N. R.G. 1580/2023 + 1658/23
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI MILANO
Sezione Prima Civile nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Domenico Bonaretti Presidente dott. Beatrice Siccardi Consigliere rel. dott. Cristina Ravera Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nelle cause riunite iscritte al n. r.g. 1580/2023 e n. r.g. 1658/23 promosse in grado d'appello
DA
(C.F. ), elettivamente domiciliato in VIA SAN DAMIANO 4 Parte_1 P.IVA_1
MILANO presso lo studio dell'avv. ADAVASTRO FRANCESCO, che lo rappresenta e difende come da delega in atti, unitamente all'avv. FILIPPI FILIPPI SERENA ( ) VIA G. C.F._1
DONIZETTI, 47 20122 MILANO;

RICORRENTE/RESISTENTE IN RIASSUNZIONE
CONTRO
(C.F. ), elettivamente domiciliato in PIAZZA Controparte_1 C.F._2
SAN BABILA N, 4/A MILANO presso lo studio dell'avv. PERRON CABUS ANDREA, che lo rappresenta e difende come da delega in atti, unitamente all'avv. FERRARIS PIETRO
( ) Indirizzo Telematico;
C.F._3
pagina 1 di 15 (C.F. ), elettivamente domiciliato in PIAZZA SAN Parte_2 P.IVA_2
BABILA N, 4/A MILANO presso lo studio dell'avv. PERRON CABUS ANDREA, che lo rappresenta e difende come da delega in atti, unitamente all'avv. FERRARIS PIETRO ( ) C.F._3
Indirizzo Telematico;

(C.F. , elettivamente domiciliato in PIAZZA SAN Parte_3 C.F._4
BABILA N, 4/A MILANO presso lo studio dell'avv. PERRON CABUS ANDREA, che lo rappresenta e difende come da delega in atti, unitamente all'avv. FERRARIS PIETRO ( ) C.F._3
Indirizzo Telematico;

RESISTENTI/RICORRENTI IN RIASSUNZIONE
avente ad oggetto: Altre controversie di diritto amministrativo sulle seguenti conclusioni.

Per Parte_1
note di udienza 24.01.2025:
Voglia l'Eccellentissima Corte d'Appello, contrariis reiectis e : CP_2
nel merito confermare integralmente le sentenze di rigetto n. 1756/2018, n. 1757/2018 e n. 1758/2018, pronunciate dal Tribunale di Pavia in data 07.11.2018 e pubblicate il 09.11.2018 e/o, in ogni caso, anche ed ove mai in applicazione dell'art. 25, comma 1 ter, o comma 1, LR 20/2021, accertare e determinare l'importo della sanzione a carico degli autori dell'illecito, Sig. e Sig. CP_1 Pt_3 nella misura di € 1.077.006,00 ciascuno, in solido con in proprio e quale Parte_2
incorporante di Controparte_3
In ogni caso con vittoria di spese e competenze di giudizio, anche in relazione al procedimento svoltosi innanzi la Corte di Cassazione.
Per e Parte_2 CP_1 Controparte_1 Parte_3
Memoria 20.01.2025:
Voglia codesta Ecc.ma Corte, respinta ogni contraria istanza, eccezione e deduzione avversaria
pagina 2 di 15 - in via principale, ascrivere la condotta contestata alla fattispecie di cui all'art. 25, comma 3, della
LR 20/2021, nel testo novellato dalla LR 20/2024, determinando la sanzione nella misura minima prevista dalla norma;

- in via del tutto subordinata, rideterminare la sanzione di cui all'articolo 25 comma 1-ter LR 20/2021, nel testo novellato dalla LR 20/2024, ovvero la sanzione di cui all'articolo 25, comma 2, LR 20/2021, nel testo novellato dalla LR 20/2024, in misura NON superiore ad Euro 20.000,00 (comma 1 -ter) o
10.000,00 (comma 2), facendo diretta applicazione dei principi di derivazione comunitaria in ordine alla “proporzionalità” delle sanzioni in rapporto al caso di specie e, se del caso, promuovere rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea;

- in ogni caso, condannare parte resistente al pagamento delle spese di tutti i gradi e fasi del giudizio, ovvero compensare integralmente le predette spese processuali.
Con ogni altra conseguenza di legge.
Note di udienza 04.02.2025:
Gli esponenti insistono nelle conclusioni rassegnate nella memoria del 20 gennaio, con particolare riferimento all'applicazione della sanzione di cui al comma 3 dell'articolo 25 della LR 20/2021, nel testo novellato dalla LR 20/2024.
In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui si ravvisi l'applicazione della sanzione di cui al comma 2 del menzionato articolo 25, o addirittura del comma del comma 1-ter, la sanzione dovrà essere rideterminata, con applicazione delle tolleranze stabilite dalla norma ed attuate dalla sopravvenuta D.g.r. 13 gennaio 2025 - n. XII/3766.
Per l'effetto, qualora codesta Ecc.ma Corte non ritenga di applicare direttamente la nuova normativa, chiediamo che sia disposto un invito al affinchè ridetermini il quantum della sanzione alla Pt_1
luce della disciplina vigente, con riammissione degli esponenti ai benefici di legge ai fini dell'estinzione in misura ridotta.
In alternativa, qualora codesta Ecc.ma Corte, attesi i principi di proporzionalità della sanzione (per la quale si rinvia alla precedente memoria), gli esponenti chiedono che Essa proceda direttamente a una rideterminazione equa e proporzionata della sanzione, a prescindere dall'eventuale riqualificazione derivante dall'applicazione della nuova normativa
*****
Quanto sopra esposto, gli esponenti insistono nelle conclusioni agli atti, come sopra integrate.
Con ogni altra conseguenza di legge.
pagina 3 di 15 MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE
I. Fatto e vicenda processuale:
I.1. Nell'anno 2012 la società veniva autorizzata dalla Amministrazione Parte_2
Provinciale di Pavia all'esercizio di attività estrattiva in Comune di su terreni in proprietà della Pt_1
stessa in area golenale del fiume Po.
L'esercizio dell'attività veniva autorizzato per l'estrazione di un volume di sabbia e ghiaia di mc
750.000, su area precisamente identificata nell'estensione e nella profondità massima di scavo, pari a
54,20 metri s.l.m..
Stipulata convenzione con il di ai sensi dell'art. 15 LR 14/98, Pt_1 Pt_1 Parte_2
avviava l'attività, associando, quale ditta esecutrice dei lavori, la controllata
[...] CP_3
. Direttore responsabile della cava era il Sig. Legale rappresentante e
[...] Parte_3
presidente del C.d.A. di entrambe le società autorizzate all'esercizio dell'attività, nonché
Amministratore Delegato di era il sig. Parte_2 Controparte_1
Nel novembre 2017 l'amministrazione comunale accertava una escavazione sino alla profondità di
45,39 metri s.l.m., superiore alla profondità massima indicata nel provvedimento autorizzativo (pari a
54,20 metri s.l.m.), per una volumetria, scavata al di sotto della quota autorizzata, pari a 51.286 mc., e contestava la commissione dell'illecito consistente nell'escavazione in assenza di autorizzazione ai sensi e per gli effetti dell'art. 29, comma 1, della L.R. Lombardia n. 14/1998.
Con l'ordinanza-ingiunzione n. 2/2018, emessa in data 4.6.2018 e notificata in data 5.06.2018, il irrogava, pertanto, una sanzione amministrativa, per un importo pari ad euro Parte_1
1.077.006,00 ciascuno, nei confronti dei signori e in qualità di coautori CP_1 Pt_3 dell'illecito, individuando come responsabili in solido le società e Parte_2
Controparte_4
[..
. Il Sig. il Sig. e le società coobbligate instauravano tre distinti giudizi nei CP_1 Pt_3
confronti del davanti al Tribunale di Pavia, proponendo ricorso in opposizione per Parte_1
l'annullamento della citata ordinanza-ingiunzione.
Il Tribunale, con separate sentenze emesse in data 8 novembre 2018, rigettava integralmente tutti i ricorsi e condannava i ricorrenti alla rifusione delle spese di lite in favore della parte resistente.
Le parti soccombenti proponevano ciascuna ricorso in appello avverso la rispettiva sentenza del giudice di prime cure.
pagina 4 di 15 I.3. La Corte di Appello di Milano, riuniti i giudizi, con sentenza in data 22.01.2020, in accoglimento parziale degli appelli riuniti ed in parziale riforma delle sentenze impugnate, annullava l'ordinanza- ingiunzione del nei confronti di e rideterminava la Parte_1 Controparte_1 sanzione nei confronti di in Euro 10.329,15, ai sensi dell'art. 29 co. 3 Legge Parte_3
Regione Lombardia n. 14/1998, ferma restando la solidarietà per il predetto importo in capo a
[...]
con compensazione integrale fra le parti delle spese Controparte_5
di entrambi i gradi di giudizio.
In motivazione la Corte, ritenuta infondata l'eccezione preliminare degli appellanti di decadenza del dal potere sanzionatorio, affermava nel merito di volersi discostare dalle pur note pronunce Pt_1 della Corte di Cassazione che, sul presupposto che lo sconfinamento si risolva in un'attività estrattiva diversa da quella approvata, riconducevano al primo comma dell'art. 29 della L.R. 14/1998
(coltivazione senza autorizzazione o concessione), piuttosto che al comma terzo della medesima norma
(inosservanza deli obblighi imposti dal provvedimento di autorizzazione o di concessione), le ipotesi di escavazione oltre i limiti di profondità autorizzati. Ciò in quanto, la Corte osservava, dovevano essere considerate le peculiarità della fattispecie: la condotta contestata era pur rimasta contenuta nel perimetro autorizzato, seppure ad una maggiore profondità; la quantità del materiale così estratto, pari a mc. 51.286, rappresentava una percentuale bassa, corrispondente al 7% del volume massimo assentito, pari a mc. 750.000; la modestia di tale quantità portava ragionevolmente ad ipotizzare che il superamento del limite di profondità fosse dovuto ad un mero errore nelle modalità di estrazione. Di conseguenza, posto che nella specie non era nemmeno configurabile la nozione di danno ambientale, la sanzione applicata non rispettava i criteri di proporzionalità ed adeguatezza.
I.4. Avverso questa decisione è ricorso per cassazione il resistendo, e proponendo Parte_1 ricorso incidentale, gli ingiunti ed (quest'ultima anche quale incorporante Parte_2
. Controparte_3
I.5. Con sentenza n. 7375/23, pubblicata il 14.03.2023, la Corte di Cassazione, in accoglimento del ricorso del e in reiezione dei ricorsi incidentali, ha annullato con rinvio la Parte_1
pronuncia della Corte di Appello. Il Supremo Collegio ha: confermato la reiezione dell'eccezione di decadenza del dal potere sanzionatorio;
ritenuto prive di consistenza giuridica le censure di Pt_1 illegittimità costituzionale rivolte dai ricorrenti incidentali al comma 1 dell'art. 29 della L.R. 14/98, atteso che la sanzione non era indeterminata, bensì determinabile con criteri prefissati anteriormente alla violazione e rispettosa del principio di proporzionalità; ribadito l'orientamento, già espresso con pagina 5 di 15 specifico riferimento alla legge Regione Lombardia n. 14 del 1998, secondo il quale, dal fatto che
“l'autorizzazione per la coltivazione della cava è rilasciata con preciso riferimento ad un'area ben determinata nelle sue delimitazioni spaziali, rappresentate dalla superficie (estensione) e dall'altezza
(profondità) e non già con generico riguardo al sito o giacimento, discende che, se il materiale viene estratto all'esterno del perimetro di detta area od oltre la profondità consentita, l'attività deve considerarsi effettuata in mancanza di autorizzazione indipendentemente dal rispetto dei quantitativi consentiti, risolvendosi lo sconfinamento orizzontale o verticale dello scavo nello svolgimento di una attività estrattiva diversa da quella autorizzata ( Cass. n. 5757 del 2007; Cass. n. 11464 del 2003)”, cosicché “resta per l'effetto escluso che il superamento nella coltivazione della quota di profondità integri la fattispecie della “inosservanza degli obblighi imposti dal provvedimento di autorizzazione o di concessione” prevista dal comma 3 dell'art. 29 citato, la quale non riguarda i limiti della attività assentita, ma le modalità con cui viene posta in esecuzione.”; ritenuto che, esclusa la minore gravità dell'illecito, non fosse sostenuta da ragione alcuna l'esclusione di responsabilità dell'ingiunto dotato di poteri di gestione e di amministrazione della società. CP_1
I.6. Tutto ciò posto, la Suprema Corte ha preso atto della circostanza che, nelle more del giudizio, aveva emanato, in materia di attività di cava, la nuova legge 8.11.2021 n. 20, che, Controparte_6 nell'abrogare la L.R. 14/1998, aveva introdotto come illecito specifico l'escavazione di materiali in difformità rispetto alla estensione e alla profondità massima degli scavi autorizzati e previsto per tale infrazione una sanzione in misura notevolmente inferiore a quella prevista dalla legge precedente, di tal ché, richiamando la giurisprudenza della CEDU che ritiene che la sanzione amministrativa possa, per la sua severità, assumere natura sostanzialmente penale, e la giurisprudenza nazionale in tema di applicabilità della disposizione sopravvenuta più favorevole al trasgressore in deroga al principio di irretroattività vigente in tema di illeciti amministrativi (Corte Cost. n. 63 del 2019 e n. 193 del 2016;
Cass. n. 12031 del 2022), ha demandato a questa Corte il giudizio sulla natura afflittiva, secondo i parametri della giurisprudenza europea e nazionale, della sanzione amministrativa prevista dalla legge regionale, con conseguente rideterminazione della sanzione, in caso di risposta positiva, sulla base della nuova normativa.
I.7. Il giudizio è stato riassunto tanto dal (dando origine alla causa n. 1580/23 RG) Parte_1
quanto da d (dando origine alla causa n. 1658/23 RG). CP_1 Pt_3 Parte_2
pagina 6 di 15 I.8. All'udienza del 20.12.2023 le cause sono state riunite e, dopo due differimenti, infine rinviate per discussione con termine alle parti per il deposito di note illustrative. All'udienza del 05.02.2025, all'esito della discussione orale, la Corte ha deciso come da separato dispositivo di cui si è data lettura.

II. Le osservazioni della Corte.
II.1. A seguito della pronuncia della Cassazione, che ha accolto il ricorso principale e respinto i ricorsi incidentali, costituiscono punti fermi sui quali non deve questa Corte ritornare:
-la riconducibilità del fatto all'illecito di escavazione abusiva, di cui -all'epoca- al primo comma dell'art. 29 della L.R. 14/1998;
-la non intervenuta decadenza dell'amministrazione comunale dal potere di infliggere la sanzione;

-la responsabilità per l'illecito sia del he del ferma restando la responsabilità in Pt_3 CP_1
solido della società Parte_2
Pacificamente, il compito demandato a questa Corte si incentra esclusivamente sul valutare “se la sanzione applicata abbia o meno, secondo i parametri della giurisprudenza europea e nazionale, natura afflittiva, tale da assumere natura sostanzialmente penale e se sussistano gli altri presupposti per l'applicazione del nuovo sistema sanzionatorio introdotto dalla legge Regione Lombardia n. 20 del
2021, con conseguente rideterminazione della sanzione, in caso di risposta positiva, sulla base della nuova normativa”.
II.2. Va allora subito rilevato che nel corso del presente giudizio, mentre decorrevano i termini concessi alle parti per il deposito di memorie illustrative, è entrata in vigore la legge della Regione
Lombardia n. 20/2024, che ha modificato l'art. 25 della L.R. 20/2021. Entrambe le parti, come meglio si vedrà di seguito, hanno preso posizione sulla nuova formulazione della norma.
II.3. Pare opportuno richiamare, prima di affrontare in termini generali la questione dell'applicazione retroattiva della lex mitior sopravvenuta, l'evoluzione che ha subìto nel tempo la normativa regionale in applicazione.
II.4. All'epoca del fatto, come visto, era vigente l'art. 29, comma 1, della L.R. 14/98, il quale prevedeva : “Nel caso di coltivazione di sostanze minerali di cava effettuata senza autorizzazione o concessione è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra trenta e sessanta volte la somma di cui alla lett. a), comma 1 dell'art. 15, riferita al volume di materiale estratto e, comunque, non inferiore a lire 20.000.000, ferme restando le ulteriori sanzioni previste dalle leggi statali, nonché, qualora ne ricorrano le condizioni, i provvedimenti di cui agli artt. 18, 20 e 21.”.
pagina 7 di 15 Nella vigenza di questa norma, la riconducibilità alla fattispecie dello scavo (da parte di un soggetto autorizzato ed all'interno del perimetro orizzontale previsto, ma) al di sotto della profondità massima assentita, è stata costantemente ricondotta in via interpretativa.
Successivamente, l'art. 25 della L.R. n. 20/2021 ha introdotto l'illecito specifico di scavo in “difformità rispetto all'estensione e alla profondità massima” assentita, ed in particolare ha così previsto:
“1. In caso di ricerca o coltivazione di sostanze minerali di cava effettuata senza alcuna autorizzazione
o concessione, o di coltivazione effettuata al di fuori delle aree di scavo autorizzate o concesse per un volume superiore al 1 per cento del volume autorizzato o concesso, è irrogata una sanzione amministrativa, di entità variabile tra trenta e sessanta volte l'importo di cui all'art. 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto e comunque per un importo non inferiore a euro 20.000,00.


2. Fatto salvo quanto previsto al comma 1, in caso di materiali scavati in difformità rispetto all'estensione ed alla profondità massima degli scavi autorizzati o concessi, è irrogata una sanzione amministrativa, di entità variabile tra quindici e trenta volte l'importo di cui all'art. 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto in difformità rispetto a quanto autorizzato o concesso e comunque per un importo non inferiore a euro 10.000,00. La Giunta regionale stabilisce le tolleranze sulle misure con il provvedimento di cui al comma 9, ai fini dell'accertamento dell'estrazione in difformità (…)”. Al comma 3 ha previsto il diverso e minore illecito di “inosservanza degli obblighi imposti dal provvedimento di autorizzazione o concessione”:
“3. In caso di inosservanza di obblighi imposti dal provvedimento di autorizzazione o concessione, diversi da quelli sanzionabili ai sensi del comma 2, si applica una sanzione amministrativa non inferiore a euro 5.000,00 e non superiore a euro 50.000,00 determinata in relazione alla rilevanza del danno o del pregiudizio ambientale arrecato e alle spese necessarie all'eventuale ripristino delle aree, fatto salvo quanto previsto all'articolo 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale). In caso di utilizzo di materiali difformi da quanto stabilito nell'autorizzazione o concessione per il recupero ambientale, la sanzione amministrativa di cui al precedente periodo è determinata anche in proporzione al volume di materiale utilizzato in difformità rispetto a quanto autorizzato o concesso e comunque per un importo non inferiore a euro 10.000,00.”.
Infine, la L.R. n. 20/2024 ha introdotto la nozione di “prisma di scavo” ed ha distinto, nell'ambito della coltivazione “in difformità alle geometrie e delimitazioni del prisma”, l'ipotesi dello scavo di un volume pari o inferiore allo 0,5% di quello autorizzato dall'ipotesi dello scavo di un volume superiore pagina 8 di 15 allo 0,5% di quello autorizzato, accanto all'illecito di coltivazione in assenza di titolo o di coltivazione in area diversa da quella autorizzata:
“1. In caso di ricerca o di coltivazione di sostanze minerali di cava effettuate senza alcuna autorizzazione o concessione è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra trenta e sessanta volte l'importo di cui all'articolo 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto e comunque per un importo non inferiore a euro 20.000,00.
1 bis. In caso di coltivazione di sostanze minerali di cava, da parte di titolari di autorizzazione o concessione all'escavazione, in una porzione di area diversa e non confinante rispetto all'area estrattiva oggetto di autorizzazione o concessione è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra trenta e sessanta volte l'importo di cui all'articolo 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto e comunque per un importo non inferiore a euro
20.000,00.
1 ter. In caso di coltivazione effettuata in difformità rispetto alle geometrie e alle delimitazioni del prisma di scavo autorizzato o concesso per un volume superiore allo 0,5 per cento di quello autorizzato o concesso, è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra trenta e sessanta volte l'importo di cui all'articolo 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto in difformità rispetto a quanto autorizzato o concesso e comunque per un importo non inferiore a euro 20.000,00.


2. In caso di coltivazione effettuata in difformità rispetto alle geometrie e alle delimitazioni del prisma di scavo autorizzato o concesso per un volume pari o inferiore allo 0,5 per cento del volume autorizzato o concesso, è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra quindici e trenta volte l'importo di cui all'articolo 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto in difformità rispetto a quanto autorizzato o concesso e comunque per un importo non inferiore a euro 10.000,00. La Giunta regionale, con il provvedimento di cui al comma 9, stabilisce le tolleranze sulle misure ai fini dell'accertamento dell'estrazione in difformità.”.
II.5. Il che in ogni caso esclude la natura sostanzialmente penale della normativa Parte_1
sanzionatoria in questione e ritiene perciò non ipotizzabile la retroattività della eventuale lex mitior, con riferimento al sopravvenire, rispetto alla L.R. 14/1998 sulla base del cui art. 29 è stata emessa l'ordinanza-ingiunzione, della L.R. 20/2021, rileva (cfr. memoria del 24.1.2025) che, in ogni caso,
l'art. 25 di quest'ultima (nella formulazione originaria) non ha “contenuto affatto un mutato apprezzamento della gravità della condotta illecita…..trattandosi di condotta che restava ascrivibile
pagina 9 di 15 all'illecito di escavazione abusiva di cui all'art. 25, primo comma, del medesimo articolato”, e ciò perché nella fattispecie il volume estratto in difformità è stato superiore all'1% di quello autorizzato. In altre parole, quand'anche il fatto contestato fosse stato commesso all'indomani dell'entrata in vigore dell'art. 25 della L.R. 20/2021, esso stato da sussumere nell'illecito di cui al comma 1, e pertanto la sanzione sarebbe stata la medesima di cui al precedente art. 29 della L.R. 14/1998.
II.6. Ebbene, premesso che la formulazione originaria dell'art. 25 cit. avrebbe necessitato senza dubbio di un intervento normativo chiarificatore, il collegio non condivide l'interpretazione che di essa è sostenuta dal perché, nel differenziare tra il primo e il secondo comma, essa si Parte_1
concentra sul dato della percentuale di volume estratto in difformità e appare trascurare completamente il richiamo all'area di scavo, che compare solo nel primo comma della norma. L'area di scavo, non venendo in luce possibili definizioni differenti, doveva ritenersi corrispondente all'area estrattiva di cui all'art. 3, comma 1, lett. b della legge nell'attuale formulazione. Pare perciò di dover ragionevolmente ritenere che già coltivazione effettuata al di fuori delle aree di scavo dovesse intendersi quale coltivazione effettuata in un'area di cava diversa da quella precisamente individuata nel titolo come destinata all'estrazione.
Fatto salvo quanto previsto al comma 1, e cioè fatto salvo il caso di materiali estratti da area diversa da quella destinata all'estrazione (assimilato a quello di materiali estratti sine titulo, in caso di volume del materiale estratto illecitamente superiore all'1% di quello autorizzato), l'estrazione di materiali in difformità rispetto all'estensione ed alla profondità massima degli scavi autorizzati (o fuori dall'area di scavo, ma per un volume pari o inferiore all'1% di quello autorizzato) ha dunque costituito, per il legislatore regionale del 2021, un illecito di minore gravità, punito con sanzione dimezzata rispetto all'illecito di cui al comma 1. Ad avviso del collegio, conseguentemente, se il fatto per cui è causa fosse stato commesso all'indomani dell'entrata in vigore della L.R. 20/2021, esso sarebbe risultato sanzionabile ai sensi dell'art. 25, comma 2.
II.7. Il legislatore regionale del 2024, nel modificare ancora, come già si è visto, la lettera dell'art. 25 cit., introducendo il nuovo concetto di prisma di scavo, ha distinto in modo chiaro le diverse condotte di coltivazione senza autorizzazione, coltivazione in area diversa e non confinante da quella estrattiva ,
e coltivazione in difformità alle geometrie e alle delimitazioni del prisma di scavo: le condotte di coltivazione in assenza di titolo o in area estrattiva diversa da quella autorizzata, e la c ondotta di coltivazione in difformità al prisma di scavo per un volume di materiale estratto superiore allo 0,5% del volume autorizzato, integrano ora illeciti di maggiore gravità, puniti ai commi 1, 1bis e 1ter dell'art. 25
pagina 10 di 15 con medesima sanzione, mentre la condotta di coltivazione in difformità al prisma di scavo per un volume di materiale estratto pari o inferiore allo 0,5% del volume autorizzato, integra ora illecito minore, punito con sanzione corrispondente a quella che, nella formulazione originaria della norma, era prevista dal già esaminato comma 2.
II.8. Alla luce della fattispecie concreta, caratterizzata dallo scavo oltre la quota assentita di un volume pari a quasi il 7% di quello complessivamente autorizzato (mc. 51.286 su mc. 750.000), la condotta degli ingiunti ricadrebbe attualmente nella previsione di cui al comma 1ter dell'art. 25 cit. nella nuova formulazione: “1 ter. In caso di coltivazione effettuata in difformità rispetto alle geometrie e alle delimitazioni del prisma di scavo autorizzato o concesso per un volume superiore allo 0,5 per cento di quello autorizzato o concesso, è irrogata una sanzione amministrativa di entità variabile tra trenta e sessanta volte l'importo di cui all'articolo 18, comma 2, determinata in proporzione al volume di materiale estratto in difformità rispetto a quanto autorizzato o concesso e comunque per un importo non inferiore a euro 20.000,00”.
II.9. Non può infatti essere condivisa l'interpretazione che, della novella, sostengono gli appellanti e per i quali la condotta accertata e contestata andrebbe ad oggi ascritta al Pt_3 CP_1
comma 3 dell'art. 25 giacché la locuzione “per un volume superiore allo 0,5 per cento di quello autorizzato o concesso” andrebbe intesa nel senso di eccedente per lo 0,5% (o più) il volume autorizzato o concesso: in altre parole, l'illecito più grave previsto dal comma 1ter dell'attuale art. 25 cit. si configurerebbe solo allorché il trasgressore abbia estratto, in difformità al prisma, un volume di materiale pari a quello autorizzato più (almeno) il suo 0,5% (in tesi, l'illecito sarebbe stato commesso solo in caso di estrazione in difformità dal prisma di scavo di ben 753.750 mc o più).
Tale interpretazione -secondo la quale, dunque, lo scavo in violazione del prisma sarebbe sanzionato, ai sensi del comma 1ter o del comma 2 dell'art. 25, solo ove il volume massimo di scavo sia raggiunto e/o superato, mentre, prima che il volume massimo autorizzato sia raggiunto, potrebbe solo verificarsi una inosservanza di obblighi imposti dal provvedimento di autorizzazione o concessione ai sensi del comma 3 della norma- appare incompatibile con l'impianto sanzionatorio della legge stessa, indubitabilmente diretto proprio a reprimere con (graduata) severità, a fini special preventivi e deterrenti, qualsiasi coltivazione della cava al di fuori del prisma autorizzato (sul presupposto che la determinazione ab origine della morfologia del prisma autorizzabile è il frutto di indagini tecniche dirette a garantire che l'attività di coltivazione di cava si svolga in sicurezza: come specificato all'art.

4.0 dell'Allegato A alla L.R., “Modalità per la determinazione delle sanzioni amministrative”, in pagina 11 di 15 riferimento al comma 2 dell'art. 25, “il mancato rispetto della morfologia di scavo può determinare situazioni di rischio, essendo la morfologia di progetto finalizzata anche alla stabilità morfologica delle scarpate”).
II.10. Non può aversi dubbio, pertanto, ad avviso del collegio, sul fatto che l'illecito previsto dai commi 1ter e 2 dell'art. 25 nell'attuale formulazione si configuri ogni volta che l'estrazione sia effettuata al di fuori delle delimitazioni e delle geometrie del prisma, a prescindere dal quantitativo di materiale illecitamente estratto, e che la determinazione di questo quantitativo, entro od oltre la soglia dello 0,5% del volume autorizzato, costituisca solo elemento utile alla determinazione della gravità della condotta e alla conseguente diversa determinazione della sanzione.
II.11. In conclusione, con riferimento all'illecito contestato, la successione di leggi nel tempo osservabile, dall'art. 29 della L.R. 14/1998 all'art. 25 della L.R. 20/2021 prima formulazione e infine all'art. 25 della L.R. 20/2021 per come modificata dalla L.R. 20/2024, configura un caso di lex mitior intermedia, tale dovendosi considerare la L.R. 20/2021 nella formulazione originaria, art. 25 comma 2.
II.12. La legge più favorevole intermedia trova applicazione in quanto subisce un'estensione, sia del periodo di disciplina, in base al principio di retroattività (artt. 7 CEDU, 3 Cost., 2 co.4 c.p.), sia del periodo di applicabilità, in base al principio di ultrattività (artt. 7 CEDU, 3 Cost., 2 co.4 c.p.).
Il tutto, ovviamente, a patto che la norma sanzionatoria formalmente inquadrata come amministrativa sia definibile come sostanzialmente “penale”. Va dunque conclusivamente affrontata tale questione.
II.13. Innanzitutto, il collegio rileva che, per quanto il tipico ambito di applicazione dei cc.dd. criteri interpretativi Engel¹ -al fine di valutare la natura afflittiva e “penale” di una sanzione amministrativa, sì da ritenere retroattiva la lex mitior sopravvenuta in contrasto con il principio del tempus regit actum di cui alla L. 689/81- sia quello delle sanzioni amministrative in ambito di market abuse o finanziario
(tant'è che la stessa Cassazione, nel disporre il rinvio a questa Corte, ha richiamato un proprio precedente, Cass. n. 12031 del 2022, che è in materia di sanzioni CONSOB), deve ritenersi già implicitamente affermato dalla Corte di Cassazione medesima che, anche in subiecta materia, i richiamati criteri Engel debbano operare, avendo essa dichiarato “rilevante e quindi suscettibile di esame” la richiesta dei controricorrenti e di “rideterminazione della sanzione Pt_3 CP_1
irrogata tenuto conto della natura punitiva e afflittiva della sanzione irrogata sulla base del parametro ¹ delineati dalla Corte EDU nel caso e altri c. PA BA (sentenza dell'8 giugno 1976, Corte di Strasburgo, Sessione Pt_4 Plenaria, Ricorsi n. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 e 5370/72) pagina 12 di 15 indicato dalla nuova normativa, alla luce del principio della retroattività della lex mitior affermato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea e di quella nazionale”.
II.14. Ciò premesso, il collegio osserva che i parametri interpretativi in base a cui determinare la natura
“penale” di una determinata norma sanzionatoria, sono come noto la funzione punitiva-deterrente della sanzione, la severità/gravità del sacrificio imposto, nonché, ma in via solo sussidiaria, la qualificazione dell'illecito operata dal diritto interno, ed è sufficiente che ricorra una sola di tali circostanze perché la sanzione vada qualificata come “penale”.
II.15. La Cassazione, richiamata appunto la giurisprudenza della Corte EDU (sentenze 8. 6. 1976,
e 4 marzo 2014, Grande Stevens ed altri c/o Italia) “che ritiene che la sanzione amministrativa Pt_4
possa, per la sua severità, assumere natura sostanzialmente penale”, ha demandato a questa Corte territoriale il compito di “verificare se la sanzione applicata abbia o meno, secondo i parametri della giurisprudenza europea e nazionale, natura afflittiva, tale da assumere natura sostanzialmente penale”.
II.16. Pare al collegio che l'afflittività della sanzione amministrativa in questione sia innegabile, sia per gli importi assai considerevoli che può raggiungere -tanto è vero che nella fattispecie i trasgressori, persone fisiche, sono stati chiamati a rispondere per più di un milione di euro ciascuno pur a fronte di un'applicazione della sanzione nel minimo- sia perché a carico dei sanzionati si aggiunge l'obbligo di ripristino dei luoghi. Proprio il fatto che il ripristino sia previsto in aggiunta, rende, poi, chiaro, che la sanzione, in sé, esplica una funzione retributiva e preventiva, più che risarcitoria, e certamente appunto non ripristinatoria. Conforta le convinzioni sin qui espresse il tenore della relazione illustrativa al disegno di legge ordinamentale che ha preceduto l'emanazione della L.R. 20/24, che all'art. 20
(Modifiche agli articoli 20, 25 e 26 della l.r. 20/21) esplicitamente annuncia, a pag. 14, “l'imposizione di sanzioni più severe, anche a fini di deterrenza” e, in generale, “una più efficace repressione degli illeciti”.
II.17. Pertanto, la Corte ritiene di dover dare risposta positiva al quesito sulla effettiva natura afflittiva e sostanzialmente penale della disciplina sanzionatoria in applicazione, con la conseguenza che al caso di specie deve trovare applicazione non più l'art. 29 della L.R. 14/1998, ma nemmeno l'art. 25 comma
3 della L.R. 20/2021 nell'attuale formulazione, bensì l'art. 25, comma 2, della L.R. n. 20/2021 nella formulazione originaria.
II.18. Non operano tolleranze di cui debba tenersi conto, dato che la Deliberazione della Giunta
Regionale del 13 gennaio 2025 - n. XII/3766 ha previsto, per il caso di cave in bacini idrici, una pagina 13 di 15 tolleranza sulle misure in planimetria pari a 0,5 m., in quota pari a 1 m., mentre nel caso di specie lo scavo ha superato di 10 metri il perimetro in quota.
II.19. In parziale modifica dell'ordinanza-ingiunzione n. 2/2018 del , la sanzione Parte_1
deve pertanto essere rideterminata ai sensi della norma sopra citata.
II.20. Il , considerando la spontanea rimessione in pristino da parte dei trasgressori, Parte_1
ha irrogato la sanzione nel minimo edittale. L'importo oggetto della ordinanza-ingiunzione opposta deve essere rideterminato, con riferimento a ciascun trasgressore, in euro 538.503,00, importo ottenuto moltiplicando i metri cubi estratti abusivamente (mc 51.286) per la tariffa di escavazione (pari a
0,70€/mq), e poi per quindici volte. Ferma restando, per l'importo complessivo della sanzione ingiunta ai due trasgressori, la responsabilità solidale di anche quale incorporante Parte_2
Controparte_3

III. Il regolamento delle spese di lite
In tema di spese processuali, è principio giurisprudenziale consolidato quello secondo cui il giudice del rinvio, cui la causa sia stata rimessa dalla Corte di Cassazione anche per provvedere sulle spese del giudizio di legittimità, ha il potere di rinnovare totalmente la regolamentazione delle spese dell'intero giudizio, alla luce dell'esito complessivo della lite (v. fra le più recenti Cass. 15506/18 “Il giudice del rinvio, al quale la causa sia rimessa dalla Corte di Cassazione anche perché decida sulle spese del giudizio di legittimità, è tenuto a provvedere sulle spese delle fasi di impugnazione, se rigetta l'appello,
e su quelle dell'intero giudizio, se riforma la sentenza di primo grado, secondo il principio della soccombenza applicato all'esito globale del giudizio, piuttosto che ai diversi gradi dello stesso ed al loro risultato”).
Pertanto: le spese di lite, dato l'esito complessivo della stessa, possono essere compensate tra le parti in ragione della metà e per il resto seguono la soccombenza, liquidate in dispositivo sulla base dei parametri previsti dal D.M. 10.03.2014 n. 55 (come modificati con il D.M. 13/08/2022 n. 147), con liquidazione dei compensi ai parametri minimi di tariffa dello scaglione di riferimento, secondo il valore della causa determinato in ragione del decisum, avuto riguardo alle attività concretamente effettuate.


P.Q.M.


pagina 14 di 15 La Corte d'Appello di Milano, definitivamente pronunciando in sede di rinvio dalla Cassazione sugli appelli riuniti proposti da e Controparte_1 Parte_3 Parte_2
avverso le sentenze n.1756/18, n. 1757/18 e n. 1758/18 del Tribunale Controparte_3 di Pavia, in parziale riforma delle sentenze impugnate e dell'ordinanza-ingiunzione n. 2/2018 del oggetto di opposizione, così provvede: Parte_1
a) ridetermina la sanzione nei confronti di e Controparte_1 Parte_3 in euro =538.503,00 ciascuno, ai sensi dell'art. 25 comma 2 della Legge Regione
Lombardia n. 20/21 (formulazione originaria), ferma restando la solidarietà per il complessivo importo in capo ad anche quale incorporante Parte_2
Controparte_3
b) compensa tra le parti le spese di tutti i gradi di giudizio nella misura del 50%, condannando ed in via fra Controparte_1 Parte_3 Parte_2
loro solidale, alla rifusione in favore del della restante quota, che Parte_1
liquida:
- per il primo grado di giudizio in complessivi euro =7.250,00 per compenso, oltre rimborso spese forfetario 15% ed oneri di legge;

- per l'appello in complessivi euro =4.628,00 per compenso, oltre rimborso spese forfetario 15% ed oneri di legge;

- per il giudizio di legittimità in complessivi euro =3.500,00 per compenso, oltre rimborso spese forfetario 15% ed oneri di legge;

- per il presente giudizio di rinvio in complessivi euro =4.628,00 per compenso, oltre rimborso spese forfetario 15% ed oneri di legge.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 05.02.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
Beatrice Siccardi Domenico Bonaretti
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