REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati:
d.ssa Anna Carla Catalano Presidente
d.ssa Rosa Bernardina Cristofano Consigliere
d.ssa Laura Scarlatelli Consigliere rel./est riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello all'esito della udienza in trattazione cartolare ex art. 127 ter cpc del 10.4.2025 la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n.1433/22 RG avente ad oggetto l'appello avverso la sentenza n.7042/21 pubblicata il 15.12.21 dal Tribunale di Napoli Sezione Lavoro,
TRA

rappresentati e Parte_1 Parte_2 Parte_3 difesi dal Prof. Avv. Severino Nappi,
APPELLANTI
E
in persona del legale rapp.te p.t., Controparte_1 rappresentato e difeso dal Prof. Avv. Giuseppe Ferraro
Regione Campania, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Pasquale D'Onofrio
APPELLATI
MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO
Con separati ricorsi poi riuniti, gli odierni appellanti avevano esposto in primo grado:
-che nel novembre 1995 il aveva approvato il Controparte_1 progetto “Riqualificazione ambientale in zone periferiche del territorio comunale”, al quale essi erano stati adibiti come lavoratori socialmente utili dal 1995 occupandosi di pulizia e diserbamento dei cigli stradali, profilatura delle scarpate, manutenzione ordinaria delle caditoie e delle griglie di raccolta delle acque pluviali, pulizia e manutenzione delle aree verdi presso la zona del “Mercato ittico all'ingrosso” del P_
, unitamente ai dipendenti del , successivamente
[...] P_ riordino e pulizia all'interno del Mercato Ittico,
-che il 16 dicembre 2019 la Regione Campania aveva trasmesso al la nota prot. n.766741 dal seguente tenore: “in Controparte_1 riferimento alla nota di cui all'oggetto, si comunica che, in attesa del disposto dell'Autorità Giudiziaria competente bisogna caricare le sospensioni dei LSU – 29/05/1955, Parte_1
04/10/1963, 04/03/1963 - sulla Parte_2 Parte_3 piattaforma telematica” e che il con nota prot. Controparte_1
n.0090551 del 31 dicembre 2019 aveva disposto con effetto immediato la sospensione di essi ricorrenti dalle attività lavorative attinenti al progetto integrativo cui erano adibiti dall'Amministrazione comunale, con effetto immediato e sino alla definizione del procedimento penale a loro carico,
-che né il né la Regione avevano mai comunicato loro il P_ motivo per il quale era stata disposta detta sospensione, né avevano mai avviato alcun procedimento disciplinare o contestato alcunché,
-di aver impugnato il provvedimento di sospensione,
-di non aver più percepito dal 31 dicembre 2019 il trattamento economico da parte dell'INPS pari ad euro 634,00 mensili né la integrazione da parte del pari ad euro 400,00 mensili né P_ altra prestazione di natura alimentare, chiedendo, previo accertamento della nullità, inefficacia e/o comunque illegittimità del provvedimento di sospensione cautelare pag. 2/13 dal servizio e dal progetto LSU, dichiarare decaduti gli Enti convenuti dall'azione disciplinare ed illegittima la sospensione, con ordine di reimmetterli nello svolgimento dell'attività.
Si costituivano gli enti convenuti (tardivamente la Regione) chiedendo il rigetto della domanda.
Il Tribunale di Napoli rigettava la domanda compensando le spese di lite escludendo che ai ricorrenti potesse applicarsi la procedimentalizzazione prevista per i procedimenti disciplinari dei pubblici dipendenti attesa la natura speciale del lavoro degli
LSU.
Propongono appello i tre lavoratori sostenendo che:
-la decisione resa è contraddittoria in quanto il Giudice dapprima ritiene sussistente una “sospensione cautelare dal servizio” e poi la esclude ritenendo che sia stata disposta “solo” una mera
“sospensione” (e non una cancellazione) “conforme a buona fede”, in quanto la stessa “non preclude alcun provvedimento successivo di adibizione a nuovi progetti una volta concluso il procedimento penale in modo favorevole ai ricorrenti”,
-che il d.lgs. 81 del 2000 non prevede affatto l'istituto della
“sospensione”, ma solo quello della cancellazione, per cui, non essendo stata disposta la loro cancellazione, i lavoratori mai avrebbero potuto essere “sospesi”,
-che la sospensione era avvenuta dalla piattaforma LSU e non dal progetto de quo, impedendo ogni loro possibile ricollocazione in altri progetti,
-che proprio l'applicazione del concetto di buona fede avrebbe dovuto imporre l'applicazione anche in via analogica delle norme di cui al d.lgs. 165 del 2001 in quanto l'esclusione normativa circa la configurabilità di un rapporto di lavoro subordinato con l'Ente utilizzatore non esclude la possibilità di un'applicazione selettiva di porzioni di disciplina del rapporto di lavoro pag. 3/13 subordinato laddove la disciplina speciale in materia di lsu, pacificamente, non contiene alcuna regolamentazione, tantomeno compiuta ed organica, sia in tema di procedure e sanzioni disciplinari, sia in tema di sospensione cautelare per tali lavoratori (l'art.9 d. lgs n.81/2000 “disciplina sanzionatoria” regola esclusivamente i casi -tassativi- di decadenza dalle attività socialmente utili e, dunque, di cancellazione dagli elenchi),
-che, pertanto, applicandosi analogicamente l'art.55 quater, comma

3-bis, del d.lgs. n. 165/2001 la procedura di sospensione adottata era illegittima per assenza di contestazione dell'addebito,
-che la sospensione era altresì illegittima in quanto disposta sine die e subordinata alla conclusione del procedimento penale, chiedendo, in riforma della sentenza gravata, la nullità, inefficacia e/o comunque illegittimità del provvedimento di sospensione cautelare dal servizio e dal progetto LSU adottato, dichiararsi decaduti gli Enti convenuti dall'eventuale azione disciplinare ed estinto il procedimento disciplinare mai avviato e ordinare alle Amministrazioni convenute di reimmettere immediatamente essi appellanti nello svolgimento della propria attività, il tutto con il favore delle spese del grado con distrazione.
Il replica: Controparte_1
-che vi era stato un procedimento penale (Rg. n. 21006/18) in cui era stato descritto un sistema complessivamente corrotto in cui i
Part dipendenti, anche con l'ausilio degli , avevano effettuato un ripetuto e continuativo scambio dei propri cartellini marcatempo per attestare reciprocamente, al contrario con il vero, la falsa presenza in servizio,
-che nell'ambito del predetto giudizio penale sia i dipendenti che
Part gli erano stati rinviati a giudizio (procedimento penale pag. 4/13 tuttora in corso) e licenziati i dipendenti coinvolti (con conferma della legittimità dei licenziamenti disciplinari in tutte le fasi di giudizio ed anche in sede di legittimità),
-che agli appellanti era stato notificato, prima della sospensione, l'avviso di conclusione delle indagini preliminari per cui essi erano a conoscenza perfettamente delle violazioni accertate dalla Polizia Giudiziaria su incarico della Procura,
-che agli appellanti erano stati contestati i reati di cui agli artt. 81, 110, 640 comma 2 punto 1 e 494 c.p. commessi nell'esecuzione dell'attività espletata,
-che il Comandante della polizia municipale aveva ricevuto dalla
Procura l'avviso di conclusione delle indagini e che esso P_ lo aveva (il 7.11.19) comunicato al servizio LSU della Regione
Campania,
-che la Regione aveva previsto che, in attesa del disposto dell'Autorità Giudiziaria competente, bisognava caricare le
Part sospensioni dei e Parte_1 Parte_2 [...]
sulla piattaforma telematica “www.monitoraggiolsu.it”, Pt_3
-che in ottemperanza a quanto disposto dalla Regione Campania, il
Servizio Ciclo Integrato Rifiuti del Comune di P_ comunicava agli interessati la sospensione cautelare dalle attività lavorative fino all'esito del procedimento penale n.
21006/2018 a loro carico,
-che la sospensione era stata disposta dalla Regione Campania, quale unico soggetto competente alla gestione dei Lavoratori
Socialmente utili assegnati alle pubbliche amministrazioni sul territorio regionale,
-che l'unico provvedimento che poteva e doveva essere adottato era quello della sospensione degli appellanti dalla piattaforma telematica,
pag. 5/13 -che nessun provvedimento disciplinare poteva né doveva essere intrapreso, né dalla Regione né dal nei Controparte_1 confronti degli appellanti, non trovando pacificamente applicazione agli LSU la disciplina contenuta nel T.U. D.Lgs.
165/2001 art. 55 quater e ss. che riguarda unicamente i rapporti di lavoro di natura subordinata con la pubblica amministrazione,
-che, pertanto, era corretta la sentenza gravata,
-che la sospensione dalla piattaforma non escludeva, come detto dal Giudice di primo grado, che all'esito del procedimento penale, nel caso di assoluzione degli appellanti in sede penale essi potessero essere richiamati per nuovi progetti,
-che il nominativo degli appellanti è tuttora presente nelle liste ma l'amministrazione utilizzatrice non può attingere ai loro nominativi in quanto trattasi di soggetti allo stato sospesi sulla piattaforma,
-che esso Comune non è competente per tutto quanto attiene sia le modalità di inserimento negli elenchi dei soggetti da utilizzare, sia la gestione ed il monitoraggio delle attività, per le quali le
PA utilizzatrici sono meri esecutori delle disposizioni impartite dalla Regione, sia per l'eventuale sospensione e/o cancellazione dall'attività, disposta anch'essa dai centri per l'impiego della
Regione,
-che se il legislatore punisce con il licenziamento un dipendente per la semplice partecipazione anche passiva, alla condotta fraudolenta, non si può prefigurare l'ipotesi di consentire ad un
Lsu di continuare a prestare l'attività lavorativa presso la PA pur avendo avuto una condotta analoga ed altrettanto illecita, pena una palese disparità di trattamento tra due comportamenti analoghi,
-che è inapplicabile agli LSU l'art.55 quater del D.Lgs. 165/2001,
pag. 6/13 -che i provvedimenti di sospensione o di cancellazione dalle liste per l'impiego nei lavori di pubblica utilità sono di competenza esclusiva della Regione, non rientrano in alcun modo nella categoria dei provvedimenti disciplinari e non sono pertanto assoggettati alla relativa procedura ma costituiscono atti amministrativi del tutto dovuti in presenza delle situazioni di incompatibilità in cui il lavoratore può venirsi a trovare
(impugnabili dinanzi al Giudice amministrativo),
-che sussiste la propria carenza di legittimazione passiva in quanto estraneo al provvedimento che ha determinato la sospensione del rapporto nonché il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario adito ed in particolare del Giudice del Lavoro giacché
l'atto regionale, impropriamente impugnato dinanzi al Giudice del lavoro, doveva essere contestato dinanzi alla locale giustizia amministrativa, trattandosi di un atto amministrativo estraneo alla logica dei rapporti di lavoro.
La Regione Campania contesta l'appello:
-eccependo il difetto di giurisdizione in favore del Giudice
Amministrativo ex art.7 del Codice del Processo Amministrativo, approvato con d.lgs. 02.07.2010 n.104, a norma del quale “sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”, oltre che ex art. 113 Cost.,
-eccependo la propria carenza di legittimazione passiva avendo gli appellanti prestato la propria attività in favore del P_
, che ha emanato il provvedimento di sospensione,
[...]
-che la sospensione non era stata disposta con la nota regionale prot. n. 766741 del 16.12.2019 trasmessa al ma Controparte_1
pag. 7/13 con la nota prot. n. 0090551 del 31 dicembre 2019, emanata dal di P_ P_
-che l'occupazione temporanea dei Lavoratori Socialmente utili non può qualificarsi quale rapporto di lavoro subordinato per cui non
è possibile estendere sic et simpliciter le norme sul procedimento disciplinare dei pubblici impiegati anche agli LSU,
-che la sospensione cautelare del lavoratore costituisce una forma di autotutela del datore di lavoro, volta ad evitare la permanenza del lavoratore sul posto di lavoro nei casi previsti ed è istituto diverso dalla sospensione disciplinare, che ha invece carattere sanzionatorio, per cui alla sospensione cautelare non si applica l'art.7 della legge n.300 del 1970,
-che il provvedimento di sospensione era motivato dalla pendenza del procedimento penale incompatibile con la prosecuzione del rapporto.
A seguito di alcuni rinvii d'ufficio determinati dal collocamento fuori ruolo del precedente consigliere relatore, riassegnata la causa al nuovo consigliere relatore, alla udienza del 3.4.25, previo deposito di note ex art.127 ter cpc, la causa è stata trattenuta in decisione.
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In via preliminare vanno esaminate le censure in ordine al difetto di giurisdizione ed al difetto di legittimazione passiva sollevate dalle parti appellate.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione, chiamata a pronunciarsi anche a sezioni unite in materia, ha chiarito che il rapporto di utilizzazione dei lavori socialmente utili si distingue dal rapporto di lavoro subordinato, perché diversa è la finalità perseguita e diverso è il trattamento economico. Il lavoro socialmente utile rappresenta, infatti, a differenza del lavoro subordinato, uno strumento innovativo per fronteggiare la pag. 8/13 disoccupazione, sì da nascere con una connotazione marcatamente previdenziale assistenziale. Sul piano del trattamento economico, poi, il rapporto, che si instaura tra ente utilizzatore e lavoratore socialmente utile, non prevede lo scambio tra prestazione lavorativa e retribuzione, come normalmente avviene nei contratti di lavoro subordinato. Ai lavoratori socialmente utili viene, infatti, corrisposto un emolumento, prima denominato sussidio (chiaramente evocativo della matrice assistenziale dell'istituto), poi assegno, non commisurato ex art. 36 Cost., alla quantità e qualità del lavoro svolto, ma predeterminato, in maniera fissa, inoltre, i lavori socialmente utili presentano caratteri peculiari che li distinguono marcatamente dal lavoro subordinato.
In punto di giurisdizione la Corte di Cassazione (ex multis
Cassazione civile, Sezioni Unite, 2 luglio 2009, n. 15469. Cfr. anche Cass. S.U. n. 22276/2004) ha precisato che tra i lavoratori socialmente utili (Lsu) e l'ente pubblico che si avvale delle loro prestazioni non si costituisce un rapporto di lavoro subordinato, ma piuttosto un rapporto giuridico di carattere previdenziale, fondato sull'art.38 cost. Ne consegue che la giurisdizione in tema di controversie tra il lavoratore socialmente utile e l'ente pubblico va attribuita al g.o. oppure a quello amministrativo, secondo gli ordinari criteri di riparto della giurisdizione, e cioè in base al cosiddetto "petitum" sostanziale: vale a dire la natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio
(nella specie, la S.C. ha attribuito al g.o. la giurisdizione a conoscere della domanda con la quale un l. s.u. domandava il pagamento di differenze retributive); nella motivazione della pronuncia a Sezioni Unite n.22276/04 si legge “correttamente, quindi, la dottrina giuslavoristica ha parlato nel caso in esame di un rapporto giuridico previdenziale, che viene disciplinato da
pag. 9/13 una legislazione volta a garantire al lavoratore diritti, che trovano il loro fondamento nel disposto dell'art. 38 Cost.; il che impedisce al suddetto lavoratore, impegnato in attività presso le amministrazioni pubbliche, la rivendicazione nei confronti di dette amministrazioni di un rapporto di lavoro subordinato, e dei suoi consequenziali diritti. In altri termini il lavoratore socialmente utile, svolgendo la sua attività per la realizzazione di un interesse di carattere generale, ha diritto ad emolumenti, cui non può riconoscersi natura retributiva, ma come si è già detto natura previdenziale. Consegue da quanto sinora detto che la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo deve essere in concreto identificata non già in base al criterio della soggettiva prospettazione della domanda (ossia in base alla qualificazione compiutane dall'interessato) ma alla stregua del
"petitum sostanziale" individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto posto a fondamento delle pretese” (cfr. per il criterio del petitum sostanziale ex plurimis: Cass., Sez. Un., 26 maggio 2004 n. 10180; Cass., Sez.
Un., 27 giugno 2003 n. 10243).
Nel caso in esame i ricorrenti in primo grado avevano chiesto la reimmissione nello svolgimento della propria attività previo accertamento della illegittimità dei provvedimenti di sospensione comunicati a dicembre 2019, contrastando quindi il singolo atto incisivo sulla gestione del rapporto previdenziale con pretesa che configurava un diritto soggettivo cioè quello alla prosecuzione della prestazione lavorativa, ricadente nella giurisdizione ordinaria.
Quanto alla legittimazione passiva il Collegio ritiene che correttamente i ricorrenti abbiano in primo grado agito nei confronti sia della Regione che del atteso che se è vero P_ che la sospensione dalla piattaforma è avvenuta con provvedimento pag. 10/13 del , l'input di provvedere in tal senso era stato inviato P_ dalla Regione. Dalle stesse allegazioni delle parti in causa risulta che la Procura aveva comunicato al Controparte_1
l'avviso di conclusione delle indagini e che il lo aveva P_ comunicato al servizio LSU della Regione Campania che aveva inviato al la disposizione (nota del 16.12.29) di caricare P_ le sospensioni dei LSU e Parte_1 Parte_2 [...]
sulla piattaforma telematica, cui il ha Pt_3 P_ ottemperato.
Nel merito l'appello è infondato.
Lo svolgimento dei fatti è pacifico;
a seguito di segnalazione di pendenza di un procedimento penale a carico (anche) degli appellanti gli stessi sono stati sospesi dalla piattaforma e, quindi, dalla prestazione lavorativa;
gli appellanti si dolgono della mancata attivazione di un procedimento disciplinare e della assenza di motivazione del provvedimento di sospensione.
Secondo il consolidato orientamento della S.C. (ex plurimis
Sezioni Unite, 2 luglio 2009, n. 15469, S.U. n. 22276/2004, sez. lav. ordinanza n.11768/21, Cass. S.U. n. 3/2007; Cass. 2887/2008;
Cass. n. 2605/2013; Cass. n. 6180/2016) non può qualificarsi come rapporto di lavoro subordinato l'occupazione temporanea di lavoratori socialmente utili alle dipendenze di un ente comunale per l'attuazione di un apposito progetto, realizzandosi con essa, alla stregua dell'apposita normativa in concreto applicabile, un rapporto di lavoro speciale di matrice essenzialmente assistenziale (perché diversa è la finalità perseguita e diverso è il trattamento economico).
Ne consegue che, in difetto della configurabilità di un rapporto di lavoro subordinato, non può trovare applicazione la disciplina che regola quest'ultimo. Da ciò discende che, come correttamente osservato nella sentenza appellata, agli appellanti non poteva pag. 11/13 essere applicato analogicamente il procedimento disciplinare proprio e tipico dei pubblici impiegati difettando la omogeneità del rapporto (anche sotto il profilo di una inesistente parità di trattamento). Se il lavoratore LSU non può rivendicare nei confronti della amministrazione un rapporto di lavoro subordinato ed i suoi consequenziali diritti (cfr. testualmente SSUU
n.22276/04) ne deriva automaticamente che non può affatto invocare la procedimentalizzazione del potere disciplinare adottato per il pubblico impiegato, per cui le appellate non erano obbligate in alcun modo a disporre l'iter di cui al T.U. n.165/01 come preteso.
Tanto più, quanto alla censura di assenza di motivazione, che i tre appellati erano perfettamente a conoscenza della pendenza del procedimento penale nei loro confronti (che riguardava proprio condotte poste in essere presso il mercato dove erano utilizzati) avendo ricevuto l'avviso di conclusioni delle indagini ad ottobre
2019 (circostanza documentata in atti e mai contestata dagli appellanti;
cfr. allegato 9 fascicolo cautelare primo grado del e nella comunicazione di sospensione inviata Controparte_1 dal si dava atto delle ragioni della Controparte_1 sospensione proprio “in attesa del disposto dell'Autorità
Giudiziaria”, rendendo induttivamente logica la ragione della sospensione dalla piattaforma.
Lo stesso legislatore (art.4 del D.Lgs. n. 81/2000) esclude espressamente che il rapporto intercorrente tra l'ente pubblico utilizzatore e il lavoratore impiegato in lavori socialmente utili, possa configurarsi come rapporto di lavoro subordinato, donde anche l'infondatezza codificata normativamente della necessità di un formale procedimento disciplinare.
Correttamente, quindi, il Giudice di primo grado ha escluso che potesse analogicamente applicarsi l'invocata normativa del pubblico impiego sottolineando che il provvedimento di sospensione pag. 12/13 era conforme a buona fede in quanto non precludeva alcun provvedimento successivo di adibizione a nuovi progetti una volta concluso il procedimento penale in modo favorevole agli (allora) ricorrenti.
Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico degli appellanti in solido.


P.Q.M.


La Corte così provvede:
-rigetta l'appello;
-condanna gli appellanti al pagamento delle spese del grado in favore delle parti appellate che liquida -per ciascuna- in euro
3.473,00 oltre IVA, CPA e rimborso spese generali al 15%.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater D.P.R. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte degli appellanti dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Napoli 10.4.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
d.ssa Laura Scarlatelli d.ssa Anna Carla Catalano
pag. 13/13