R.G. 564/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE nelle persone dei seguenti magistrati: dott.Claudio Baglioni Presidente dott.ssa Francesca Altrui Consigliere dott.ssa Arianna De Martino Consigliere Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. r.g. 564 /2024 promossa da:
AUTORITÀ UMBRA RIFIUTI E DR (A.U.R.I.) (P.IVA ), elettivamente P.IVA_1
domiciliato all'indirizzo di posta elettronica certificata dell'Avv. Marco Mariani, dal quale è Email_1
rappresentato e difeso in virtù di Procura in calce all'atto di citazione
APPELLANTE contro
(P.IVA ), quale mandataria del RTI costituito tra e CP_1 P.IVA_2 CP_1
elettivamente domiciliata in VIA Controparte_2 CP_1
FEDERICO FRATINI N. 55 presso lo studio dell'Avv. Giovanni Ranalli in virtù di procura in calce alla comparsa di costituzione
APPELLATA
e nei confronti di
(C.F. ), elettivamente domiciliato in PERUGIA, VIA LUIGI Controparte_3 P.IVA_3
BONAZZI N. 9 presso lo studio dell'Avv. Lietta Calzoni in virtù di procura rilasciata in calce alla comparsa di costituzione pagina 1 di 15 APPELLATA avente ad
OGGETTO
Altri contratti atipici
CONCLUSIONI DEI PROCURATORI DELLE PARTI
Per Controparte_4
in via principale, dichiarare il difetto di legittimazione passiva dell' ex ATI n. 4) e dell' CP_4 CP_4
Sub Ambito n. 4; in via subordinata, rigettare le domande proposte da parte attrice nel giudizio di primo grado in quanto destituite di fondamento in fatto e in diritto per i motivi sopra esposti;
per l'effetto condannare l'appellata al pagamento di tutte le spese di entrambi i gradi del CP_1
giudizio.
Per Controparte_1
Si chiede il rigetto dell'appello dell' on conseguente conferma della Sentenza n. 657/2024 del CP_4
Tribunale di Terni del 2.01.2024, con vittoria di spese.
Per il : Controparte_3
in via preliminare, dichiarare, con ordinanza, la manifesta infondatezza dell'appello ai sensi degli art. 348 bis c.p.c.;
In via principale, rigettare l'appello avversario e, in ogni caso, l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall'Autorità appellante, perché totalmente infondata in fatto ed in diritto, e per l'effetto confermare la sentenza resa inter partes dal Tribunale di Terni n. 657/2024 del 31/7/2024;
In ogni caso, con vittoria di spese e compensi professionali del presente grado di giudizio.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con atto di citazione notificato in data 17.3.2021 ha citato in giudizio di fronte al Controparte_1
tribunale di Terni il , e (ex A.T.I. n. 4), chiedendo Controparte_3 Controparte_5 CP_4
la loro condanna al pagamento della somma di € 21.290,09 a titolo di premialità previste per il superamento degli obiettivi di raccolta differenziata eseguita presso il dall'art. 52 del Controparte_3
pagina 2 di 15 Disciplinare tecnico P14, allegato al contratto che affidava alla la gestione del servizio di trasporto CP_6
e raccolta dei rifiuti urbani per il medesimo CP_3
La società ha dedotto, in particolare, di essere mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese costituito tra e , gestore del Controparte_1 Controparte_7
servizio di trasporto e raccolta nell'ambito della gestione integrata dei rifiuti urbani nei comuni dell'A.T.I. n. 4 Umbria (ora A.U.R.I. - ) in virtù di contratto di affidamento sottoscritto CP_5
con alcuni Comuni rientranti nell'A.T.I., tra cui quello di . Il Disciplinare Tecnico allegato a tale CP_3
contratto di affidamento contemplava, ai sensi dell'art. 52, un sistema di premialità in relazione al superamento di obiettivi percentuali di raccolta differenziata, oltre ad un meccanismo di penalità nel caso non venisse superata la percentuale predeterminata. In particolare tale sistema premiale prevedeva che per i soli Comuni che presentavano percentuali di raccolta differenziata nell'anno 2012 inferiore ai livelli obiettivo sarebbe stato riconosciuto al gestore, in caso di superamento di determinate percentuali di raccolta differenziata stabilite, un corrispettivo aggiuntivo pari al 50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani, calcolato secondo una precisa formula aritmetica
Cont riportata nel predetto Disciplinare tecnico. ha dichiarato di aver superato, sia per l'anno 2016 che per l'anno 2017, gli obiettivi previsti ai fini della corresponsione delle premialità, come certificato, per l'anno 2016, dalla Delib. G.R. 21/04/2017, n. 446 e, per l'anno 2017, dalla Delib. G.R. 18/06/2018, n.
667, dati che risultavano anche al monitoraggio eseguito direttamente da (estratto Controparte_5
dai dati “cloud” presenti nella banca dati e che tuttavia le citate premialità non erano state mai CP_4
corrisposte nonostante le numerose diffide inviate ad e ai comuni inclusi nell'A.T.I. CP_4
Il è rimasto contumace. Controparte_3
In data 25.10.2021 (dopo il deposito delle memorie ex art. 183 c.p.c.) si è costituita la quale in CP_4
Cont via preliminare chiedeva la riunione di tutti i procedimenti pendenti fra ed in via CP_4
pregiudiziale ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, ritenendo che, ai sensi dei principi espressi dalla normativa regionale e statale in materia di riparto delle competenze nell'ambito dei servizi di smaltimento dei rifiuti, l'Autorità non potesse essere considerata obbligata al pagamento delle premialità in solido assieme ai Comuni dell' Inoltre, deduceva di aver contestato a parte attrice CP_8
una serie di inadempimenti, tra cui il mancato raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata,
pagina 3 di 15 la ritardata esecuzione dei servizi, la mancata realizzazione del sistema informativo gestionale ed il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata nei Comuni di e Polino;
che la CP_1
clausola di premialità di cui all'art. 52 del Disciplinare Tecnico faceva riferimento solo ed esclusivamente alle percentuali raggiunte per mezzo della raccolta “porta a porta”; che la clausola premiale nel senso
Cont inteso da doveva considerarsi contraria a norme imperativa in quanto manifestamente contraria ai principi che reggono il contratto di concessione, in quanto determinava il venir meno dell'indefettibile requisito del “rischio operativo” a carico del Gestore, con conseguente trasformazione del contratto di concessione in un contratto di appalto, retto dalla ben diversa regola dell'invariabilità del prezzo. Infine, eccepiva che non poteva essere evocata in giudizio in quanto esistente CP_4 Controparte_5
solo ai fini di mera organizzazione interna di e quindi sprovvista di personalità giuridica. CP_4
Il giudice di primo grado ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di – Sub ambito 4, CP_4
rigettato l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da ed ha parzialmente accolto CP_4
le domande di condannando e il in solido al pagamento della CP_1 CP_4 Controparte_3
somma di € 15.113,87.
Avverso tale decisione ha proposto appello articolando due motivi di doglianza. CP_4
Con il primo motivo di appello censura che il giudice di primo grado abbia ritenuto sussistente CP_4
la sua legittimazione passiva, mentre la sottoscrizione del contratto da parte di on comporta CP_4
un'assunzione di responsabilità patrimoniale in quanto la normativa di riferimento attribuisce detta responsabilità ai Comuni. Osserva infatti che la normativa statale e regionale individua esclusivamente i
Comuni quali soggetti titolari delle specifiche competenze riguardo al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata e quali unici destinatari di misure premiali e sanzionatorie, mentre l' CP_4
concorre unicamente alla predisposizione organizzativa generale del servizio di raccolta differenziata e alla rinegoziazione dei contratti di servizio con i gestori. In virtù di ciò, la sottoscrizione del contratto di affidamento da parte di non avrebbe alcuna conseguenza rispetto all'allocazione delle CP_4
competenze e delle relative responsabilità predeterminata dalla legge, per cui non potrebbe CP_4
essere considerata obbligata in solido al versamento delle premialità oggetto di causa.
Con il secondo motivo di appello deduce l'erroneità del provvedimento impugnato, laddove ha CP_4
rigettato l'eccezione di nullità dell'art. 52 del Disciplinare Tecnico per contrarietà a norme imperative di pagina 4 di 15 ordine pubblico economico. Ad opinione dell'appellante detta clausola deve ritenersi, se interpretata nel senso invocato da contraria a norme imperative e al metodo normalizzato di calcolo della CP_1
tariffa rifiuti di cui al D.P.R. n. 158/1999, posto che con detto sistema di premialità il risparmio di costo conseguente al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata si tradurrebbe, anziché in una riduzione tariffaria per il cittadino, in un ulteriore onere a suo carico nella determinazione della TARI.
Inoltre, la clausola di premialità di cui all'art. 52 del Disciplinare Tecnico farebbe riferimento non genericamente a percentuali di raccolta differenziata comunque raggiunte, bensì solo alle percentuali raggiunte per mezzo della raccolta “porta a porta”, rispetto al quale l' avrebbe sollevato delle CP_4
contestazioni per inadempimento dell'affidatario del servizio. Infine, la clausola presenterebbe un ulteriore profilo di illegittimità ex art 1343 c.c. per violazione di norme imperativa di ordine pubblico laddove il sistema premiale così delineato priverebbe il contratto di concessione di uno dei suoi presupposti indefettibili, ovvero l'allocazione del rischio di gestione in capo al concessionario, trasformandolo in un appalto con onere a carico dell'Amministrazione.
Si è costituito nel giudizio di appello deducendo che l'appello è destituito di Controparte_1
fondamento in quanto l'obbligo di al pagamento della premialità è espressamente previsto dal CP_4
disciplinare tecnico e ciò non è contraddetto dalla normativa citata dall'appellante, in quanto la stessa legge individua l'Autorità d'ambito quale soggetto responsabile dell'aggiudicazione del servizio.
Quanto poi al secondo motivo d'appello, esso sarebbe inammissibile in quanto l'eccezione di nullità sarebbe tardivamente sollevata, non rilevabile d'ufficio e vi sarebbe carenza di interesse a sostenere la nullità di una clausola formata dalla stessa Nel merito, la censura sarebbe comunque infondata CP_4
poiché non vi sarebbe alcuna norma imperativa che esclude la possibilità di riconoscere, in misura congrua e sulla base di criteri predeterminati, una premialità ai gestori del servizio di raccolta rifiuti.
Si è altresì costituito il argomentando che sia la normativa invocata da controparte Controparte_3
che gli impegni contrattuali da questa assunti con la firma del contratto di affidamento e la successiva transazione del 5.08.2015, peraltro non firmata dall'ente locale, confermano l'obbligo solidale di a corrispondere la premialità e quindi la sua piena legittimazione nel processo, così come CP_4
peraltro già deciso dalla Corte d'Appello in alcune precedenti pronunce. Inoltre, eccepisce pagina 5 di 15 l'inammissibilità del secondo motivo di appello per contrarietà all'art. 342 c.p.c., rimettendosi alla decisione della Corte per mancanza di interesse a contraddire sul punto.
La causa viene in decisione all'esito dell'udienza ex art. 350 bis c.p.c. del 11.6.2025, sostituita da note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c.
Preliminarmente si rileva che parte appellante ha ribadito, nelle proprie conclusioni, l'eccezione di difetto di legittimazione passiva di , ma, poiché avverso la pronuncia di primo grado Controparte_5
che ha dichiarato tale difetto di legittimazione le parti hanno prestato acquiescenza, non sarà necessaria alcuna statuizione.
Il primo motivo di appello è fondato nei limiti di seguito indicati.
La sentenza impugnata ha ravvisato la sussistenza della legittimazione passiva di ex ATI n. 4) in CP_4
quanto fonte dell'obbligazione per cui è causa è la stipula del contratto del 23.12.2014 (di cui il
Disciplinare Tecnico costituisce atto allegato) sottoscritto sia da he dal CP_4 CP_3
itiene che da detto contratto non scaturiscano in capo a sé obbligazioni a contenuto patrimoniale, CP_4
perché ciò sarebbe in contrasto con le disposizioni normative nazionali e regionali che stabiliscono le competenze in materia.
Appare dunque utile ricostruire il quadro delineato dalla normativa di settore.
La L.R. 11/2009, art. 8, lett. a) e b) assegna ad la competenza circa l'organizzazione del CP_4
“servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e definisce gli obiettivi da perseguire” nonché
l'elaborazione e l'approvazione del “Piano d'ambito di cui all' articolo 13”. Inoltre, ai sensi della lettera d) della medesima norma A.U.R.I. assegna i contributi e irroga le sanzioni di cui all' articolo 21 ai comuni in funzione del conseguimento dei risultati di raccolta differenziata”. Si tratta, peraltro, della ridistribuzione fra i comuni dei contributi (o delle sanzioni) ricevuti dalla Regione (vedi art. 21 primo comma), necessari al fine di attuare le finalità di cui all'art. 39 comma 2 lettera b) – che a sua volta prevede che le risorse del fondo regionale per l'ambiente vengano destinate mediante “contributi ai comuni per la riorganizzazione dei servizi finalizzata alla progressiva estensione della raccolta differenziata domiciliare di cui all' articolo 21 e per l'applicazione delle agevolazioni e riduzioni tariffarie di cui all' articolo 42 “.
pagina 6 di 15 Tutto ciò è in linea con la legislazione statale di riferimento, il d.lgs. n.152/2006, che all'art. 202 prevede che “L'Autorità d'ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali in conformità ai criteri di cui all'art.113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n.267.” disposizione a sua volta trasposta a livello locale dall'art. 16 della L
11/2009, secondo cui l'A.T.I. (oggi A.U.R.I.) “aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti, mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie e statali.
Di converso, la L.R. 11/2009 assegna ai Comuni alcune “funzioni amministrative” espressamente enucleate dall'art. 7 della L. R. n 11/2009, quali il “controllo del corretto conferimento da parte dei cittadini dei rifiuti urbani ed assimilati ai servizi di raccolta nell'ambito del proprio territorio” (lett. a), la “promozione e conclusione di accordi con organismi pubblici e privati al fine di garantire una maggiore efficacia alle azioni e agli interventi volti alla raccolta dei rifiuti e alla pulizia delle aree e degli spazi urbani” (lett. b), nonché “l' approvazione della realizzazione o adeguamento dei centri di raccolta in conformità con la normativa vigente in materia” (lett. c). La stessa norma rimanda poi all'art. 198 d.lgs. n. 152/2006, il quale enuclea i poteri regolamentari con cui i Comuni “concorrono” nella gestione del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti, specificando che ciò deve avvenire “in coerenza” con quanto disciplinato dai “piani d'ambito adottati ai sensi dell'articolo 201”, quindi da parte dell'Autorità di gestione.
La normativa disegna quindi un sistema di competenze concorrenti fra cui spetta CP_4
l'organizzazione generale nell'ambito territoriale di competenza del servizio di gestione dei rifiuti, e i
Comuni, i quali usufruiscono del servizio di raccolta e smaltimento e si occupano di regolamentare l'esecuzione a livello locale dei relativi incombenti, sempre nel rispetto di quanto stabilito dall'autorità di gestione, che delinea nel Piano d'Ambito il modello gestionale e organizzativo della raccolta.
Va poi considerato che la legge attribuisce ad A.U.R.I. un compito che va al di là della mera attività amministrativa di indirizzo, assegnandogli un ruolo attivo sia nella procedura di affidamento del servizio sia nella relativa procedura di allocazione delle risorse finanziarie necessarie.
L è infatti espressamente qualificato, a norma dei sopracitati artt. 16 L. R. Umbria 11/2009 e CP_4
202 d.lgs. 152/2006, come il soggetto direttamente responsabile dell'affidamento del servizio di gestione pagina 7 di 15 dei rifiuti, circostanza da cui discende la previsione, presente nella normativa locale (art. 5 L.R. Umbria
n. 11/2009), secondo cui il presidente di appone la propria sottoscrizione al contratto di CP_4
affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. Ciò, per inciso, è di per sé sufficiente a far ritenere che come parte del contratto di servizio ex art. 203 d.lgs 152/2006, sia legittimata a CP_4
partecipare al giudizio promosso dal gestore azionando il suddetto contratto.
Cont Oltretutto va ricordato che nell'agosto 2015 (doc. 14 ) d il gestore stipularono una transazione CP_4
che, tra le altre cose, ridefiniva il periodo temporale per applicare la premialità di cui all'art. 52 del disciplinare, confermando con ciò la propria legittimazione quale parte del contratto di servizio, nel dettare i criteri per l'applicazione di premi e penalità.
è, inoltre, il soggetto che ai sensi dell'art. 13 della L.R. Umbria, n. 9 del 2011 approva il Piano CP_4
d'ambito per il servizio di gestione dei rifiuti urbani, che comprende “un programma di interventi necessari, accompagnato da un piano finanziario e dal connesso modello gestionale ed organizzativo. Il
Piano d'ambito tiene conto della situazione esistente e stabilisce gli obiettivi da conseguire nel rispetto di quanto previsto dal Piano regionale di cui all' articolo 11”.
Nel Piano d'ambito è incluso il piano finanziario (cd. P.E.F), che deve indicare, in particolare, le risorse disponibili, quelle da reperire, nonché i proventi derivanti dall'applicazione della tariffa per la gestione dei rifiuti per il periodo considerato. Il PEF contiene anche l'approvazione delle tariffe riferite ai servizi.
A tale proposito appare opportuno aprire una parentesi.
A norma del comma 639 dell'art. 1 L 147/13 i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, a carico dell'utilizzatore , sono finanziati dalla tassa dei rifiuti (TARI).
La TARI (art. 1 comma 651) deve essere commisurata dal comune tenendo conto dei criteri determinati con il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158. Inoltre
(comma 654) deve essere assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio, ricomprendendo anche i costi di cui all'articolo 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003,
n. 36, ad esclusione dei costi relativi ai rifiuti speciali al cui smaltimento provvedono a proprie spese i relativi produttori comprovandone l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente.
Da tale complesso di disposizioni, lette unitamente alle norme di principio che disciplinano la già
Con esaminata competenza concorrente fra e Comuni, si evince che – ferma la funzione di come CP_4
pagina 8 di 15 organizzatore e collettore delle istanze dei vari Comuni e munito di funzioni programmatiche, ma anche con poteri sanzionatori e di vigilanza sul corretto andamento del servizio – l'autorità d'ambito non è la
Cont controparte di per ciò che riguarda le prestazioni di servizio di gestione dei rifiuti, essendo l'obbligazione di pagamento a carico dei Comuni, che devono affrontarne il costo attraverso la tariffa dei rifiuti imposta agli utenti.
Come si accennava, è stata A.U.R.I. a disporre l'affidamento del servizio nonché a concepire e approvare il Disciplinare tecnico allegato al contratto di affidamento compreso il sistema di premialità riportato nell'art. 52; detta norma stabilisce che “ai fini di incentivare la ditta appaltatrice a rendimenti di raccolta differenziata sempre maggiori” A.U.R.I. “riconosce” la relativa premialità.
Per quanto la suddetta espressione sia equivoca, essa va intesa in senso atecnico, non nel significato giuridico con cui il termine ricognizione viene utilizzato in numerose disposizioni codicistiche. CP_4
nell'affermare che “riconosce” un corrispettivo aggiuntivo pari al 50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani in conseguenza dell'innalzamento della percentuale di raccolta differenziata secondo lo schema di calcolo dettagliatamente indicato nell'articolo,
Cont non intendeva “riconoscere un debito” nei confronti di oppure obbligarsi personalmente nei confronti del gestore per il futuro;
intendeva soltanto attestare che, verificatesi le condizioni indicate nella clausola (miglioramento dei valori obiettivo di raccolta differenziata in una prefissata percentuale), il gestore avrebbe avuto diritto ad un premio economico aggiuntivo;
specularmente, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, il gestore si sarebbe visto decurtare il corrispettivo facendosi carico del costo di trattamento e smaltimento della quantità di rifiuti urbani indifferenziati eccedente.
Va infatti osservato che il sistema premiale si inserisce nel contesto di un sistema di valutazione del merito del gestore del servizio concepito dalla stessa A.U.R.I. e trasposto nel Titolo VIII del Disciplinare
Tecnico, il quale espressamente prevede che sia l'A.T.I. il soggetto che irroga le sanzioni e riscuote le relative penalità, tanto che è prevista la possibilità per l'A.T.I. di incamerare autonomamente la stessa dal deposito cauzionale dato dal Gestore, qualora questo non ottemperi volontariamente al pagamento della penale, ex art. 51 del Disciplinare tecnico.
Oltretutto, anche l'art. 57 del disciplinare tecnico conferma che “I Comuni provvedono direttamente al pagamento delle aziende affidatarie dei servizi di raccolta, selezione, trattamento e smaltimento dei
pagina 9 di 15 rifiuti”. Detto pagamento, incluso quindi quello della premialità, fa parte del sinallagma contrattuale e deve gravare esclusivamente sui Comuni e non sull'Autorità d'ambito, che svolge una funzione programmatica e di raccordo per assicurare uniformità nella gestione del servizio per tutti i comuni siti in una certa area.
A questo punto si impone però una precisazione: il che non nega la spettanza del premio e cioè CP_3
Cont la ricorrenza dei presupposti sostanziali che fondano la pretesa di , da un lato richiama alcuni precedenti di questa Corte (sentenza 477, 704 e 705) che hanno confermato la condanna solidale di dall'altro osserva che proprio in base all'art. 52 del Disciplinare Tecnico P14, il “riconoscimento” CP_4
delle suddette premialità spettava esclusivamente all' che ha stralciato d'imperio le relative voci CP_4
di costo inserite dal Gestore nella proposta del piano. Ciò ha vincolato il Comune appellato, tenuto a conformarsi per cogente disposizione normativa al PEF, non potendo prescindere dalle decisioni dell'Autorità d'ambito. Il dedotto inadempimento contrattuale sarebbe dunque imputabile solo ed esclusivamente all'Autorità, e non al appellato, che, anche volendo, non avrebbe potuto CP_3
disattendere la decisione dell'Autorità d'ambito e corrispondere le premialità in favore del Gestore.
La Corte ritiene di discostarsi dal precedente orientamento che ha affermato la legittimazione sostanziale di condannandola in solido con i Comuni. CP_4
Alcuna norma di quelle innanzi richiamate, infatti, prevede che sul piano economico-finanziario sussista un rapporto contrattuale diretto fra gestore e Autorità d'ambito, con l'insorgere di obbligazioni reciproche.
Le parti appellate nelle loro difese richiamano i poteri concorrenti in materia ambientale di Comuni ed
Autorità d'ambito, come da art. 198 d. lgs 152/2006, ma concorrere nella disciplina della gestione dei rifiuti urbani non vuol dire che le obbligazioni nascenti dal contratto di affidamento nei confronti del gestore ricadano sia su chi fruisce direttamente del servizio che su chi, per legge, disciplina il servizio;
la tesi della solidarietà è, del resto, apertamente sconfessata dalla normativa in tema di Tari sopra richiamata.
D'altro canto, se è pur vero che il contratto ha forza di legge fra le parti, deve osservarsi che parte CP_4
stipulante del contratto di servizio in forza di una precisa norma di legge (art. 5 LR 11/2013), ha la capacità di assumere obbligazioni in quanto munita di personalità giuridica ed autonomia amministrativa,
pagina 10 di 15 regolamentare, organizzativa e contabile (vedi art. 3 LR 11/2013), ma nella fattispecie non ha assunto
Cont alcuna obbligazione nei confronti di (che sicuramente non le compete sulla base del quadro normativo, come si è visto) in quanto, come sopra esposto, con la locuzione “riconosce un corrispettivo aggiuntivo” essa si limitava a stabilire un obiettivo programmatico, ma non si obbligava personalmente e patrimonialmente.
Peraltro, se è vero che il disciplinare è predisposto da si tratta pur sempre di uno schema tipo fissato CP_4
dalla Regione (art. 203 d lgs 152/2006) e, sempre facendo riferimento a tale testo normativo, vedi art. 205, anche a livello legislativo sono previsti meccanismi premiali o sanzionatori (in termini di variazioni del tributo di conferimento dei rifiuti in discarica) che si è limitata a riprodurre nel testo del CP_4
contratto, senza per questo voler derogare al principio per cui i Comuni pagano, tramite i loro utenti, il costo del servizio.
Il Comune introduce però un ulteriore argomento meritevole di approfondimento: ha approvato i CP_4
PEF senza riconoscere le premialità richieste dal gestore, anzi opponendosi alla proposta di quest'ultimo,
e di fatto ha impedito ai Comuni di finanziarsi e poter procedere al pagamento.
Part in sede di approvazione del per l'anno 2018 (e poi anche per l'anno 2019) non ha riconosciuto CP_4
il corrispettivo aggiuntivo “premiale” – non solo per gli anni 2018-2019 ma anche per gli anni 2016-
2017 - poiché ha ritenuto – in “autotutela” – che la clausola contrattuale che lo prevedeva doveva ritenersi nulla in quanto contraria a norme imperative (DPR 158/1999) che prevedono l'equilibrio economico- finanziario del servizio.
La circostanza che l'Autorità abbia escluso la premialità prevista dal contratto dal PEF, con ciò impedendo proprio il funzionamento di quel meccanismo di ribaltamento di costi del servizio sull'utenza che è alla base del sistema tariffario, impedendo cioè al di fare fronte al pagamento nei confronti CP_3
Cont di mediante i proventi della TARI, non è sufficiente, però, per porre la condanna a carico esclusivo di CP_4
Essa concretizza un agire illegittimo, perché non poteva unilateralmente disapplicare una CP_4
disposizione di un contratto da lei stessa predisposto, ma non rileva nel presente giudizio, involgendo profili di responsabilità amministrativo-contabile che potranno, se del caso, essere fatti valere in altra pagina 11 di 15 Cont sede e che, in ogni caso, non sono opponibili al gestore , che ha diritto ad ottenere dal soggetto realmente legittimato (il il corrispettivo dovuto. CP_3
La sentenza impugnata andrà quindi riformata escludendo la condanna solidale di al pagamento CP_4
Cont delle somme pretese da .
Passando alla trattazione del secondo motivo di appello, non pare condivisibile la ricostruzione operata da circa il significato della clausola premiale prevista dall'art. 52 del Disciplinare tecnico. CP_4
L'appellante sostiene che essa sarebbe applicabile solo alle percentuali di raccolta differenziata raggiunte tramite la raccolta “porta a porta”.
Va rilevato che lo stesso dato letterale emergente dal Disciplinare sconfessa una tale ricostruzione, posto che l'art. 52 del disciplinare Tecnico dispone il riconoscimento delle premialità a fronte del raggiungimento di obiettivi indicati nella tabella 1 e basati unicamente sulla percentuale di raccolta differenziata raggiunta dai Comuni (“%RD”), così come certificata dalla Regione Umbria, senza fare alcun riferimento al servizio domiciliare reso a favore degli utenti.
Inoltre le percentuali di raccolta domiciliare sono semmai rilevanti, secondo le previsioni del contratto, ai fini dell'applicazione della penale prevista dall'art. 50 del Disciplinare tecnico, che prevedeva la possibilità di applicazione di una sanzione per il mancato raggiungimento della percentuale di “almeno il 79% della popolazione residente con i servizi di tipo domiciliare secondo il modello ad intensità”, il che peraltro dimostra che quando il Disciplinare tecnico ha voluto riferirsi ai livelli di raccolta domiciliare lo ha fatto espressamente.
Sono d'altro canto inconferenti le deduzioni di circa gli asseriti inadempimenti che l'affidatario CP_4
Cont
avrebbe compiuto nell'assicurazione dei livelli porta a porta, sia perché, come già chiarito, tali inadempimenti non rileverebbero ai fini dell'applicazione della clausola in esame, ma piuttosto all'applicazione della menzionata penale ex art. 51 Disciplinare Tecnico, sia perché l'eccezione di inadempimento, data la tardiva costituzione in primo grado, è inammissibile.
Infine, va osservato che non si può ritenere che il sistema premiale delineato nel Disciplinare tecnico sia contrario a norme imperative e al metodo normalizzato di calcolo della tariffa rifiuti di cui al D.P.R. n.
158/1999.
pagina 12 di 15 In primo luogo, va chiarito che per “norme imperative” si intendono le norme che, per la loro importanza, non possono essere derogate dalle parti. Ogni disposizione di legge, in quanto tale, contiene un comando da rispettare, un contenuto precettivo e, in quanto generale e astratta, presenta profili di interesse pubblico, ma ciò non basta a connotarla in termini imperativi, dovendo, in tal caso, trattarsi di preminenti interessi generali della collettività o valori giuridici fondamentali che non consentano una deroga per esigenze di stabilità dell'intero ordinamento giuridico.
La normativa di riferimento per la determinazione della tariffa del servizio di gestione dei rifiuti urbani
(D.P.R. 158/1999 e L. 147/2013) non pare, nel senso appena chiarito, dettare regole inderogabili.
In ogni caso, anche volendo ravvisare in ipotesi l'imperatività del principio della sola imputabilità dei costi nella determinazione della tariffa, tale principio non appare nel caso di specie violato considerato che, da un lato, nulla impedisce di concepire l'esborso dovuto a titolo di premialità quale costo efficiente da considerare nella determinazione della tariffa ai sensi della normativa citata, e che dall'altro il sistema premiale delineato nel Disciplinare tecnico, come congegnato, non sottrae ai cittadini il risparmio ottenuto dalla collettività a seguito del minore conferimento in discarica, in quanto, come già esposto, la premialità è accordata, a norma dell'art. 52 del disciplinare tecnico, nei limiti del “50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani”.
In realtà, il meccanismo di premialità delineato nel Disciplinare tecnico risponde pienamente all'interesse collettivo di incentivo alla raccolta differenziata e ad una gestione virtuosa del ciclo di rifiuti, obiettivo che anima tutta la legislazione nazionale e locale in materia, con ovvie conseguenze positive anche rispetto ad interessi di natura individuale dei cittadini quali quello alla salute ed all'ambiente salubre.
Si tratta di un meccanismo incentivante in linea con la normativa di settore in materia di determinazione dei costi tariffari, nell'ambito dei quali ben può ammettersi un iniziale, ed eventuale, costo aggiuntivo in tariffa diretto a promuovere un futuro risparmio di spesa per gli utenti, oltre che volto a realizzare, in termini ambientali, un immediato vantaggio per la collettività.
Oltretutto, la previsione della premialità non appare di per sé incoerente, dal momento che essa viene accordata, a norma dell'art. 52 del disciplinare tecnico, nei limiti del “50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani” e quindi l'eventuale aumento della tassa pagina 13 di 15 sui rifiuti non elide completamente il risparmio ottenuto dalla collettività a seguito del minore conferimento in discarica.
Infine, non può condividersi la deduzione di circa la contrarietà dell'art. 52 ai principi che CP_4
governano i contratti di concessione, in quanto la previsione della premialità a carico dell'Autorità di gestione e dei Comuni non ha l'effetto di elidere il rischio operativo, atteso che non solleva il gestore dalle perdite che deriverebbero dalla eventuale gestione antieconomica del servizio, essendo parametrata al raggiungimento di maggiori percentuali di raccolta differenziata e quindi dipendente proprio dall'efficienza con cui l'affidatario gestisce la raccolta e lo smistamento dei rifiuti.
Né d'altronde risulta, per le motivazioni già esposte in precedenza, violato il principio secondo cui in tariffa possono essere riconosciute le soli voci di costo.
Cont Inoltre, è infondata l'eccezione secondo cui non avrebbe dimostrato la sussistenza di uno dei presupposti dell'erogazione della premialità, e cioè il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta nell'anno 2014, che alla luce di quanto stabilito dalle parti in sede di transazione del 5.08.2015 (art. 11)
è divenuto anno di riferimento per la valutazione del superamento degli obiettivi di raccolta differenziata
Cont (%RD) da parte di negli anni successivi in luogo dell'anno 2012 originariamente previsto nell'art. 52 Disciplinare Tecnico.
In merito, va premesso che è inconferente il riferimento operato agli obbiettivi di raccolta differenziata indicati dalla L.R. Umbria n. 11/2009, in quanto per specifica disposizione dell'art. 52 del Disciplinare
Tecnico le percentuali di riferimento ai fini della valutazione dei presupposti di erogazione della premialità sono unicamente quelle previste quali “livelli obbiettivo” dalla tabella riportata nel medesimo articolo.
Ciò posto, dalla D.G.R. 446/2017 recante la “Certificazione della produzione dei rifiuti urbani e della raccolta differenziata nell'anno 2016” nonché dall'allegato “Produzione dei rifiuti urbani e raccolta
Cont differenziata 2017” (cfr. all. 5 e 6 ) risulta che in relazione al Comune oggetto di giudizio per l'anno 2015 era stata registrata una %RD pari al 27,7%, e dunque inferiore al livello obbiettivo fissato ai sensi del Disciplinare Tecnico per il primo anno di valutazione, corrispondente al 42,6%, per cui il presupposto per l'erogazione della premialità deve ritenersi positivamente provato.
La clausola premiale deve quindi considerarsi per tali motivi pienamente legittima e applicabile.
pagina 14 di 15 L'appello va dunque accolto soltanto limitatamente all'esclusione della solidarietà fra singoli CP_4
Cont Comuni, confermando la condanna in favore di a carico del appellato. CP_3
Tenuto conto dell'oggettiva ambiguità della clausola contrattuale esaminata, della controvertibilità della questione – attestata da tre precedenti di segno contrario della stessa Corte, in altra composizione – nonché della parziale e reciproca soccombenza, le spese processuali vanno interamente compensate per entrambi i gradi.


P.Q.M.

definitivamente pronunciando nella causa di cui in epigrafe, in parziale accoglimento dell'appello riforma l'impugnata sentenza, rigettando la domanda proposta da
Cont
nei confronti di fermo il resto. CP_4
dichiara interamente compensate le spese processuali di ambo i gradi.
Perugia, 19/06/2025
Il Consigliere Relatore Il Presidente Arianna De Martino Claudio Baglioni
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