di averne contezza avendo già formulato le proprie difese nella fase procedimentale.
Da quanto sopra consegue che la doglianza è infondata.
Con riferimento alla richiesta di riduzione della sanzione, l'appellante ha motivato tale richiesta soltanto con riferimento ai motivi di impugnazione senza allegare alcuno specifico aspetto che dovrebbe portare a riconsiderare l'importo della sanzione ex art. 11 della legge n. 689/1981, con la conseguenza che la doglianza non può trovare accoglimento.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, l'appello deve, dunque, ritenersi infondato e deve essere rigettato.
Niente sulle spese del presente grado di giudizio attesa la contumacia di parte appellata. Sussistono i presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per l'impugnazione.


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, rigetta l'appello avverso la sentenza del
Tribunale di Roma 497/2020.
Niente sulle spese.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per l'impugnazione.
Roma, 19.2.2025
Il consigliere estensore Il Presidente
Maria Aversano Diego Rosario Antonio Pinto
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