R.G. N. 1199/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI L'AQUILA
Sezione specializzata in materia d'immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'UE
IN COMPOSIZIONE COLLEGIALE composto dai seguenti magistrati riuniti in camera di consiglio:
Dott.ssa Elvira Buzzelli Presidente
Dott.ssa Jolanda Di Rosa Giudice rel.
Dott.ssa Maura Manzi Giudice
Il Collegio, all'esito dell'udienza del 25.03.2025, celebrata mediante deposito di note scritte, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c. deposita la seguente
SENTENZA emessa, ai sensi degli artt. 275 bis e 281 terdecies c.p.c., nella causa civile iscritta al n. 1199 del ruolo generale affari contenziosi dell'anno 2024, discussa tramite il deposito di note scritte in sostituzione dell'udienza, in data 25.03.2025;
TRA
, (C.F.: – C.U.I.: ), nato in Parte_1 C.F._1 C.F._2
Palestina il 20.09.1987, rappresentato e difeso dagli Avv.ti FLAVIO ROSSI ALBERTINI TIRANNI,
JACOPO DI GIOVANNI, NAZZARENA ZORZELLA e DARIO BELLUCCIO, in virtù di procura in calce al ricorso introduttivo del giudizio, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv.
Flavio Rossi Albertini, sito in Roma, via Romeo Romei n. 27;
Parte ricorrente
E
, in persona del legale Controparte_1 rappresentante pro tempore, domiciliata ex lege a Via Pescara, presso gli Uffici CP_1 dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di che la rappresenta e difende ex lege. CP_1
Parte resistente
OGGETTO: ricorso ex artt. 19 ter D. Lgs. 150/2011 e 281 undecies c.p.c.
1 CONCLUSIONI DELLE PARTI
I procuratori delle parti concludevano come da rispettive note scritte tempestivamente depositate in sostituzione dell'udienza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato in data 20/05/2024, adiva l'intestato Parte_1
Tribunale nei confronti della Questura di al fine di sentir - previo annullamento del CP_1 provvedimento con cui è stata respinta l'istanza ex art. 19, comma 1.2., D. Lgs. 286/1998 - accertare e dichiarare il diritto di parte ricorrente di conseguire il rilascio del permesso di soggiorno richiesto.
Con ordinanza del 08/09/2024 questo Tribunale rigettava l'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. Co Il - Questura di quila si costituiva in giudizio, contestando la ricostruzione Controparte_1
avversaria e insistendo nel rigetto del ricorso.
1. Tanto premesso, il provvedimento in questa sede gravato addiviene, in primo luogo, all'esito reiettivo dell'istanza presentata dal ricorrente in data 19/01/2024, pur in mancanza del parere negativo della Commissione territoriale, all'uopo richiesto ex art. 19, comma 1.2., T.U.Imm.
Nel diritto amministrativo, l'atto con funzione pareristica tende all'acquisizione - da parte di un soggetto di solito esterno, ma talvolta anche interno, all'amministrazione - di un punto di vista qualificato, in chiave giuridica, circa la spettanza del bene della vita cui anela il privato. Poiché tale incombente finisce per aggravare l'iter del procedimento amministrativo, il rispetto del divieto del gold plating di cui all'art. 1, comma 2, L. 241/90 impone che siffatto passaggio procedimentale venga normativamente previsto e il rispetto del principio di legalità dell'azione amministrativa impone che di esso venga esplicitato l'impatto sul potere decisorio dell'amministrazione procedente. In tale ultimo senso, se la legge intende riconoscere al parere in parola il carattere vincolante per l'autorità richiedente, allora essa è tenuta a esplicitare siffatta circostanza;
e ciò in quanto, in tal caso, la P.A. richiedente non può discostarsi, nella propria decisione, dalle conclusioni di cui al parere da essa richiesto. Nel silenzio della legge, la previsione normativa dell'attività pareristica mera deve invece essere intesa quale attività finalizzata all'esercizio della funzione consultiva tout court, di modo che l'amministrazione tenuta all'adozione del provvedimento finale può, se ritiene e nell'esercizio della propria discrezionalità, discostarsi dalle conclusioni di cui al parere appunto non vincolante.
Applicando tali principi al caso di specie, l'art. 19, comma 1.2, nulla dice in ordine alla natura CP_2 del parere richiesto alla Commissione, cosicché esso non può essere qualificato come parere vincolante.
La Questura, peraltro, a fronte della mancanza del parere, seppur non vincolante, della C.T., non avrebbe dovuto procedere nell'adottare la propria determinazione.
2 2. A ciò si aggiunga, sempre in via preliminare, che il Questore ha qualificato l'istanza del ricorrente come diretta al rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale, e non come richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, sulla base i) dell'esistenza del decisum del Tribunale di AR
(decreto emesso in data 28/09/2022), il quale, ritenute sussistenti “fondate ed evidenti ragioni di sicurezza nazionale e di ordine pubblico” ha negato al ricorrente “qualsivoglia forma di protezione”
(cfr. doc. 4 indice di parte ricorrente) e ii) della mancanza di un ulteriore atto di riconoscimento, in favore del ricorrente, della protezione speciale.
Giova osservare, in punto di diritto, che: i) l'art. 7 del D.L. n. 20 del 2023 prevede esplicitamente un regime transitorio, con applicazione della disciplina previgente, per le istanze presentate fino alla data di entrata in vigore del decreto, per i casi in cui lo straniero abbia già ricevuto l'invito alla presentazione dell'istanza e per i permessi di soggiorno già rilasciati ai sensi dell'art. 19, comma 1.1, terzo periodo, in corso di validità, rinnovabili per una sola volta e con durata annuale, a decorrere dalla data di scadenza;
ii) il regime transitorio si applica anche al permesso per protezione speciale rilasciato ex art. 32 comma 3 del D.lgs n. 25 del 2008; iii) se la richiesta di rinnovo avviene tramite istanza diretta al Questore, il richiedente è tenuto a presentare la documentazione che attesta il rischio di persecuzione, tortura, trattamenti inumani e degradanti, violazione del diritto alla vita privata e familiare.
Nella specie, come correttamente rilevato dalla Difesa del ricorrente, l'istanza presentata al Questore deve essere interpretata come diretta al rinnovo del permesso di soggiorno, atteso che il ricorrente era in possesso di un permesso di soggiorno scaduto nel gennaio 2024 (cfr. doc. 3 indice di parte ricorrente) e che il citato decreto di rigetto del Tribunale di AR deve ritenersi circoscritto alle domande di riconoscimento dello status di rifugiato, della protezione sussidiaria e della protezione umanitaria, non essendo stata formulata domanda di riconoscimento della protezione speciale (cfr. doc. 11 indice di parte ricorrente) e avendo la stessa Commissione Territoriale ravvisato i presupposti per il riconoscimento, in favore del ricorrente, di tale ultima forma di protezione (cfr. doc. 2 indice di parte ricorrente).
Ritenuta, pertanto, la sussistenza nel provvedimento impugnato dei vizi procedurali appena esaminati, occorre rilevare che il Questore si è comunque pronunciato sul merito dell'istanza, precisando “che non sussiste un provvedimento emesso da un' altra autorità che riconosca all'istante la protezione speciale” e “che non sussistono ad oggi i requisiti richiesti per l'ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato ai sensi degli artt. 4 e 5, co. 5, 5 bis, 13 e 19 Testo Unico sull'Immigrazione” (cfr. doc. 1 indice di parte ricorrente) in ragione della “pericolosità dell'istante” in quanto illo tempore detenuto presso la Casa Circondariale di Terni per fatti di associazione con finalità di terrorismo.
3 Allo stesso modo, il Tribunale in questa sede adito è tenuto, in omaggio al principio del petitum sostanziale, ad accertare il diritto soggettivo posto alla base dell'istanza presentata dal ricorrente dinanzi alla Questura (Cass. civ., nn. 6374/2022 e 2717/2022) cosicché, anche a fronte di un provvedimento amministrativo illegittimo, il Collegio è comunque chiamato a entrare nel merito della vicenda e ad accertare o meno la sussistenza del diritto soggettivo azionato dal ricorrente (Cass. civ., nn. 6374/2022 e 2717/2022). Pertanto, quanto alle eccezioni preliminari sollevate dal ricorrente, va ritenuto che l'esame del merito del ricorso consenta di assorbire i vizi procedurali innanzi enumerati.
3. Ciò posto, deve ritenersi altresì irrilevante ai fini del decidere il diniego di estradizione emesso in data 12-13/03/2024 dalla Corte di Appello di L'Aquila (R.G. ESTR. n. 2/2024; cfr. doc. 6 indice di parte ricorrente), in quanto fattispecie avente diversi presupposti normativi rispetto alla protezione speciale e imponendo un differente sindacato di merito. In altri termini, in questa sede il Tribunale è chiamato a valutare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento in favore del ricorrente della sola protezione speciale, sicché non può ritenersi vincolato al decisum della Corte di Appello di
L'Aquila, pronunciatasi in merito ai fatti associativi ex art. 270 bis c.p. e al pericolo connesso all'eventuale estradizione del ricorrente. Invero, il provvedimento in parola ha contenuto ben specifico (circoscritto, come detto, al diniego di estradizione del ricorrente per i fatti a lui contestati nell'ambito del procedimento penale R.G.N.R. 99/2024, R.G. G.I.P. 164/2024, relativamente ai quali la Corte, sul presupposto che il ricorrente “qualora estradato nello Stato di Israele possa essere sottoposto a trattamenti crudeli, disumani o degradanti”, ha ritenuto non sussistenti i presupposti per il mantenimento della misura cautelare disposta a suo carico), mentre al Tribunale è devoluto un sindacato più ampio, relativo, non già ai fatti di reato per cui sia stata negata l'estradizione, quanto piuttosto ai presupposti per il riconoscimento della protezione speciale.
4. Nel merito, per ciò che attiene all'individuazione ratione temporis del diritto processuale applicabile al caso di specie, deve aversi riguardo all'art. 19 ter D. Lgs. 150/2011 nella formulazione successiva all'entrata in vigore della Riforma Cartabia (1° marzo 2023). E ciò in quanto l'atto introduttivo del giudizio, depositato in data 19/01/2024, ha determinato la litispendenza del processo antecedentemente al 1° marzo 2023; quanto all'individuazione ratione temporis del diritto sostanziale applicabile al caso di specie, invece, deve aversi riguardo alla data di deposito dell'istanza in sede amministrativa. Sul punto, avendo il ricorrente presentato, dinanzi alla Questura, domanda di rilascio del permesso di soggiorno in data 03/05/2022, trova applicazione, ai fini che qui interessano, l'art. 19
T.U.Imm. nel testo vigente prima delle modificazioni normative introdotte, a far data dal 11.3.2023, con il c.d. Decreto Cutro (D.L. 20/2023), conv. in L. n. 50 del 5.5.2023.
Al riguardo, l'art. 19.2. TUImm. accorda al migrante il diritto di chiedere (in alternativa rispetto al diritto, pure allo stesso riconosciuto, di presentare siffatta istanza dinanzi alla Commissione
4 territoriale competente per la protezione internazionale) direttamente alla Questura, competente per territorio, il permesso di soggiorno “per protezione speciale”, qualora ricorrano le ipotesi di cui ai commi 1 e 1.1. del predetto articolo. Il comma 1.1. richiama, a sua volta, gli obblighi di cui all'art. 5, comma 6, TUImm.
Entrambe le disposizioni, così come modificate dal D.L. 130/2020, conv. in L. 173/2020 - applicabile al caso di specie ratione temporis - e così come interpretate dalla S.C. di Cassazione, SS.UU., n.
24413/21, impongono il divieto di respingimento del migrante qualora “esistano fondati motivi di ritenere che esso rischi di essere sottoposto a tortura o a trattamenti inumani o degradanti. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche
e gravi di diritti umani”, nonchè “esistano fondati motivi di ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,
a meno che esso sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale, di ordine e sicurezza pubblica, nonché di protezione della salute […]”. A tal fine, dovrà tenersi conto “della natura e della effettività dei vincoli familiari dell'interessato, del suo effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell'esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d'origine”.
Ne deriva che il combinato disposto degli art. 5, comma 6, e 19, commi 1 e 1.1., ssicura e CP_2 garantisce al migrante una forma di protezione idonea ad abbracciare tutte le ipotesi di lesione rilevante dei diritti inviolabili della persona umana che siano tuttavia idonee a condizionare pesantemente, in senso negativo, la vita dell'individuo e le sue aspettative e prerogative individuali
(Cass. civ., SS.UU., n. 1390/2022).
Come sottolineato dalla Corte di Cassazione (sent. n. 3705/2020), “la nuova protezione speciale si presenta, prima facie, caratterizzata da un compasso di ampiezza almeno corrispondente a quello della protezione umanitaria previgente all'entrata in vigore del D.L. n. 113 del 2018, convertito con modificazioni nella Legge n. 132 del 2018, nell'interpretazione che di detta forma di protezione è fornita dal consolidato orientamento di questa Corte (sent. n. 4455/18, sent., SS.UU., n. 29459/2019, ord. n. 171302020, ord. n. 1104/2020)”.
In tale ottica, assume, tra l'altro, rilievo, l'inserimento del migrante nel tessuto socioeconomico italiano, che si realizza anche mediante la prova dello svolgimento di attività lavorativa, anche di tipo stagionale (Cass. civ., nn. 19466/2022, 8373/2022, 7938/2022, 7861/2022, 6111/2022, 32372/2021,
7396/2021).
Quanto al livello di integrazione, esso non può ragionevolmente essere inteso come necessità di un pieno, irreversibile e radicale inserimento nel contesto sociale e culturale del Paese di accoglienza, bensì come ogni apprezzabile sforzo di inserimento nella realtà locale di riferimento, tramite la
5 produzione di attestati di frequenza e di apprendimento della lingua, di partecipazione ad attività di volontariato, di contratti di lavoro anche a tempo determinato (Cass. civ., n. 21240/2020, Tribunale di Napoli, decreto 21 luglio 2021).
Sotto tale ultimo aspetto (inserimento e integrazione), il Giudice di legittimità a Sezioni Unite n.
24413/2021, ripreso poi da altre e successive pronunce (Cass. civ., nn. 19045/2022, 18455/2022,
10130/2022, 677/2022, 465/2022), ha stabilito che il giudice di merito è tenuto a “operare una valutazione comparativa della situazione soggettiva e oggettiva del richiedente con riferimento al
Paese di origine, in raffronto alla situazione d'integrazione raggiunta in Italia. Tale valutazione comparativa dovrà essere svolta attribuendo alla condizione soggettiva e oggettiva del richiedente nel Paese di origine un peso tanto minore quanto maggiore risulti il grado di integrazione che il richiedente dimostri di aver raggiunto nel tessuto sociale italiano. Situazioni di deprivazione dei diritti umani di particolare gravità nel Paese di origine possono fondare il diritto del richiedente alla protezione umanitaria anche in assenza di un apprezzabile livello di integrazione del medesimo in Italia. Per contro, quando si accerti che tale livello sia stato raggiunto, se il ritorno in Paesi
d'origine rende probabile un significativo scadimento delle condizioni di vita privata e/o familiare sì da recare un vulnus al diritto riconosciuto dall'art. 8 della Convenzione EDU, sussiste un serio motivo di carattere umanitario, ai sensi dell'art. 5 T.U. cit., per riconoscere il permesso di soggiorno”.
Quanto alle condizioni oggettive e soggettive del Paese di origine, assumono, tra l'altro, rilievo: a) le violenze domestiche subite e i traumi ivi riportati atti a incidere sulla condizione di vulnerabilità del richiedente (Cass. civ., nn. 5467/2022, 676/2022); b) la disabilità psico-fisica (Cass. civ., n.
13400/2022).
In tale alveo, la giurisprudenza, già da tempo impone ai giudici di merito di riconoscere la protezione speciale con riferimento a quei Paesi soggetti a eventi naturali e disastrosi, anche dovuto ai grandi cambiamenti climatici (Cass. civ., nn. 7832/19, 4455/18).
4.1. Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che la domanda proposta dal ricorrente sia infondata.
Dalla disamina della documentazione versata in atti, è emerso come gli elementi acquisiti - tenuto conto della durata del soggiorno in Italia del richiedente (già radicato sul territorio nazionale da diversi anni) - non attestino una condizione di effettivo inserimento sociale che renderebbe l'allontanamento dal territorio nazionale una indebita interferenza nella vita privata del richiedente, in quanto non risulta prodotta alcuna documentazione lavorativa ovvero scolastica che attesti l'impegno del migrante a inserirsi nel tessuto economico sociale del Paese.
6 Pertanto, non si ritiene sussistente la prova che il ricorrente abbia compiuto sinceri sforzi per cogliere e sfruttare tutte le opportunità a sua disposizione, nella prospettiva della sua integrazione nel nostro
Paese.
Inoltre, le contestazioni a carico del ricorrente, oltre che intrinsecamente connotate da estrema gravità, sono corroborate dalla valutazione effettuata dal Tribunale di AR nel citato decreto (avente autorità di giudicato), ove è emersa la rivendicazione, da parte dell'istante, dell'appartenenza ad “Al Fatah” e del ruolo attivo rivestito nell'organizzazione, anche con riferimento ad attività propagandistica e militare, senza alcun cenno di ravvedimento;
pertanto, dalla disamina degli atti prodotti nel corso del giudizio, emerge un profilo di pericolosità sociale del ricorrente, in termini di minaccia alla sicurezza nazionale, all'ordine e alla sicurezza pubblica, che impedisce il riconoscimento, in favore del medesimo, della protezione invocata.
La valutazione di pericolosità sociale effettuata dal Questore va confermata, essendo il ricorrente attualmente detenuto presso la Casa Circondariale di Terni, seppur per altra causa, nonché indagato per fatti di associazione con finalità di terrorismo ex art. 270 bis c.p.
I fatti commessi costituiscono una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave alla pubblica sicurezza, sì che la permanenza in Italia del ricorrente risulta incompatibile con la civile e sicura convivenza. La condotta antigiuridica del ricorrente e la gravità dei reati allo stesso contestati denotano l'incapacità di inserirsi civilmente nel contesto sociale, mancando altresì la prova, come già evidenziato, di un inserimento sociale e lavorativo.
Ritiene, dunque, il Collegio che siffatti elementi destino particolare allarme sociale.
A ciò deve essere aggiunto come, ad ogni modo, la durata del soggiorno in Italia del ricorrente, nonché il suo inserimento sociale, familiare e lavorativo, che nel caso di specie difettano, andrebbero in ogni caso ritenuti recessivi, e dunque trascurabili, rispetto alla gravità delle condotte delittuose e del quadro generale emerso di cui sopra si è detto, dovendosi ritenere senz'altro prevalenti, nell'ottica di un bilanciamento di interessi, l'ordine pubblico e la sicurezza dello Stato rispetto all'interesse privato del singolo ricorrente.
In merito invece alla valutazione delle risorse esterne del ricorrente, dalla disamina della documentazione versata in atti risulta che il ricorrente sia privo di una fonte lecita di reddito o comunque titolare di una forma legittima di sostentamento che gli consenta una vita dignitosa.
Dagli elementi acquisiti, non emerge neppure lo svolgimento di altre attività meritevoli di tutela sul territorio nazionale.
Allo stesso modo, non risulta allegata la presenza effettiva di stretti e stabili legami personali e affettivi in Italia.
7 Infine, il richiedente non versa in “condizioni di salute derivanti da patologie di particolare gravità, non adeguatamente curabili nel Paese di origine, accertate mediante idonea documentazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute degli stessi, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza”, ai sensi dell'art. 19, comma 2, lettera d-bis), del Decreto legislativo n.
286/1998 e ss.mm.ii.
Procedendo, poi, alla valutazione comparativa tra la situazione che il richiedente ha in Italia e quella che esso ha vissuto prima della partenza e in cui si troverebbe a vivere in caso di rientro, va rilevato che, pur avendo il Collegio contezza della problematica situazione in cui versa il Paese di origine del ricorrente, ritiene che essa risulti recessiva in confronto alla pericolosità sociale fin qui esplicitata e all'interesse primario al mantenimento della sicurezza nazionale.

3. Alla luce di tutto quanto precede, il Tribunale rigetta il ricorso.
Le oscillazioni giurisprudenziali in materia consentono al Collegio di compensare, ex art. 92, comma
2, c.p.c., integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.


P.Q.M.


Il Tribunale Ordinario di L'Aquila, Sezione specializzata in materia d'immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'UE, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando sulla causa civile iscritta al R.G. n. 1199/2024 e vertente tra le parti emarginate in epigrafe, così provvede:
▪ rigetta il ricorso;

▪ compensa integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.
Così deciso nella videoconferenza del 04/04/2025
Il Giudice est.
Dott.ssa Jolanda Di Rosa
Il Presidente
Dott.ssa Elvira Buzzelli
8