N. R.G. 797/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di BOLOGNA
2 SEZIONE CIVILE
La Corte, in composizione collegiale nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Giampiero Fiore Presidente dott. Anna Maria Rossi Consigliere Relatore dott. Bianca Maria Gaudioso Consigliere
in esito alla odierna Camera di Consiglio, udita la relazione della causa preso atto delle conclusioni assunte dai procuratori delle parti, ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
Nella causa civile in grado di appello iscritta al n. r.g. 797/2022 promossa da:
, , con Parte_1 P.IVA_1 il patrocinio dell'avv. TRUCCO LORENZO e dell'avv. ZORZELLA NAZZARENA
( ), elettivamente domiciliata in via CAPRIARIE 7 BOLOGNA presso il C.F._1 difensore avv. ZORZELLA
APPELLANTE contro e , Controparte_1 P.IVA_2 Controparte_2 con il patrocinio dell'avv. AVVOCATURA DELLO STATO DI BOLOGNA, elettivamente domiciliati in via TESTONI 6 BOLOGNA presso il difensore
, con il patrocinio degli avv.ti RINALDI ROMINA Controparte_3
E MANSERVISI ROBERTO, elettivamente domiciliato in via SANTO STEFANO 16 BOLOGNA presso il difensore avv. RINALDI
, con il patrocinio degli avv.ti TRENTINI ANTONELLA e CARASTRO Controparte_4
ANTONIO, elettivamente domiciliato in PIAZZA MAGGIORE 6 BOLOGNA presso l'AVVOCATURA DEL COMUNE
PRESIDENTE REGIONE EMILIA con il patrocinio degli avv.ti RICCI SILVIA e CP_5
MENINI CLAUDIA, elettivamente domiciliato in VIALE ALDO MORO 52 BOLOGNA presso il difensore avv. RICCI
APPELLATI
pagina 1 di 7 Avverso la sentenza n. 2542 del 2021 emessa dal Tribunale di Bologna
CONCLUSIONI
L'appellante ha concluso come segue:
“Voglia l'Ecc.mo Corte d'appello di Bologna ogni contraria istanza disattesa e reietta: a) dichiarare la nullità e/o l'illegittimità della sentenza 2542/2021 del Tribunale di Bologna, RG. 12497/2021, per effetto dell'ordinanza n. 4873/2022 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione RG. 8822/2021, con ogni effetto di legge anche in ordine alla condanna alle spese contenuta nella sentenza del Tribunale;
b) ordinare a tutte le parti convenute ( , Prefetto di Bologna, , Controparte_1 Controparte_3
Sindaco del Presidente della Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentate Controparte_4
e domiciliate) la restituzione ad elle somme corrisposte, a ciascuna parte, a seguito di condanna
Pt_1 nei giudizi cautelari RG. 4235/2020 e RG. 5877/2020, per le ragioni dedotte nella parte motiva, maggiorate di interessi dal singolo pagamento e con restituzione, in via solidale, delle spese dei contributi unificati versati da c) condannare le parti convenute, come sopra rappresentate e
Pt_1 domiciliate, al pagamento a favore di in via solidale, delle spese del giudizio di 1^ grado,
Pt_1 ovverosia del giudizio RG. 4235/2020, RG. 5877/2020 e RG. 12497/2020 del Tribunale di Bologna, nella misura corrispondente alle somme ivi liquidate a carico di ex art. 91 c.p.c., o nella diversa
Pt_1 misura ritenuta di giustizia;
d) condannare il , come sopra rappresentato e Controparte_1 domiciliato, al pagamento a favore di elle spese del giudizio davanti alla Corte di cassazione
Pt_1 per Regolamento di giurisdizione RG. 8822/2021, come da nota spese allegata (cfr. doc. 31) o nella diversa misura ritenuta di giustizia;
e) condannare le parti convenute, come sopra rappresentate e domiciliate, al pagamento a favore di in via solidale, delle spese del giudizio d'appello de quo
Pt_1 nella misura che verrà indicata in corso di causa, ex art. 91 c.p.c., oltre alla restituzione del contributo unificato.”. La scrivente difesa chiede, pertanto, che la causa venga trattenuta in decisione con i termini di cui all'art. 190 c.p.c.

Il Comune appellato ha rassegnato le seguenti conclusioni:
Giusto quanto disposto in data 13/12/2023 dal Presidente della II^ Sezione Civile di codesta Corte
d'Appello circa il rinvio e la sostituzione dell'udienza con il deposito di note scritte da effettuarsi telematicamente entro la data dell'udienza sostituita, nel richiamare integralmente quanto eccepito e dedotto nella comparsa di costituzione e risposta depositata in data 1 agosto 2022 e nelle successive note, la difesa del ribadisce la piena inammissibilità ed infondatezza dell'appello, Controparte_4
e, dichiarando di non accettare il contraddittorio su eccezioni e domande nuove eventualmente proposte dall'appellante, insiste per l'accoglimento delle conclusioni ivi formulate. Il nella Controparte_4 denegata ipotesi in cui codesta Ecc.ma Corte non dovesse dichiarare l'inammissibilità dell'appello, in accoglimento delle ragioni dedotte nella comparsa di costituzione esprime sinteticamente per punti le seguenti note e, di seguito, precisa le conclusioni come da atti già prodotti.

1. Si insiste sulle pregiudiziali eccezioni di difetto di legittimazione passiva del sulla Controparte_4 inammissibilità dell'appello di per inesistenza della sentenza appellata, per violazione del Pt_1 principio del doppio grado di giurisdizione, per difetto di legittimazione attiva dell'appellante, idonee ex se a definire il giudizio. Si rinvia alla memoria di costituzione del per il Controparte_4 dettaglio delle difese al riguardo.

2. Sul capo delle spese cui stata condannata, ci si riporta alle Pt_1 argomentazioni già proposte nella memoria di costituzione cit.

3. Si precisano le conclusioni come pagina 2 di 7 segue: «nell'interesse del in persona come sopra si chiede che l'appello di cui alle Controparte_4 premesse venga respinto in quanto inammissibile sotto plurimi aspetti e, comunque, infondato. Con vittoria di spese oltre oneri per le pubbliche Avvocature ex lege 266/2005, art. 1, comma 208, come da nota spese che si acclude» sub DOC. 11. Con osservanza.
Il e la di hanno così precisato le proprie Controparte_1 Controparte_6 CP_4 conclusioni:
Nel procedimento n. R.G. 797/22 instaurato avanti l'intestata Corte, riscontrato che è fissata udienza di precisazione delle conclusioni in data 20.02.2024, si ripropongono e si insiste per l'accoglimento delle istanze, deduzioni ed argomentazioni di cui alla comparsa di costituzione e risposta in appello, che qui deve intendersi integralmente richiamata e alla quale pertanto in questa sede si rinvia. Si chiede che la causa sia trattenuta in decisione, con concessione di termini ex art. 190 c.p.c. per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica. Con osservanza.
CONCLUSIONI: Voglia la Corte adita, contrariis reiectis, respingere, siccome inammissibile e comunque non fondato l'appello ex adverso proposto.
La così ha concluso: Parte_2
Vista l'ordinanza del 13 dicembre 2023 con cui il Presidente della Seconda Sezione Civile della Corte d'Appello ha disposto la sostituzione dell'udienza fissata per il 20 febbraio 2024 con il deposito di note scritte ex art. 127-ter c.p.c., l'appellata Regione Emilia-Romagna insiste per l'accoglimento delle istanze, deduzioni ed argomentazioni svolte nella comparsa di costituzione e risposta in appello - che qui deve intendersi integralmente richiamata - riproponendo le conclusioni in essa già formulate che di seguito si trascrivono. “Voglia l'Ecc.ma Corte d'Appello di Bologna adìta, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa e respinta, rigettare l'appello in quanto inammissibile e comunque infondato. Vinte le spese”. Tanto precisato, la Regione chiede che la causa sia trattenuta in decisione, con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
, conveniva avanti al Tribunale di Bologna Pt_1 Parte_1 il , il Prefetto della Provincia di il , Controparte_1 CP_4 Controparte_3 il Sindaco del il Presidente della Regione Emilia-Romagna, prospettando il Controparte_4 sovraffollamento nella struttura di accoglienza straordinaria per i richiedenti asilo (CAS) Centro Mattei in affidato al , e rilevando che l'inadeguatezza della struttura ed il CP_4 Controparte_3 mancato rispetto delle misure emergenziali previste dal legislatore per il contenimento della pandemia da Covid – 19 integravano una violazione del diritto alla salute ex art 32 Cost. nei confronti dei soggetti ospitati nel CAS Mattei in CP_4
Domandava, pertanto, che fosse ordinato alle amministrazioni convenute il trasferimento degli ospiti in strutture d'accoglienza nel territorio bolognese di capienza limitata e tali da rispettare le misure di distanziamento tra le persone e le ulteriori misure prescritte dalla normativa di emergenza sanitaria.
Per quanto qui ancora rileva, stante il precedente rigetto del ricorso presentato dall'attrice ai sensi dell'art. 700 c.p.c. con pronuncia declinatoria di giurisdizione da parte del Tribunale di Bologna, confermata anche nel giudizio di reclamo ex art 669 – terdecies c.p.c., parte attrice nel giudizio di cognizione insisteva nel ritenere sussistente la giurisdizione del giudice ordinario. pagina 3 di 7 Sottolineava in merito l'errore in cui sarebbe incorso il giudice cautelare nel confondere la normativa in materia di accoglienza dei richiedenti asilo (d.lgs. 142/2015) da quella dettata, in forma cogente e non discrezionale, per tutta la popolazione per il contenimento e la prevenzione del contagio da COVID-19
(pag. 7 atto di citazione).
Sebbene, infatti, ai sensi della sopraindicata normativa l'individuazione delle strutture pubbliche nelle quali accogliere i richiedenti asilo viene discrezionalmente esercitata dal Ministero dell'Interno, riteneva, tuttavia, come anche in tali strutture dovesse essere garantito il rispetto delle norme e delle misure emanate per la prevenzione del contagio da virus pandemico nell'emergenza sanitaria.
Sosteneva pertanto che, una volta prescritte dal legislatore tali misure, nessuno spazio era rimasto al potere autoritativo discrezionale e la pretesa del privato aveva assunto la consistenza di diritto soggettivo pieno, incomprimibile, che la Pubblica Amministrazioni avrebbe avuto l'obbligo di attuare, sì che, proprio per l'assenza di discrezionalità, l'inadempimento di quest'ultimo sarebbe stato censurabile davanti al Giudice ordinario (pag. 11 atto di citazione).
Nel giudizio proposto, a dire di parte attrice, oggetto di accertamento era infatti rappresentato dalla lesione del diritto alla salute degli ospiti del CAS Mattei in ragione dell'inidoneità della struttura a garantire le misure legali prescritte dal legislatore per il contenimento del COVID-19. Attività estranea ad una valutazione discrezionale della P.A. e in cui il trasferimento delle persone in altre strutture idonee costituiva adempimento delle norme emanate e l'assolvimento dell'obbligo ad esse connesso.
Si costituivano nel giudizio il e la , la Controparte_1 Controparte_7 Parte_2
il , e il .
[...] CP_4 CP_4 CP_3
Tutte le parti convenute eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice ordinario: il CP_4 ritenendo che il caso di specie configurasse se del caso un'ipotesi di silenzio inadempimento, avente valenza di pura omissione da parte della P.A. e come tale disciplinato dal Codice del Processo
Amministrativo.
In via di subordine, il e la , congiuntamente costituiti, Controparte_1 Controparte_7 rilevavano che misure, quali l'attuazione della ridistribuzione dei migranti in altri centri, costituivano il frutto dell'esercizio di un potere discrezionale nell'an, nel quando e nel quomodo e per le quali, ai sensi dell'art. 15 d.lgs. 142/2015, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il insisteva nel ritenere che i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e le circolari CP_3 ministeriali emesse durante l'emergenza pandemica fossero atti amministrativi, privi di forza di legge;
che, dunque, il legislatore non aveva vincolato o predefinito l'esercizio del potere amministrativo chiamato a darvi attuazione, sì che doveva ritenersi pienamente discrezionale l'agire dell'Amministrazione procedente e pacifico il difetto di giurisdizione in capo al Giudice ordinario.
La Regione Emilia-Romagna assumeva, infine, che la gestione del sistema pubblico di accoglienza
(ordinaria e straordinaria) era caratterizzata da profili di elevata discrezionalità tecnica ed amministrativa, oltre che organizzativa, in riferimento alla quale non è ipotizzabile alcuna forma di interferenza da parte dell'autorità giudiziaria. In via subordinata, sempre preliminarmente, eccepiva l'inammissibilità della domanda attorea per difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del
Giudice Amministrativo.
Il 5 aprile 2021 il difensore di dichiarava di aver notificato ricorso per Regolamento di Pt_1 giurisdizione avanti alla Corte di Cassazione e all'udienza del 29 aprile del 2021 il giudicante, pagina 4 di 7 ritenendo insussistenti i presupposti per la richiesta di sospensione del giudizio, rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni.
Il giudizio è stato definito con sentenza n. 2542/2021 che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del
Giudice Ordinario in favore di quella del Giudice Amministrativo e ha condannato lla refusione Pt_1 in favore delle parti convenute delle spese di lite.
Avverso la predetta decisione ha proposto appello Pt_1 Parte_1
, formulando tre motivi di gravame.
[...]
Nel giudizio si sono costituiti il e la , il Controparte_1 Controparte_8
, il il Presidente della Controparte_3 Controparte_4 Parte_2
rilevando l'inammissibilità ed infondatezza del gravame proposto.
[...]
Disposta la sostituzione dell'udienza con il deposito di note, la causa veniva posta in decisione sulle conclusioni di cui in epigrafe come da provvedimento del 28.02.2024.
***
Con il primo motivo di gravame à atto che, in data 7.12.2021, le Sezioni Unite della Corte di Pt_1
Cassazione hanno accolto il ricorso del regolamento di giurisdizione formulato, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e per l'effetto statuendo che: “si deve ritenere caducata la sentenza declinatoria della giurisdizione ordinaria medio tempore pronunciata dal Tribunale di Bologna in sede di merito”.
Conseguentemente rileva che: tale statuizione travolge gli effetti giuridici della sentenza di merito nelle more intervenuta e dell'intero giudizio svoltosi anche in fase cautelare, in quanto condizionati al riconoscimento della giurisdizione da parte della Cassazione;
la caducazione degli effetti giuridici della sentenza di merito affermata dall'ordinanza n. 4873/2022 delle Sezioni Unite della Cassazione deve trovare espressione anche in una pronuncia totalmente sostitutiva della sentenza emessa dal Tribunale di Bologna, in quanto la nullità deve essere fatta valere con gli ordinari mezzi di impugnazione, ex art. 161 c.p.c.
Chiede, pertanto, venga dichiarata la nullità e/o illegittimità della sentenza n. 2542/2021 del Tribunale di Bologna per effetto dell'ordinanza n. 4873/2022 della Corte di cassazione a Sezioni Unite e con le conseguenze, se ritenuto, di cui all'art. 353 c.p.c.
Con il secondo motivo insiste per la restituzione delle spese di lite cui la stessa fu condannata ad esito del primo grado di giudizio, in quanto ritenuta soccombente in relazione alla questione di giurisdizione, ed in particolare alla rifusione delle spese nel ricorso proposto RG. 4235/2020 ex art. 700 c.p.c., nel giudizio di reclamo RG. 5877/2020 e nel giudizio di merito R.G. 12497/2020. Il tutto oltre interessi legali.
Con il terzo motivo parimenti domanda la rifusione delle spese sostenute nel giudizio di Cassazione e nell'attuale giudizio di appello.
Il gravame proposto è inammissibile.
Erroneo e infondato è il ragionamento logico giuridico svolto dalla difesa di che in questo Pt_1 giudizio dapprima domanda la declaratoria di nullità della sentenza di primo grado ai sensi dell'art. 161
c.p.c., e successivamente richiama gli effetti di cui all'art. 353 c.p.c., attualmente abrogato, e che nel testo previgente, al primo comma, così recitava: “Il giudice d'appello, se riforma la sentenza di primo pagina 5 di 7 grado dichiarando che il giudice ordinario ha sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, pronuncia sentenza con la quale rimanda le parti davanti al primo giudice”.
È duplice l'errore in cui è incorsa parte appellante.
Innanzitutto, va detto che la sentenza emessa dal giudice del merito con la quale dichiara il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo non è nulla in ragione dell'intervenuta contraria pronuncia da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
Le ipotesi di nullità della sentenza si distinguono infatti in ipotesi di nullità “diretta”, ovvero determinata dal difetto di un suo requisito essenziale come atto, e in nullità “derivata”, determinata dall'invalidità di un atto anteriore del processo che si ripercuote sull'atto conclusivo.
Sebbene l'art. 161 c.p.c. disciplini le conseguenze della nullità della sentenza, nulla dice circa i motivi della stessa, che tuttavia sono desumibili, quanto all'ipotesi di nullità “diretta”, dalle previsioni di cui all'art. 132 c.p.c. - sui requisiti formali della sentenza - oppure di cui all'art. 158 c.p.c. in ordine alla nullità derivante dalla costituzione del giudice. Ancora integra un'ipotesi di nullità diretta della sentenza la assoluta incertezza circa il contenuto della decisione (Cass.16448/2009) specie in caso di contraddittorietà tra motivazione e dispositivo della sentenza (Cass. 29490/2008; Cass. 1729/2006;
Cass. 13325/2005; Cass. 4561/2004; Cass. 1369/2004; Cass. 6119/2002; Cass. 1335/2000).
Diversamente la nullità “derivata” deve investire un atto di impulso necessario del procedimento e, se non rilevata dal giudice o non fatta valere in precedenza, non deve essere stata sanata.
In alcuna di tali ipotesi rientra invece la decisione con cui il giudice del merito si è pronunciato - negandola - sulla propria giurisdizione.
La difforme successiva pronuncia da parte della Corte di Cassazione, che ha accolto il ricorso per regolamento di giurisdizione non rende nulla la decisione del Tribunale ma produce esclusivamente un'efficacia caducatoria.
Dinnanzi ad una questione di giurisdizione è consentito alle parti o di attendere la decisione sul punto da parte del giudice adito per poi, qui sì, eventualmente proporre sulla questione impugnazione con gli ordinari mezzi di appello e quindi di ricorso per Cassazione, oppure, finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado, chiedere alle sezioni unite della Corte di Cassazione di risolvere la questione di giurisdizione che priverà di effetti, se di segno contrario, la decisione già assunta dal giudice del merito.
Il rapporto tra la declaratoria di difetto di giurisdizione da parte del giudice ordinario e la definizione del regolamento di giurisdizione demandato alla giurisprudenza di legittimità è stato da tempo risolto dalla Corte di Cassazione, la quale ha affermato, e ha peraltro confermato anche nell'ordinanza resa nell'ambito di questo giudizio che: “la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario medio tempore adottata dal Tribunale – il quale non ha disposto la sospensione del giudizio in attesa della definizione del regolamento stesso – nel giudizio al quale si riferisce il proposto regolamento preventivo di giurisdizione non elide in alcun modo la ammissibilità del regolamento preventivo, bastando rilevare che l'emissione della sentenza ad opera del giudice di merito non determina la carenza d'interesse alla decisione della Corte di Cassazione sul regolamento preventivo di giurisdizione proposto anteriormente ad essa, dovendosi considerare la decisione del giudice di merito, anche se non impugnata, come resa a cognizione sommaria e pur sempre condizionata al riconoscimento della giurisdizione all'esito della definizione del regolamento preventivo (pag. 4 Cass.
4873/2022)”.
pagina 6 di 7 Ancora più recentemente è intervenuta la Corte di Cassazione confermando che la pronuncia resa dalle
Sezioni unite con regolamento preventivo di giurisdizione prevale sulla sentenza che contenga od implichi una decisione pure in ordine alla giurisdizione, eventualmente assunta del giudice di merito nelle more, anche se passata in giudicato, poiché detta sentenza è condizionata alla decisione delle
Sezioni unite e destinata a restare priva di effetti, se di segno contrario, sia sulla giurisdizione sia sulle questioni logicamente successive (Cass. 4242/2024).
Nel caso di specie, dunque, ai sensi dell'art. 41 c.p.c., la proposizione da parte di del Pt_1 regolamento di giurisdizione ha prodotto gli effetti di cui all'art. 367 c.p.c. e non già dell'art. 353 c.p.c. richiamato nell'atto di appello. Quest'ultimo disciplinava infatti l'ipotesi sopra delineata e non ricorrente nella fattispecie in decisione in cui fosse stato il giudice d'appello, a seguito di impugnazione ordinaria, a riformare la sentenza di primo grado dichiarando che il giudice ordinario avesse sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, nel qual caso avrebbe dovuto rimettere le parti davanti a quest'ultimo.
Ai sensi dell'art. 367, 2 comma, c.p.c., invece, se è la Corte di cassazione a dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario a seguito dell'esperimento del regolamento di giurisdizione, le parti devono riassumere il processo, a pena di estinzione, entro il termine perentorio di sei mesi dalla comunicazione della sentenza. Mentre la decisione declinatoria della giurisdizione ordinaria medio tempore assunta dal
Tribunale di merito deve ritenersi caducata per effetto di tale pronuncia.
Non sussiste dubbio, dunque, in ordine al corretto iter processuale che parte appellante avrebbe dovuto svolgere per ottenere la naturale prosecuzione del giudizio innanzi al giudice avente giurisdizione: non già l'impugnazione di una sentenza ormai improduttiva di effetti bensì la riassunzione dinnanzi al giudice di primo grado, competente a pronunciarsi anche sulla liquidazione delle spese di lite sostenute nel giudizio di Cassazione e nei precedenti giudizi svolti.
L'inammissibilità dell'appello impedisce una pronuncia nel merito degli ulteriori motivi formulati.
- Le spese di lite seguono la soccombenza.

P. Q. M.

la Corte di Appello di Bologna, definitivamente pronunziando, così decide:
- dichiara inammissibile l'appello proposto da Pt_1 Parte_1
;
[...]
- condanna l rimborso, in favore della Regione Emilia-Romagna, del del Pt_1 Controparte_4
delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in € Controparte_3
3.473,00, ciascuno, a titolo di compensi, oltre Iva, cpa e spese generali.
- condanna al rimborso, in favore del e della , Pt_1 Controparte_1 Controparte_7 congiuntamente costituiti, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida complessivamente in €
4.514,90, a titolo di compensi, oltre Iva, cpa e spese generali. Ricorrono i presupposti di cui all'art.13 comma 1 quater DPR n.115 del 2002 per il versamento, da parte dell'appellante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello.
Così deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 3 dicembre 2024
Il Consigliere Relatore Il Presidente dott. Anna Maria Rossi dott. Giampiero Fiore
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