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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA
Seconda Sezione Civile
Il giudice dott. Alberto Cianfarini ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 53333/2022 del ruolo generale e vertente
TRA
(p. i. ), in persona del legale rappresentante pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Cristiano Marinese ed elettivamente domiciliata presso il suo studio sito a Roma, in Via Portuense 351/B;
-Attore-
CONTRO
in persona del e il Controparte_1 Controparte_2 [...]
, in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_3
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliati presso i suoi uffici siti a Roma, in via dei Portoghesi 12;
, in persona del legale rappresentante pro RT
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Donato Lettieri e domiciliata presso il suo studio sito a Napoli, in via Cardinale Guglielmo Sanfelice 38;
-Convenuti-

Pt_2
rappresentava che, in data 4 luglio 2022, l' Parte_1 RT
, su incarico del le aveva
[...] Controparte_3
notificato una cartella di pagamento (n.09720210128875328000), mediante la
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quale era stato richiesto il versamento di €64.509,03. Deduceva altresì che tale somma, al netto di oneri di riscossione, interessi moratori e diritti di notifica, si riferiva al mancato pagamento della seconda rata semestrale del canone della concessione per la gestione integrata di servizi stipulata nel 2011 con l'allora
Sovrintendenza Speciale per i Beni Archeologici di Roma e che essa era stata oggetto di una precedente ingiunzione (n.4506 del 18 novembre 2020). In proposito, sosteneva che, ai sensi degli artt. 17 e 21 del D.Lgs. n.46 del 1999,
l'Amministrazione avrebbe potuto procedere all'iscrizione a ruolo solo mediante il ricorso ad un titolo esecutivo, trattandosi di entrate di natura privatistica inerenti alla richiamata concessione e che l'ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020 costituiva soltanto una mera comunicazione priva di efficacia esecutiva.
Di conseguenza, rilevava l'illegittimità della formazione del ruolo e Parte_1
della conseguente cartella esattoriale emessa dall' RT
.
[...]
Inoltre, parte attrice rappresentava che, in data 10 settembre 2020, aveva comunicato al la volontà di avviare una Controparte_3
trattativa finalizzata alla revisione degli oneri concessori, divenuti insostenibili a causa della contrazione dei ricavi dovuta alle misure restrittive adottate dal
Governo per il contenimento della pandemia di Covid-19.
Sosteneva altresì di aver fornito, in seguito alle sollecitazioni del
[...]
del 15 settembre 2020 e del 2 ottobre 2020, Controparte_3
documentazione a supporto della propria richiesta e che, ciononostante,
l'Amministrazione aveva ritenuto, pretestuosamente e in violazione del principio di buona fede oggettiva, che tali documenti fossero inidonei a dimostrare l'insostenibilità finanziaria degli oneri derivanti dalla concessione, intimando il pagamento di quanto dovuto mediante la citata nota n.4506 del 18 Novembre
2020.
Infine, rappresentava che, con comunicazione del 17 Dicembre 2020, il CP_3
aveva manifestato la volontà di far terminare il rapporto concessorio a
[...]
partire dall'11 marzo 2021.
Sulla base di tali premesse, la parte attrice domandava, in via preliminare, la sospensione dell'efficacia esecutiva della cartella di pagamento n.0972021
0128875328000 e degli atti presupposti, tra cui il ruolo n.2021/00856, in ragione
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del pregiudizio che sarebbe derivato dall'eventuale inizio dell'esecuzione forzata.
Nel merito, chiedeva di accertare l'illegittimità di tali atti, essendo stati adottati in assenza dei presupposti di legge, disponendone conseguentemente l'annullamento.
In via subordinata, chiedeva di diminuire l'entità della componente fissa del canone di concessione, oggetto della cartella di pagamento contestata, in misura almeno pari al 50% o in altra misura da determinarsi in via equitativa, pronunciando altresì l'annullamento della cartella medesima.
Infine, formulava, nelle note di trattazione scritta del 9 giugno 2023, Parte_1 un'eccezione di compensazione in risposta alla domanda riconvenzionale proposta dal . Successivamente, in sede di comparsa conclusionale, rinunciava CP_1 all'eccezione, deducendo l'avvenuto pagamento, nelle more, del controcredito eccepito.
Si costituivano in giudizio il e il Controparte_1 Controparte_3
, contestando tutte le doglianze avversarie, chiedendo il rigetto delle
[...]
domande attoree e della preliminare istanza cautelare di sospensione della cartella di pagamento e formulando, in via subordinata, domanda riconvenzionale. In via pregiudiziale, l'Amministrazione eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice adito ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., sostenendo che la fattispecie si riferiva a situazioni soggettive costitutive del rapporto di concessione e che, pertanto, la giurisdizione doveva incardinarsi in capo al giudice amministrativo.
Nel merito, rappresentava che con la richiamata nota n.4506 del 18 novembre
2020 era stato contestato l'inadempimento derivante dal mancato pagamento della seconda rata del canone concessorio per l'anno 2020 ed era stato formalmente ingiunto alla parte attrice di versare il relativo importo pari ad €60.000,00. A questo riguardo, precisava che, contrariamente alle deduzioni di controparte, tale ingiunzione costituiva un valido titolo esecutivo per l'iscrizione a ruolo delle somme dovute e la successiva emissione della cartella esattoriale.
Inoltre, con riferimento domanda della finalizzata alla riduzione della Parte_1
componente fissa del canone di concessione, deduceva che il Controparte_3
aveva ritenuto di non accogliere la richiesta stragiudiziale della
[...]
in quanto, da un lato, l'insostenibilità finanziaria della concessione Parte_1
non era stata suffragata da idonea documentazione, dall'altro, essendo all'epoca il rapporto concessorio in regime di proroga e prossimo alla scadenza, non sarebbe
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stato possibile rimodulare l'equilibrio economico sotteso alla concessione, in ragione del breve intervallo temporale rimanente.
Rappresentava altresì che le misure straordinarie adottate durante l'emergenza pandemica avevano dato a luogo a perdite economiche, persino più gravi, anche per il e che, come dimostrato dalla nota n.4498 del Controparte_3
18.11.2020, la in quanto soggetto privato, aveva beneficiato di Parte_1
sostegni riservati alle imprese in difficoltà.
L'Amministrazione, inoltre, affermava di aver ottemperato alle direttive della in merito all'esigibilità dei canoni di concessione Controparte_5
relativi al 2020 e che la nota della n.5486 del Controparte_5
24.03.2021, richiamata da per sostenere la scorrettezza del rifiuto di Parte_1
procedere alla rinegoziazione opposto dal , non era pertinente Controparte_3
al caso di specie, essendo stata adottata solo in seguito alle interlocuzioni intercorse tra le pari e alla scadenza della concessione.
Infine, la difesa erariale evidenziava l'assenza in capo al giudice di qualsivoglia potere di rideterminazione in via equitativa del canone di concessione.
Per tali ragioni, l'Amministrazione chiedeva di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudie amministrativo e, in caso di mancato accoglimento di tale eccezione, di respingere l'istanza di sospensione e la domanda attorea in quanto infondate. In via subordinata, in caso di declaratoria dell'illegittimità della cartella di pagamento, proponeva domanda riconvenzionale volta a determinare la condanna della al versamento, Parte_1
in favore dell'Amministrazione, della somma di euro €62.630,13, oltre interessi legali dalla notifica della cartella fino al soddisfo.
Si costituiva altresì , la quale, in primo luogo, Controparte_6 eccepiva l'inammissibilità dell'azione per tardività, essendo spirato il termine di
20 giorni di cui all'art. 617 c.p.c., ritenuto applicabile alla fattispecie in esame, e non avendo la parte attrice impugnato autonomamente la precedente ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020.
In secondo luogo, eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, deducendo al propria estraneità alla formazione del ruolo e al rapporto concessorio.
Infine, chiedeva il rigetto di tutte le domande formulate dall'attore e aderiva alle difese formulate nel merito dal . Controparte_1
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All'udienza del 12 giugno 2023 veniva reiterato il rigetto dell'istanza di sospensione dell'atto impugnato, già respinta con provvedimento del 23 settembre
2022, rilevata l'assenza di fumus boni iuris e non riscontrato il periculum in mora.
All'udienza del 9 luglio 2024, la causa veniva trattenuta in decisione, assegnando alle parti i termini di cui all'art. 190 c.p.c.
Motivi della Decisione
In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal . Tale eccezione risulta infondata per le ragioni di seguito CP_1
esposte.
Ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a (in materia di concessioni di beni pubblici)
e lett. c (in materia di concessioni di servizi pubblici) c.p.a., le controversie aventi ad oggetto “indennità, canoni ed altri corrispettivi” sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario. Tale ricostruzione trova conferma nel consolidato orientamento della giurisprudenza, secondo il quale “in materia di concessioni amministrative, va operata la distinzione tra le controversie – su indennità, canoni od altri corrispettivi – aventi contenuto meramente patrimoniale, e senza che assuma in esse rilievo un potere di intervento della P.A.
a tutela di interessi generali (riservate dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, comma 2, alla giurisdizione del giudice ordinario), e le controversie (attratte alla giurisdizione amministrativa) che invece coinvolgano la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano
l'esercizio di poteri discrezionali- valutativi nella determinazione del canone e nell'esercizio di altre potestà pubbliche” (cfr., ex multis, Cass., sez. V, 29 novembre 2019, n.31331; Cass., sez. un., 25 novembre 2011, n.24902).
Per tali ragioni, vertendo la presente controversia sulla debenza di corrispettivi richiesti dall'Amministrazione a titolo di canone concessorio e non venendo in rilievo questioni relative all'esercizio del potere amministrativo, deve affermarsi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario e rigettarsi, di conseguenza,
l'eccezione in esame.
In secondo luogo, deve vagliarsi l'eccezione di difetto di legittimazione passiva proposta dall . Anche tale eccezione risulta Controparte_6
infondata, come di seguito esposto.
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In particolare, la controversia in esame, alla luce delle domande formulate dalla parte attrice, non verte esclusivamente sull'accertamento dell'insussistenza, totale o parziale, del credito dell'Amministrazione o sull'illegittimità del ruolo n.2021/00856, ma anche sull'invalidità della cartella di pagamento n.
09720210128875328000 emessa dall . Per tali Controparte_6 ragioni, quest'ultima non può considerarsi del tutto estranea al presente giudizio, anche in considerazione di quanto disposto dagli artt. 40 del D.P.R. n.43/1988 e
39 del D.Lgs. n.112/1999. In base a tali disposizioni, il concessionario della riscossione, nelle liti che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l'ente creditore, rispondendo, in caso contrario, delle conseguenze della lite.
Da ciò si evince che, come peraltro sottolineato dalla giurisprudenza con riferimento a fattispecie analoghe alla presente, in disparte l'obbligo di chiamata in causa, sussiste in capo al concessionario della riscossione, nel caso di specie l , la legittimazione passiva (cfr., Cass. civ., Controparte_7
sez. V, ord., 13 novembre 2024, n.29321; Cass. civ., sez. V, 15 giugno 2011,
n.13082). Di conseguenza, l'eccezione proposta dalla parte convenuta deve essere respinta.
Sempre in via preliminare, è necessario esaminare l'eccezione di inammissibilità dell'azione per tardività.
Secondo quanto dedotto dall' l'azione Controparte_7 instaurata da andrebbe ricondotta nell'alveo dell'art. 617 c.p.c., con Parte_1
conseguente applicazione del termine di decadenza pari a 20 giorni di cui al primo comma di tale disposizione. Inoltre, si afferma che nel caso in esame tale termine sarebbe spirato.
A questo riguardo, occorre sottolineare come la domanda di opposizione alla cartella di pagamento formulata da non sia riconducibile all'art. 617 Parte_1
c.p.c. ma all'art. 615 c.p.c., avendo l'attore contestato il diritto stesso del creditore di procedere all'esecuzione prima dell'inizio di quest'ultima. Invero, con le proprie domande la parte attrice ha primariamente negato l'esistenza di un idoneo titolo esecutivo e l'entità del credito sul piano sostanziale, censurando pertanto l'an dell'eventuale esecuzione forzata. Di conseguenza, il termine di 20 giorni di cui all'art. 617 c.p.c. non opera nella fattispecie in esame.
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Inoltre, si precisa che, anche laddove dovesse ammettersi l'operatività di tale termine di decadenza, il suddetto termine risulterebbe essere stato rispettato, essendo stato l'atto di citazione notificato in data 25 luglio 2022. Invero, emerge dagli atti che la cartella di pagamento è stata notificata all'attore in data 4 luglio
2022 e che, pertanto, il termine sarebbe spirato il 25 luglio 2022, in considerazione della proroga di diritto operante ex art. 155, comma 4, c.p.c. nell'ipotesi in cui l'ultimo giorno, nel caso di specie domenica 24 luglio 2022, sia festivo.
Né può ritenersi intempestiva l'azione in ragione della mancata impugnazione dell'ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020. A tal fine è sufficiente sottolineare che l'odierno attore non aveva l'onere di impugnare detto atto prodromico alla formazione della successiva cartella di pagamento e che, non trattandosi di un provvedimento amministrativo né venendo in rilievo nella fattispecie in esame poteri di matrice tributaria, non può affermarsi la sua intervenuta inoppugnabilità ai danni della Parte_1
Per tali ragioni, l'eccezione di inammissibilità per tardività dell'azione deve essere respinta, in quanto infondata.
Ciò premesso in via preliminare con riferimento alle eccezioni formulate dai convenuti, occorre esaminare, nel merito, le domande proposte dall'attore.
Con la prima domanda, la deduceva l'illegittimità della formazione Parte_1
del ruolo e della conseguente cartella esattoriale emessa dall'
[...]
. Controparte_8
In particolare, sosteneva che, ai sensi degli artt. 17 e 21 del D.Lgs. n.46 del 1999,
l'Amministrazione avrebbe potuto procedere all'iscrizione a ruolo solo mediante un titolo esecutivo ottenuto secondo le ordinarie procedure di realizzazione del credito tra privati, trattandosi di entrate di natura privatistica derivanti da una concessione, e che l'ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020, in base alla quale era stata effettuata l'iscrizione a ruolo, costituiva, invece, una mera comunicazione priva della necessaria efficacia esecutiva.
La domanda è infondata e deve essere rigettata per le ragioni che seguono.
A tale riguardo, si sottolinea che dalla lettura congiunta degli artt. 17 e 21 del
D.Lgs. n.46/1999 emerge che la riscossione coattiva delle entrate dello Stato e degli enti pubblici non economici, anche diverse dalle imposte sui redditi, si
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effettua mediante iscrizione a ruolo delle somme dovute. Solamente per le entrate derivanti da rapporti di diritto privato l'iscrizione a ruolo è subordinata alla previa formazione di un titolo avente efficacia esecutiva.
In applicazione di tali principi, deve osservarsi come la fattispecie in esame non si fondi su un rapporto di diritto privato, traendo origine da una concessione amministrativa avente ad oggetto la gestione integrata di servizi relativi ad un bene pubblico, vale a dire il . Per tali ragioni, Controparte_3 non trovando applicazione il disposto di cui all'art. 21 cit., l'Amministrazione non aveva l'obbligo di precostituire un titolo esecutivo secondo le regole di diritto comune, potendo direttamente procedere, ai sensi dell'art. 17 cit., all'iscrizione a ruolo delle somme spettanti, previa contestazione dell'inadempimento e ingiunzione del pagamento, come dagli atti risulta essere avvenuto mediante l'ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020.
Pertanto, la domanda finalizzata a provocare l'annullamento della cartella di pagamento risulta infondata e deve essere respinta.
Con la seconda domanda, subordinata al mancato accoglimento della prima,
l'attore chiedeva di ridurre la componente fissa del canone di concessione, oggetto della cartella di pagamento contestata, in misura almeno pari al 50% o in altra misura da determinarsi in via equitativa, e di pronunciare altresì l'annullamento della cartella.
A sostegno della richiesta, la parte attrice deduceva che l'Amministrazione, in violazione del principio di buona fede oggettiva, si era indebitamente rifiutata di procedere alla revisione degli oneri concessori, divenuti insostenibili a causa della contrazione dei ricavi dovuta alle misure restrittive adottate dal Governo per il contenimento dell'emergenza pandemica.
Anche tale domanda appare infonda e deve essere respinta per le ragioni di seguito esposte.
In primo luogo, occorre sottolineare che, secondo l'orientamento dominante, nel nostro ordinamento non è configurabile un principio generale di rinegoziazione dei contratti né, di conseguenza, un diritto alla revisione delle condizioni negozialmente pattuite in capo alla parte colpita da sopravvenienze che rendano più gravoso l'adempimento.
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Al di là di ipotesi eccezionali in cui eventi sopravvenuti possono dare luogo ad un adeguamento del contratto, come avviene, ad esempio, nei casi di impossibilità sopravvenuta parziale (art. 1464 c.c.) o di onerosità o difficoltà sopravvenute in materia di contratto di appalto (art. 1664 c.c.), la regola generale è rappresentata dal rimedio ablativo della risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta (art. 1467 c.c.).
Ciò premesso, con riferimento alla fattispecie in esame, si sottolinea che le disposizioni richiamate non risultano applicabili e che non sussistono clausole di rinegoziazione espressamente pattuite dalle parti né disposizioni normative speciali che possano fondare un obbligo di rinegoziazione in capo all'Amministrazione.
A questo riguardo, si precisa che, secondo la normativa ratione temporis applicabile, vale a dire l'art. 165 del D.Lgs. n.50/2016, “il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull'equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante la rideterminazione delle condizioni di equilibrio”. Pertanto, anche tale indice normativo, richiamato dalla parte attrice, conferma l'insussistenza di un obbligo di revisione delle condizioni contrattuali in capo alla parte pubblica.
Inoltre, con particolare riferimento al rapporto concessorio, si evidenzia come la peculiarità della concessione rispetto all'appalto, consistente nell'assunzione da parte del concessionario anche del rischio operativo legato alla gestione delle attività affidate, esponga il concessionario stesso al rischio delle sopravvenienze in misura maggiore rispetto all'appaltatore.
A tal proposito, è significativo notare come detta specificità della concessione sia anche alla base della disciplina stabilita dal nuovo codice dei contratti pubblici
(D.Lgs. n.36/2023), richiamata dalla parte attrice nonostante la sua non applicabilità temporale alla fattispecie in esame.
Invero, pur essendo stato codificato dall'art.9 del suddetto codice un principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale ed un connesso diritto alla rinegoziazione secondo buona fede, l'art.192 stabilisce che, in materia di concessioni, il concessionario ha solamente la facoltà di chiedere la revisione del contratto, senza configurare un preciso obbligo in capo all'Amministrazione.
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Tale ricostruzione trova conferma nel comma 4 dell'art. 192, ai sensi del quale “in caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico-finanziario le parti possono recedere dal contratto”.
Pertanto, emerge come anche il nuovo codice dei contratti pubblici, nonostante l'innovativa codificazione di un principio di rinegoziazione, abbia conservato, in materia di concessioni, una disciplina più restrittiva, manifestando una tendenziale preferenza per il rimedio ablatorio.
Ciò premesso, si ritiene comunque opportuno sottolineare che, come emerge dagli atti di causa, l'Amministrazione ha in buona fede dato seguito alle richieste della avviando un dialogo volto a verificare l'effettiva sussistenza delle Parte_1
condizioni di insostenibilità finanziaria asserite dalla controparte, e che, solo dopo aver verificato la carenza e l'inadeguatezza della documentazione fornita dalla concessionaria, ha comunicato la volontà di non procedere ad una revisione degli oneri concessori, intimando di conseguenza il pagamento di quanto dovuto tramite l'ingiunzione n.4506 del 18 novembre 2020.
Per tali ragioni, non sussistendo in capo all'Amministrazione alcun obbligo di rinegoziazione e non essendo stata rilevata una condotta in violazione del canone della buona fede oggettiva, anche la seconda domanda formulata dall'attore deve essere respinta in quanto infondata.
Alla luce delle considerazioni svolte, essendo state respinte tutte le domande attoree, la domanda riconvenzionale subordinata proposta dalla difesa erariale deve considerarsi assorbita.
La peculiarità e la complessità delle questioni trattate giustificano l'integrale compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.

definitivamente pronunciando sulla causa in epigrafe, il tribunale in composizione monocratica così provvede:
(a) rigetta tutte le domande proposte da e per l'effetto dichiara la Parte_1
legittimità della impugnata cartella;

(b) compensa integralmente le spese di lite.
Roma, Il Giudice
Dott. Alberto Cianfarini
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La sentenza è stata redatta con l'ausilio del dott. Roberto Casini, magistrato ordinario in tirocinio (D.M. 22 ottobre 2024).
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