Sentenza n. 73 R E P U B B L I C A I T A L I A N A anno 2025
In nome del popolo italiano Oggetto:
L A C O R T E D' A P P E L L O D I P E R U G I A
giudizio di rinvio ex art. 392 c.p.c.-
- S E Z I O N E L A V O R O - opposizione avverso ordinanza composta dai magistrati: ingiunzione
Dr.ssa Simonetta Liscio Presidente est. Dr. Pierluigi Panariello Consigliere Dr.ssa Francesca Altrui Consigliera

All' udienza del giorno 21 maggio 2025 pubblicando il dispositivo all'esito della camera di consiglio ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 17 dell'anno 2025 Ruolo Gen. Contenzioso Lav. Prev. Ass. p r o m o s s a d a
, nato a [...] il [...], ivi residente in [...]
Miramare n. 291/2, c.f. , per il sig. , C.F._1 Parte_2 nato a [...] il [...], ivi residente in [...]1, c.f.
, e per con sede in 20121 C.F._2 Parte_3
Milano, via Gabba 3, c.f. (che ha incorporato P.IVA_1 Parte_4 in data 13.11.2019, con effetti dal 01.01.2020, come da atto pubblico di
[...] fusione per incorporazione e da estratto dal Registro Imprese rilasciato dalla CCIAA di Milano Monza Brianza Lodi in data 02.07.2020) in persona del suo legale rappresentante, sig. , elettivamente domiciliati presso lo Parte_2 studio dell'avv. Alessandro Ventura (c.f. , PEC C.F._3
sito in Udine, via Crispi 55, che li Email_1 rappresenta e difende in forza di singole procure rilasciate su documenti informatici separati sottoscritti con firma digitale allegati al ricorso in riassunzione ex art. 83 C.p.C.,
-ricorrenti in riassunzione- già appellanti -
c o n t r o
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Direzione provinciale di Pesaro e Urbino, Controparte_1 ufficio territoriale di Fano con sede in via Fanella 93 (c.f. ; PEC P.IVA_2
in persona del Direttore legale Email_2 rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato (C.F.: ), presso i cui Uffici in Perugia, via P.IVA_3 degli Offici n. 14, pure ex lege domicilia, pec
Email_3
- convenuta in riassunzione- già appellata –
AVENTE AD OGGETTO: riassunzione a seguito di ordinanza della Corte di Cassazione, sezione lavoro, n. 31800 del 2024 pubblicata mediante deposito il giorno 10 dicembre 2024

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E CONCLUSIONI DELLE PARTI

1. e , quali responsabili delle violazioni Parte_1 Parte_5 commesse in nome e per conto della società proposero Parte_4 opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 106328/2011 emessa dall' di Pesaro e Urbino per la _1 Controparte_2 violazione degli obblighi di cui all'art. 53, commi 9 e 11, del d. lgs. n. 165 del 2001 sul presupposto che la società avesse stipulato un contratto di lavoro autonomo con infermiere professionale e pubblico dipendente, Parte_6 senza l'autorizzazione della P.A. di appartenenza. In particolare, gli opponenti eccepirono la decadenza della P.A. dal potere di irrogare le sanzioni amministrative per il decorrere del termine di 90 giorni prescritto dall'art. 14 comma 2, della L. n. 689/81, deducendo, a fondamento dell'eccezione, che le indagini per le violazioni addebitate erano state inizialmente avviate dai Carabinieri dei N.A.S. di Ancona, ai quali tutta la documentazione utile per procedere alla contestazione degli illeciti era stata trasmessa sin dal 31 maggio 2010 (oltre un anno prima della notificazione del verbale di accertamento e notificazione della Guardia di Finanza del 27 maggio 2011). Costituitasi in giudizio la convenuta rilevò Controparte_1
l'infondatezza delle argomentazioni avversarie senza contestare i fatti allegati.

1.1. Il Tribunale di Pesaro con la sentenza n. 71 del 2013 in parziale accoglimento dell'opposizione spiegata ridusse la sanzione amministrativa da
€. 110.296,01 ad € 87.728,42 ritenendo sanzionabile solo l'addebito relativo al difetto di autorizzazione di cui al comma 9. Ritenne, invece, infondata la sollevata eccezione di decadenza osservando come per quella tipologia di infrazioni perseguite dovesse considerarsi competente esclusivamente la Guardia di Finanza e, pertanto, la notifica della contestazione degli addebiti avvenuta il 14 giugno del 2011 si rivelava del tutto tempestiva rispetto all'accertamento datato 27 maggio 2011.
Pag. 2 di 9 2. La Corte d'appello di Ancona, adita dagli opponenti con due differenti ricorsi attinenti entrambi le opposizioni svolte avverso alle ordinanze ingiunzioni emesse dall' per i medesimi illeciti con riferimento alla Controparte_1 posizione di due lavoratori e ) e rubricati al numero di registro Pt_6 Pt_7 generale n. 747/2013 e 751/2013, disposta la riunione dei procedimenti, con la sentenza n. 401 del 2014 confermò la decisione del Tribunale.

3. Per la cassazione della sentenza proposero ricorso innanzi alla Suprema Corte Del Sabato Riccardo, e la società Parte_5 Parte_4 lamentando con il secondo motivo che la Corte d'Appello avesse errato nell'escludere la competenza dei Carabinieri del N.A.S. quali ufficiali e agenti di PG ad effettuare gli accertamenti degli illeciti amministrativi e conseguentemente a non riconoscere l'intervenuta decadenza dal potere sanzionatorio per il superamento del limite temporale stabilito in via legislativa.

3.1. La Corte di Cassazione con ordinanza n. 33032 del 2018, accogliendo detto motivo di ricorso osservò come fosse infondato l'assunto dell'esclusiva competenza della sul quale poggiava il rigetto dell'eccezione di CP_3 decadenza pronunciato dalla Corte territoriale e, nel rilevare che non era stata esaminata la questione relativa all'avvenuta duplicazione della richiesta di documenti, affermò che ai fini della verifica della tempestività della contestazione e della conseguente valutazione di fondatezza dell'eccezione di decadenza occorreva valutare la ragionevolezza dei tempi impiegati per l'accertamento tenendo conto del tempo trascorso dal momento in cui la documentazione era stata trasmessa ai Carabinieri del N.A.S.. Pertanto cassò la sentenza disponendo il rinvio alla medesima Corte d'appello in diversa composizione affinché, ferma la competenza anche dei Carabinieri del N.A.S. di Ancona, procedesse ad effettuare detta valutazione così da poter affermare o meno la complessiva congruità dei tempi impiegati per l'accertamento in relazione alle caratteristiche del caso concreto, considerato che i termini per la notificazione della contestazione, decorrevano, sulla base di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal compimento dell'attività di verifica di tutti gli estremi dell'illecito.
4. , e la società con Parte_1 Parte_5 Parte_4 ricorso depositato in data 11 marzo 2019 riassunsero il giudizio innanzi alla Corte d'Appello di Ancona e, puntualizzato di coltivare il giudizio unicamente con riferimento all'opposizione relativa rapporto di lavoro intrattenuto con chiesero, in conformità ai principi enunciati dal Collegio remittente Pt_6 nell'ordinanza di rinvio, l'accoglimento dell'eccezione di decadenza della P.A. dal poter di irrogare sanzioni e conseguentemente l'accoglimento dell'opposizione proposta avverso l'ordinanza ingiunzione n. 106328/2011 emessa dall' . Controparte_1

4.1. Nel contraddittorio con la convenuta , la Corte _1 _1
d'Appello di Ancona con la sentenza n. 13 del 2020 escluse che ai fini della
Pag. 3 di 9 decorrenza del termine si potesse far riferimento alla data del 31 maggio 2010 in quanto non vi era prova che in quella data fosse stata effettivamente effettuata la consegna della documentazione ai Carabinieri, circostanza che peraltro risultava smentita dal verbale di accertamento e acquisizione di documentazione che riportava la diversa data del 14 gennaio 2011. Il giudice del rinvio rilevò, inoltre, che in quel verbale si dava atto degli atti esaminati, indicando per i vari lavoratori coinvolti l'acquisizione di “orari di servizio”, “fatture” e “bonifici”, senza però la relativa allegazione. Proseguiva la Corte territoriale rilevando come non si potesse parlare di duplicazione documentale sia perché non vi era prova che la documentazione acquisita dai Carabinieri corrispondesse a quella acquisita dalla Guardia di Finanza sia perché i due organi, perseguendo finalità di controllo differenti, avevano avuto necessità di effettuare verifiche su documenti che solo in parte avrebbero potuto corrispondere. Pertanto, secondo la Corte, l'unico verbale utile per il decorso del termine previsto dall'art. 14, comma 2, della L. 689/81 era quello redatto della Guardia di Finanza in data 27 maggio 2011, la cui notificazione, risalendo al 14 giugno 2011, doveva considerarsi tempestiva. 5. , e Parte_1 Parte_5 Parte_3 quest'ultima incorporante di avverso la sentenza n. Parte_4
13 del 2020 della Corte d'Appello di Ancona proposero ricorso per cassazione, denunciando con un unico motivo di ricorso la nullità della sentenza e del procedimento per error in procedendo nonchè la violazione e falsa applicazione degli artt. 394, co.2, e 112 c.p.c.. In particolare, i ricorrenti dedussero che la sentenza si era posta in contrasto con l'ordinanza rescindente in quanto il giudice del rinvio aveva negato che i Carabinieri avessero ricevuto la documentazione nel maggio del 2010 sebbene tale fatto fosse stato posto a fondamento della decisione della Suprema Corte, omettendo tra l'altro di considerare l'evidenziata duplicazione della richiesta di documenti.

5.1. La Suprema Corte con l'ordinanza n. 31800/2024, accogliendo il ricorso, ha chiarito che nel caso di specie la sentenza era stata cassata per violazione o falsa applicazione di norme in relazione sia all'art. 53, co. 9, del d. lgs. n. 165 del 2001, sia all'art. 14, co 2, della l. n. 689 del 1981, e che dunque il giudice del rinvio era tenuto, ai sensi dell'art. 384, comma 1, c.p.c., soltanto ad uniformarsi al principio di diritto enunciato senza possibilità di modificare l'accertamento e la valutazione dei fatti acquisiti. La Suprema Corte nella precedente ordinanza rescindente aveva altresì definito inequivocabilmente il lasso temporale che doveva essere preso in considerazione per valutare la tempestività o meno della contestazione, in stretta connessione con il giudizio di diritto espresso al fine di conformare l'operato del giudice del rinvio.
Pag. 4 di 9 Il vincolo, cui non si era attenuta la Corte territoriale, si estendeva, infatti, sia alle regole di diritto che al piano fattuale attinente all'intero periodo rilevante per la valutazione della congruità dei tempi necessari per l'accertamento. Il Collegio di legittimità ha così disposto il rinvio a questa Corte di merito affinché venisse effettuata una valutazione sulla congruità dei tempi attraverso la verifica delle modalità di conduzione dell'accertamento dell'illecito nell'intero lasso temporale, cioè dal maggio 2010 al giugno 2011, previo apprezzamento dei fatti accaduti in tale frangente.

6. Tempestivamente riassunto il giudizio innanzi a questa Corte, i ricorrenti
[...]
, e hanno dunque Parte_1 Parte_5 Parte_3 insistito per l'accoglimento dell'opposizione proposta contro l'ordinanza ingiunzione emessa dall' , Direzione provinciale di Ancona, Controparte_1
n. 106328/2011 in ragione della tardività della notifica della contestazione. Con memoria difensiva depositata in data 10 maggio 2025 si è costituita in giudizio l' e Urbino, Controparte_4 resistendo alla pretesa dei ricorrenti in riassunzione. L'Amministrazione rileva come la documentazione precedentemente trasmessa ai Carabinieri, inviata per fini di indagine differenti, fosse incompleta e inidonea alla contestazione dell'illecito sanzionato. Soltanto nell'aprile 2011 la Guardia di Finanza aveva chiesto la specifica documentazione, riferita esattamente ai compensi e alla posizione del sig. utile all'accertamento Pt_6 della violazione.

6.1. All'esito dell'udienza di discussione, nella quale i difensori si sono limitati a richiamare le conclusioni svolte nei rispettivi atti difensivi, questa Corte ha definito il giudizio, pubblicando il dispositivo ora riprodotto in calce alle motivazioni che lo sostengono. MOTIVI DELLA DECISIONE

7. Ricostruita la lunga vicenda processuale nei termini che precedono, merita ricordare che il giudizio di rinvio è un processo “chiuso”, finalizzato ad una nuova statuizione (nell'ambito fissato dall'ordinanza rescindente) in sostituzione di quella cassata, nell'ambito del quale è inibito alle parti di ampliare il thema decidendum, operando le preclusioni che derivano dal giudicato implicito formatosi con la sentenza della Cassazione, con la conseguenza che neppure le questioni esaminabili d'ufficio, non rilevate dalla Suprema Corte, possono essere in sede di rinvio dedotte o comunque esaminate, giacché il loro esame tende a porre nel nulla o comunque a limitare gli effetti della stessa sentenza di Cassazione, in contrasto con il principio della sua intangibilità.

8. Ciò posto, occorre rilevare la tardività e la conseguente inammissibilità delle difese espletate nella memoria difensiva dall' , la quale Controparte_1
Pag. 5 di 9 soltanto in questa sede ha eccepito l'incompletezza e l'inidoneità della documentazione inizialmente acquisita dai Carabinieri del N.A.S..
Nelle precedenti fasi di giudizio, infatti, l'Amministrazione convenuta non aveva mai contestato né che quella documentazione fosse stata precedentemente acquisita dai Carabinieri, né che la stessa non fosse sufficiente all'individuazione dell'illecito.
Le argomentazioni difensive utilizzate dall'Amministrazione per resistere all'eccezione di decadenza sollevata dagli opponenti in tutti i precedenti gradi di giudizio erano state, piuttosto, fondate sul diverso assunto dell'incompetenza dei Carabinieri del N.A.S., circostanza dalla quale pretendeva di far decorrere il termine di cui all'art. 14 comma 2 della L. 681/81 dal 11/12 aprile 2011, data in cui la Guardia di Finanza aveva ricevuto dalla società la documentazione attinente il rapporto di lavoro con Pt_4
Pt_6

9. Nel merito, questa Corte - fermo ormai il principio di diritto secondo cui l'art. 53, comma 9, del d.lgs. 165/2001 non attribuisce in via esclusiva alla Guardia di Finanza la competenza in ordine all'accertamento degli illeciti ivi sanzionati- in ossequio al mandato conferito dall'ordinanza rescindente è tenuta a valutare se nel compiere l'attività istruttoria necessaria a formalizzare la contestazione dell'illecito amministrativo l'Amministrazione odierna appellata abbia operato con un ritardo irragionevole e non giustificato dalle caratteristiche e dalla complessità dell'indagine, e dunque se sia incorsa nella eccepita decadenza ex art.14 legge n°689/1981.
La valutazione involge l'arco temporale individuato dal Collegio remittente che va dal maggio del 2010, quando – circostanza non più contestabile -gli attuali ricorrenti in riassunzione inviarono la documentazione ai Carabinieri del NAS, sino al giugno del 2011 quando la contestazione di infrazione fu notificata ai trasgressori.
In particolare in punto di fatto è circostanza documentale che la contestazione degli illeciti venne elevata agli opponenti con verbale notificato in data 14-15 giugno 2011 da parte della Guardia di Finanza di Ancona dopo che la medesima aveva richiesto ed aveva ricevuto in data 11-12 aprile 2011 dalla società la documentazione relativa ai rapporti di lavoro autonomo con Pt_6
Si tratta – per effetto del giudicato ormai formatosi al riguardo -della documentazione già trasmessa dalla società ai Carabinieri dei N.A.S. di Pt_4
Ancona in data 31 maggio 2010.
10. Costituisce principio consolidato quello secondo cui ai fini della individuazione del dies a quo per il computo del termine di novanta giorni previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981, entro il quale può utilmente avvenire la contestazione dell'illecito, non deve aversi riguardo alla mera
Pag. 6 di 9 acquisizione del dato di fatto nella sua materialità, dovendo per contro valorizzarsi il tempo necessario alla elaborazione dei dati acquisiti ed afferenti agli elementi (oggettivi e soggettivi) della possibile infrazione, correlata alla complessità delle indagini necessarie per addivenire alla conseguente delibazione circa la sussistenza dell'infrazione sì da valutarne la consistenza ai fini della corretta formulazione della contestazione (Cass.Civ., sez. II, 05 dicembre 2006 n. 25916; Cass. 30 maggio 2006 n.12830).
Spetta quindi al giudice di merito valutare la congruità del tempo impiegato dall'Amministrazione per giungere alle proprie determinazioni.
11. Nel caso di specie l'applicazione di tale principio, che postula la piena conoscenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione, porta a ritenere comunque eccessivo il lasso di tempo intercorso tra il maggio 2010- epoca della avvenuta originaria trasmissione ai NAS dei Carabinieri della documentazione afferente il rapporto di impiego dell'infermiere e la Pt_6 ben successiva contestazione degli illeciti elevata nel giugno 2011 da parte dell'Amministrazione.
A tal proposito vale osservare come non sia mai stata dedotta ( come già accennato sopra) la necessità di attività istruttoria ulteriore o diversa rispetto all'esame dei medesimi documenti già offerti in produzione dai pretesi trasgressori ai Carabinieri: ne offre conferma il tenore del verbale di contestazione da cui emerge che l'attività degli organi accertatori si è sostanziata in una semplice analisi di tale documentazione.
Si è poi già detto come non possa ora disquisirsi sulla identità o diversità della documentazione trasmessa ai NAS rispetto a quella fornita poi alla Guardia di Finanza nell'aprile 2011 non avendone mai fatto l'Amministrazione oggetto di contestazione, tanto meno specifica.
Resta peraltro, a tal proposito, superflua l'integrazione documentale che in udienza ha voluto proporre la difesa degli opponenti, a completamento di quanto allegato al documento n. 4) :nella produzione telematica l'allegato n. 3 a tale documento risulta differente da quanto dichiarato nell'originario ricorso in opposizione, consistente nel verbale di acquisizione documentale da parte del nucleo Carabinieri NAS.
Si tratta, infatti, di un documento il cui contenuto è descritto nelle precedenti pronunce di questo giudizio e che quindi riguarda dati fattuali da intendersi, così come chiaramente affermato dal Collegio remittente, ormai pacificamente acquisiti in giudizio.
Quanto alla valenza probatoria dell'acquisizione documentale del NAS non si può non tenere conto che, a prescindere dalle finalità di indagine per cui il nucleo specializzato dei militari si era mosso, essa era comunque consistita nei
Pag. 7 di 9 prospetti relativi ad “orari di servizio”, nelle “fatture” per prestazioni rese e nei corrispondenti “bonifici” relativi a soggetti che, pubblici dipendenti, erano stati utilizzati dalla società come personale infermieristico ( compreso lo con contratti di lavoro autonomo presso una casa di riposo privata: si Pt_6 trattava, allora, di documentazione già sufficiente all'individuazione dell'illecito solo successivamente contestato nel giugno 2011.
12. In conclusione, il lasso di tempo trascorso tra l'acquisizione della documentazione da parte dei N.A.S. e la contestazione dell'illecito amministrativo, come indicato dall'ordinanza rescindente, non potendo trovare giustificazione in una particolare complessità dell'indagine istruttoria da compiere o da oggettive difficoltà dell'accertamento, si riduce ad un ritardo addebitabile piuttosto a scarso coordinamento delle autorità intervenute, parimenti titolari di poteri di accertamento e contestazione.
E', questa, una evenienza, anzi una disfunzione, che non può incidere, ai danni del trasgressore, sulla decorrenza del termine per la contestazione dell'illecito.
Deve allora ritenersi violato il termine di 90 giorni previsto dall'art.14 Legge n.689/1981.
Ne consegue la causa di estinzione di cui all'art.14, comma 6, della legge n. 689/1981.
13.Il ricorso in riassunzione dev'essere dunque accolto in senso conforme alle istanze dei ricorrenti in riassunzione e va quindi disposto l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione opposta per estinzione dell'obbligazione a causa del mancato rispetto dei termini previsti per la notificazione dell'infrazione dall'art.14 della Legge n.689/1981.
14. La regolazione delle spese processuali tra le parti, che il collegio rescindente ha rimesso al giudice del rinvio “anche” per il grado di legittimità, deve riguardare l'intero giudizio in tutti i suoi gradi e fasi per essere rimaste le pronunce precedenti travolte interamente dall'ultima pronuncia rescindente.
La soccombenza deve definitivamente e per intero attribuirsi all' _1
.
[...]
Va in ogni caso osservato che solo nel corso del giudizio si sono pronunciate, su rimessione da parte della sezione lavoro della Corte di cassazione n. 8392/2019¹, le Sezioni Unite che con la sentenza n. 28210/2019² hanno
Pag. 8 di 9 confermato che la disposizione di cui all'art. 53, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001 non prevede alcuna competenza esclusiva in capo alla Guardia di Finanza.
Pertanto, tenuto conto di quanto appena detto e dell'esito complessivo del giudizio, le spese, come liquidate in dispositivo per ogni grado in base ai criteri di cui al D.M. n. 147 del 2022 ( tenuto conto della necessaria odierna nuova delibazione al riguardo), restano compensate tra le parti nella misura di un quarto, con condanna dell'Amministrazione resistente a rifonderne ai ricorrenti la residua parte.


P.Q.M.


Pronunciando nel contraddittorio tra le parti, quale giudice di rinvio ai sensi dell'art. 392 C.p.C., così dispone:
- accoglie l'originaria opposizione proposta avverso l'ordinanza-ingiunzione prot. n. 106328/2011 emessa dall' Controparte_5
, che, per l'effetto, annulla;

[...]
- Liquida le spese processuali dell'intero giudizio nella seguente misura per compenso professionale: per il primo grado di giudizio in €. 5.200,00; per il giudizio d'appello in €. 5.000,00, per il giudizio di legittimità in €. 4.000,00, per il primo giudizio di rinvio in €. 5.000,00, per il secondo giudizio di legittimità in €. 3.900,00 e per il presente giudizio di rinvio in €. 5.000,00, da maggiorarsi tutte con rimborso spese generali , CPA ed IVA come per legge. Dichiara compensate per un quarto tra le parti le spese di tutti i gradi di giudizio, come appena liquidate e condanna a rifonderne Controparte_1 ai ricorrenti in riassunzione la residua parte. Così deciso a Perugia il giorno 21 maggio 2025 La Presidente est. Dr.ssa Simonetta Liscio ² Così la massima: “L'illecito amministrativo consistente nel conferimento di incarichi retribuiti a dipendenti pubblici, in violazione dell'art. 53, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001, non è di natura fiscale-tributaria-finanziaria, ma è riconducibile alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato;
ne consegue che il secondo periodo del predetto comma - ove è previsto che "all'accertamento delle violazioni e all'irrogazione delle sanzioni provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di Finanza, secondo le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689" - deve essere interpretato nel senso che il legislatore non ha previsto alcuna esclusiva attribuzione di competenza, ma ha soltanto stabilito che, quando gli accertamenti degli illeciti ivi sanzionati sono disposti su impulso del Ministero delle Finanze, vi debba provvedere, per evidenti ragioni di celerità, la Guardia di Finanza, ovvero il corpo dipendente direttamente da detto Ministero, senza tuttavia escludere che possano comunque provvedervi gli altri soggetti appartenenti alla Polizia giudiziaria”. Pag. 9 di 9 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ La sezione lavoro ravvisò un potenziale contrasto con l'ordinanza n. 33032/2018 della medesima sezione lavoro che aveva deciso su analoga sentenza della Corte d'appello di Ancona. Il contrasto era da ravvisarsi con riferimento all'interpretazione dell'art 53 , comma 9, Dlgs n. 165/2001, nonché dell'ad 13 , commi 4 e 5, della L. n. 689/1981 .