REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE
nelle persone dei seguenti magistrati:
dr. Diego Rosario Antonio Pinto presidente est.
dr. Maria Aversano consigliere dr. Enrico Colognesi consigliere rel.
Riunita in camera di consiglio, a seguito dell'udienza a trattazione scritta ex art.127 ter cpc del 3 marzo 2025 ha emesso, la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 475 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 e pendente
TRA
A) Parte_1
B) Parte_2
C) Controparte_1
D) CP_2
E) Controparte_3 Controparte_4
F) CP_5 in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore;
tutte rapp.te e difese dall'avv. Maria Cristina Lenoci e dall'avv. Pasquale La Pesa
1

appellanti
E
Controparte_6 contumace appellato
OGGETTO: appello avverso sentenza 10562/2021 emessa dal Tribunale di Roma
conclusioni appellante:
“A).in via principale e nel merito, accertare e dichiarare la responsabilità ex art.2043 c.c. delle autorità prefettizie e degli organi di Polizia, e per essi, del , in Controparte_6 persona del Ministro pro tempore, per tutte le ragioni illustrate in narrativa e che qui si abbiano per integralmente riportate e, per l'effetto, condannare il , Controparte_6 in persona del Ministro pro tempore, per le causali innanzi esposte, al risarcimento dei danni patrimoniali così di seguito specificati:
- nei confronti di quantificati in € Parte_1
9.311.890,60 o nella maggiore o minor somma che sarà ritenuta di giustizia;

- nei confronti di quantificati in € 1.291.503,47 o nella maggiore Controparte_1
o minor somma che sarà ritenuta di giustizia;

- nei confronti di quantificati in € 2.398.299,71 o nella maggiore o Parte_2 minor somma che sarà ritenuta di giustizia;

- nei confronti di quantificati in € 2.083.574,86 o nella maggiore o Parte_3 minor somma che sarà ritenuta di giustizia;

- nei confronti di quantificati in € 854.432,46 o nella maggiore o minor Controparte_7 somma che sarà ritenuta di giustizia;

- nei confronti di quantificati in € 45.706,45 o nella maggiore o minor somma CP_2 che sarà ritenuta di giustizia;
nonché al ristoro dei danni non patrimoniali subiti dalle società appellanti da determinarsi in via equitativa.
B) in subordine, ove ritenuto necessario, in via istruttoria, ammettere c.t.u. tecnico- contabile al fine di accertare, sulla scorta della documentazione in atti nonché di quella
2 che il c.t.u. riterrà di acquisire anche presso la P.A., i danni, patrimoniali e non patrimoniali, eziologicamente collegati all'illegittima condotta posta in essere dal convenuto, così come analiticamente evidenziati negli elaborati peritali redatti CP_6 dalla dott.ssa ; Persona_1
C) con vittoria di spese di entrambi i gradi di giudizio”.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1.I soggetti indicati in epigrafe, operanti nel settore della sicurezza e della vigilanza hanno proposto appello avverso la sentenza in oggetto con la quale, respinta l'eccezione di difetto di giurisdizione proposta dal , era stata rigettata la domanda di risarcimento dei CP_6 danni subiti per effetto di una serie di provvedimenti interdittivi antimafia delle prefetture di Napoli, Taranto, Avellino, Monza e Brianza annullati in sede giurisdizionale o risultati infondati
Non si costituiva nel presente grado di giudizio il , e veniva Controparte_6 dichiarato contumace.
Alla udienza celebrata in trattazione scritta ex art.127 ter cpc il procedimento veniva trattenuto in decisione, con concessione dei termini previsti nella relativa ordinanza.
Preliminarmente viene disposta la sostituzione del consigliere relatore con il presidente per la sola redazione della sentenza ex art 276 ultimo comma, c.p.c. per eccessivo carico di ruolo del primo.

2.Per quanto attiene alla ricostruzione della vicenda si richiama per relationem l'impugnata sentenza.
Il tribunale, evidentemente in applicazione del principio della ragione più liquida, rigettava la domanda, senza pronunziarsi sull'an debeatur, ritenendo dirimente l'assenza di prova del nesso di causalità tra i pretesi danni e l'attività illegittima ascritta alla P.A.
Questa Corte è però tenuta a valutare preliminarmente d'ufficio la sussistenza dell'an debeatur, in quanto comunque presupposto per l'esame della domanda risarcitoria.
3 3. Ritiene la Corte che siano carenti i presupposti della responsabilità dell'Amministrazione dell'elemento soggettivo della colpa, sia sul piano allegativo, sia sul piano della prova.
Invero, in tema di responsabilità civile della pubblica amministrazione, la Corte di
Cassazione ha statuito che “in caso di domanda di risarcimento dei danni proposta nei confronti della P.a. al fine di stabilire se la fattispecie concreta integra un'ipotesi di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. il giudice deve procedere, in ordine successivo, a svolgere le seguenti indagini: a) accertare la sussistenza di un evento dannoso;
b) stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento, tale essendo l'interesse indifferentemente tutelato nelle forme del diritto soggettivo, dell'interesse legittimo o dell'interesse di altro tipo;
c) accertare sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta
(positiva od omissiva) della P.a.; d) stabilire se l'evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.a., non trovando al riguardo applicazione il principio secondo cui la colpa della struttura pubblica dovrebbe considerarsi sussistente "in re ipsa" in caso di esecuzione volontaria di atto amministrativo illegittimo (…) il giudice deve, dunque, verificare se detto evento dannoso sia imputabile a responsabilità della P.A., considerando che tale imputazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell'illegittimità del provvedimento, richiedendosi, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa che, unitamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana” (Cass. civ., Sez. lav., n. 2340/2022).
Con l'ordinanza 27800/2017 la Corte di Cassazione aveva già affermato: “ La responsabilità della P.A., ai sensi dell'art. 2043 c.c., per l'esercizio illegittimo della funzione pubblica, è configurabile qualora si verifichi un evento dannoso che incida su un interesse rilevante per l'ordinamento e che sia eziologicamente connesso ad un comportamento caratterizzato da dolo o colpa, non essendo sufficiente la mera illegittimità dell'atto a determinarne automaticamente l'illiceità, sicché il criterio di imputazione è correlato ad una più complessa valutazione, estesa all'accertamento dell'elemento soggettivo e della connotazione dell'azione amministrativa come fonte di danno ingiusto”.
Con la recente sentenza a sezioni unite la Corte di Cassazione 5992/2025 ha ribadito in parte motiva: “
4 12.1. È noto che, perché un evento dannoso sia imputabile a responsabilità della p.a., tale imputazione non potrà avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità del provvedimento amministrativo, richiedendo, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa, che, unitamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana. La sussistenza di tale elemento sarà riferita non al funzionario agente, ma alla p.a. come apparato, e sarà configurabile qualora l'atto amministrativo sia stato adottato ed eseguito in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l'esercizio della funzione amministrativa, e che il giudice ordinario ha il potere di valutare, in quanto limiti esterni alla discrezionalità amministrativa. Sia pure con riferimento non al singolo funzionario, ma alla p.a. come apparato, e quindi come unità (quanto meno nei singoli settori), va valutata la colpa, nei termini sopradetti. “
Nel caso di specie, la valutazione dell'elemento della allegazione e della prova della colpa in capo all'amministrazione è dirimente ai fini della risoluzione del caso in esame ed il
Tribunale ha ben evidenziato le ragioni dell'insussistenza dell'elemento soggettivo.
Osserva infatti il Collegio che la valutazione della colpa va effettuata ex ante, cioè ponendosi nella stessa posizione in cui si trovava il soggetto agente, allorché incorse in errore.” e non ex post sulla base del mero dato dell'annullamento del provvedimento lesivo

7. L'appello è comunque infondato anche in relazione alla statuizione del tribunale sul difetto di prova del nesso di causalità tra asserito fatto illecito e danno.
Le appellanti hanno affidato il gravame al seguente motivo ERRONEITÀ ED
ILLEGITTIMITÀ DELLA PRONUNCIA PER RITENUTA CARENZA DI PROVA IN
ORDINE AL DANNO LAMENTATO, esponendo come “la consulente, infatti, sulla scorta dei bilanci societari e della ulteriore documentazione allegata a detti elaborati peritali, ha innanzi tutto determinato quale fosse il valore del capitale economico delle società attrici prima dell'adozione dei provvedimenti menzionati in narrativa, nonché il valore delle medesime società, alla data attuale, sia “in seguito al drastico calo dell'operatività” cagionato dalla condotta illecita della P.A. sia stimando quale sarebbe invece stato detto valore qualora detta condotta non fosse stata posta in essere..Il Tribunale in assenza di contestazione alcuna da parte del convenuto e quindi sostanzialmente ex officio, CP_6 era arrivato ad affermare “non vi è prova che la riduzione delle entrate ed il calo
5 dell'attività operativa siano necessariamente ricollegate alla applicazione delle misure interdittive, ovvero invece riconducibili ad altre cause”.L'affermazione non sarebbe condivisibile, quanto ad esempio alla “concreta e specifica perdita di favorevoli occasioni contrattuali”, che è la stessa legge a prevedere l'esclusione dell'imprenditore dalla possibilità di divenire titolare di rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione, a causa dell'incapacità giuridica determinata dall'interdittiva ovvero, come nei casi di revoca delle autorizzazioni ex art.134 T.U.L.P.S. nei confronti di società che operino, come nel caso di specie, nel settore della sicurezza e vigilanza, l'impossibilità di prestare attività vigilanza o custodia è totale ed assoluta (e immediata).
In primo luogo è infondata l'affermazione per la quale il Tribunale avrebbe dovuto applicare il principio di non contestazione.
Come ribadito dalla Corte di Cassazione con la sentenza 20525/2020 “L'operatività del principio di non contestazione, con conseguente "relevatio" dell'avversario dall'onere probatorio, postula che la parte dalla quale è invocato abbia per prima ottemperato all'onere processuale, posto a suo carico, di provvedere ad una puntuale allegazione dei fatti di causa, in merito ai quali l'altra parte è tenuta a prendere posizione.”Con
l'ordinanza 26908/2020 la Corte di Cassazione ha affermato: “Il convenuto, ai sensi dell'art. 167 c.p.c., è tenuto, anche anteriormente alla formale introduzione del principio di "non contestazione" a seguito della modifica dell'art. 115 c.p.c., a prendere posizione, in modo chiaro ed analitico, sui fatti posti dall'attore a fondamento della propria domanda,
i quali debbono ritenersi ammessi, senza necessità di prova, ove la parte, nella comparsa di costituzione e risposta, si sia limitata ad una contestazione non chiara e specifica.
Questo onere gravante sul convenuto si coordina, peraltro, con quello di allegazione dei fatti di causa che incombe sull'attore, sicché la mancata allegazione puntuale dei fatti costitutivi, modificativi o estintivi rispetto ai quali opera il principio di non contestazione esonera il convenuto, che abbia genericamente negato il fatto altrettanto genericamente allegato, dall'onere di compiere una contestazione circostanziata. Con la sentenza
302372016 la Corte di Cassazione aveva già osservato: “ Il principio di non contestazione, con conseguente "relevatio" dell'avversario dall'onere probatorio, postula che la parte che lo invoca abbia per prima ottemperato all'onere processuale a suo carico di compiere una puntuale allegazione dei fatti di causa, in merito ai quali l'altra parte è tenuta a prendere posizione, sicché la mancata allegazione del preciso luogo in cui si sarebbe verificato un
6 sinistro stradale, dal quale l'attore sostiene di aver riportato danni, esonera il convenuto, che abbia genericamente negato il reale accadimento di tale evento, dall'onere di compiere una contestazione circostanziata, perché ciò equivarrebbe a ribaltare sullo stesso convenuto l'onere di allegare il fatto costitutivo dell'avversa pretesa.”
In particolare, con l'ordinanza 5362/2025 la Corte di Cassazione ha affermato: “ In tema di prove civili, le conclusioni raggiunte in una perizia stragiudiziale, ritualmente depositata dalla parte nel processo, non possono formare oggetto di applicazione del principio di non contestazione ai sensi dell'art. 115 c.p.c., poiché esse non assurgono a fatto giuridico suscettibile di prova, ma costituiscono un mero elemento indiziario soggetto a doverosa valutazione da parte del giudice”D'altronde la Corte di Cassazione con l'ordinanza 4681/2023 aveva già sottolineato: “ L'onere di contestazione, la cui inosservanza rende il fatto pacifico e non bisognoso di prova, sussiste soltanto quando i fatti controversi siano noti alla parte, con la conseguenza che spetta a chi denunci la violazione del principio di non contestazione allegare che la controparte era a conoscenza della circostanza assunta come controversa, non essendo altrimenti configurabile a carico della predetta un onere di contestazione sulla questione.”
A prescindere dal fatto che il costituendosi in giudizio aveva contestato in toto CP_6
la domanda, eccependo il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., l'insussistenza dei presupposti della richiesta risarcitoria, la mancanza di nesso causale e perdita di chance, nonché l'inerzia della società al fine di evitare il danno o quantomeno di limitarlo ai sensi dell'art. 1227 c.c., si osserva che non potevano formare oggetto di non contestazione né
l'entità effettiva dei danni subiti , in quanto esulanti dalla conoscibilità del , né il CP_6 nesso di causalità tra l'asserita attività illegittima e gli stessi.
Trattandosi di danni conseguenza, condivisibilmente pertanto il Tribunale ha rigettato la domanda per difetto di allegazione degli elementi integranti un danno non patrimoniale ed un danno patrimoniale. In ordine a quest'ultimo esattamente il Tribunale ha rilevato: “ … non vi è prova che la riduzione del calo delle entrate ed il calo dell'attività operativa siano necessariamente ricollegate all'applicazione delle misure interdittive , ovvero invece riconducibili ad altre cause, anche perché la stessa liquidazione equitataiva del danno presuppone l'esistenza di un danno risarcibile certo e non meramente eventuale o ipotetico
( Cass 2831/2021)”Esclusa pertanto l'applicabilità del principio di non contestazione gli appellanti non hanno neppure diversamente confutato il giudizio del tribunale del difetto
7 di prova del nesso di causalità tra l'asserita attività illegittima e i danni richiesti. Per completezza si evidenzia l' impossibilità di valutare, per la stessa prospettazione della domanda, oltre che per lo scarno supporto probatorio allegato, la entità del danno patrimoniale sofferto, atteso che le società in oggetto, attive senza limitazioni fino all'inizio dell'anno 2010, esercitavano attività di oggetto vario, con clienti pubblici e privati, per cui riesce oltremodo difficile scorporare nell'ambito della diminuzione del fatturato rilevato per l'anno 2011, ed ancor più per gli anni 2012 e successivi (quando però ormai i provvedimenti interdittivi erano stati tutti revocati), quale quota possa essere ascritta alla emissione dei provvedimenti stessi, e quale invece corrisponda ad una precisa scelta imprenditoriale di lasciare sostanzialmente inattive le sei entità societarie.

P.Q.M.

la Corte, definitivamente pronunciando, rigetta l'appello;
Nulla per le spese.
Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art1 3 comma 1 quater T.U.115/2002
Roma, lì 2.4.2025
IL PRESIDENTE EST.
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