REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE DI CASTROVILLARI - SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, nella persona del Giudice dott. Matteo Prato, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile, in primo grado, iscritta al n. 481 del R.G.A.C. 2023, promossa da:
(P.I. ), in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'avv. Alfonso Romanello;

- società attrice -
contro
(P.I. ), in persona del pro Controparte_1 P.IVA_2 CP_2 tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Luigina Maria Caruso;

- ente convenuto -
Conclusioni: come in atti, qui da intendersi integralmente riportate e trascritte.
FATTI DI CAUSA
Con atto di citazione ritualmente notificato la compagine societaria ha evocato in Parte_1 giudizio il , all'uopo deducendo che: a) il predetto - con Controparte_1 CP_1
determinazione del Dirigente Settore 13 Ambiente ed Energia (registro settore n. 225 del
04/11/2021 e registro generale n. 1825 del 04/11/2021), munita di visto di regolarità contabile - aveva disposto l'affidamento, in proprio favore e mediante trattativa diretta, della fornitura e posa in opera di lapidi in marmo e pietre naturali per il completamento dei locali cimiteriali per la complessiva somma di € 29.647,59, comprensiva di oneri di sicurezza ed iva;
b) la aveva Pt_1
regolarmente eseguito i lavori affidati;
c) tuttavia, con nota pec del 21.7.2022 (protocollo n. 75062), il le aveva comunicato l'avvenuta compensazione della somma di € 11.773,06 con CP_1 presunte esposizioni debitorie maturate dall'istante nei confronti dell'Ente convenuto a titolo di tari e canoni idrici;
d) detta operazione di compensazione era stata prontamente contestata dalla Pt_1
giacché ritenuta illegittima ed arbitraria per difetto dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità dell'avverso controcredito.
Tanto premesso, ha insistito per l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “1) accertare e dichiarare che la somma di euro 11.773,06, compensata dal , non è Controparte_1
assistita da provvedimenti definitivi caratterizzati dai requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità e, conseguentemente;
2) dichiarare l'illegittimità della compensazione effettuata dal
[...]
per euro 11.773,06 nei confronti della società 3) dichiarare il Controparte_1 Parte_1
diritto della in persona del legale rappresentante pro tempore, ad ottenere la Parte_1
restituzione della somma di euro 11.773,06, indebitamente trattenuta tramite l'illegittima compensazione d'ufficio e, per l'effetto; 4) condannare il , in Controparte_1
persona del legale rappresentante pro-tempore, a restituire alla Società la somma di Parte_1 euro 11.773,06, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data della richiesta sino all'effettivo soddisfo;
5) condannare il , in persona del legale rappresentante Controparte_1 pro-tempore, al pagamento delle spese e competenze tutte di lite, onorari difensivi inclusi.”.
Instaurato il contraddittorio, con comparsa di costituzione e risposta depositata per via telematica in data 31.8.2023 si è costituito in giudizio il , il quale ha ribadito la Controparte_1
piena correttezza del proprio operato, puntualizzando che: a) l'ufficio comunale all'uopo preposto - prima di effettuare il pagamento del corrispettivo dovuto in favore di parte attrice per le prestazioni de quibus - aveva provveduto alla verifica dell'eventuale esistenza di debiti da parte della società nei confronti del ai sensi del disposto di cui all'art. 51, lettera c, commi 7 e ss. del Pt_1 CP_1
Regolamento Generale delle Entrate dell'Ente, approvato con deliberazione C.C. n. 28 del
29.09.2020; b) all'esito di tali controlli, era emersa - a carico della - una esposizione Parte_1 debitoria per complessivi € 11.773,06, per i quali si era così proceduto alla compensazione legale, con conseguente erogazione, in favore dell'attrice, del saldo residuo pari ad € 17.874,53.
Ha, quindi, contestato in fatto ed in diritto le deduzioni e le domande di parte attrice, di cui ha invocato l'integrale rigetto, con il favore delle spese di lite.
Il giudizio veniva istruito a mezzo produzione documentale e all'udienza “cartolare” del 27.2.2025 la causa veniva trattenuta in decisione sulle conclusioni dei procuratori delle parti, come in atti rassegnate, con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito di scritti difensivi conclusionali.
RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Secondo il costante e granitico insegnamento della Corte di Cassazione, inaugurato dalla celebre pronuncia a Sezioni Unite n. 13533 del 30.10.2001, “in tema di prova dell'inadempimento di una obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l'adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell'inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell'onere della prova del fatto estintivo dell'altrui pretesa, costituito dall'avvenuto adempimento”.
D'altra parte, tale arresto appare coerente tanto con il principio di presunzione della persistenza del diritto, in virtù del quale - una volta provata dal creditore l'esistenza di un diritto destinato ad essere soddisfatto entro un certo termine - grava, poi, sul debitore l'onere di dimostrare l'esistenza del fatto estintivo costituito dal suo (esatto) adempimento, quanto con il principio di riferibilità o vicinanza della prova.

2. Con specifico riferimento all'odierno thema decidendum va, poi, ricordato che costituisce approdo giurisprudenziale pacifico che la ove la pubblica amministrazione - per la realizzazione delle finalità pubblicistiche al cui perseguimento risulta istituzionalmente preposta e nella spendita della propria autonomia negoziale - ricorra agli strumenti giuridici che sono ordinariamente propri dei soggetti privati, solo l'attività negoziale rimane assoggettata ai principi ed alle regole del diritto comune (salve le eventuali interferenze di norme di diritto pubblico integrative o modificative), restando - di converso - operanti le norme di impronta amministrativa sotto il profilo dell'organizzazione e della formazione ed estrinsecazione delle sue determinazioni.
In altri termini, a monte rispetto al momento perfezionativo dell'accordo negoziale deve necessariamente sussistere una fase preliminare che opera sul piano del diritto amministrativo, caratterizzata dalla formazione della volontà della p.a. e disciplinata dalle regole della c.d.
“evidenza pubblica”, che si conclude con la delibera a contrarre, destinata a disporre in ordine alla stipulazione del negozio e con ciò a conferire all'organo qualificato alla rappresentanza dell'ente la effettiva potestà di porlo in essere con le finalità e l'oggetto già specificati nel suddetto provvedimento amministrativo.
Detta delibera deve, poi, adeguarsi alle disposizioni già contenute agli artt. 284 e 288 dell'abrogato
R.D. 383/34, le quali stabilivano che gli enti pubblici non possono assumere obbligazioni senza prendere piena ed esatta contezza delle relative implicazioni economiche e senza conoscere se e come farvi fronte, dovendo perciò indicare nelle relative deliberazioni - a pena di nullità -
l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte.
Il relativo obbligo è stato nuovamente ribadito dalla L. n. 144 del 1989, il cui art. 23, comma 3 ha disposto che per tutte le Amministrazioni provinciali, per i Comuni e le Comunità montane
"l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati", nonché dall'art. 55 della L. n. 142 del 1990 (ora recepita dall'art. 191 T.U.E.L. - D.P.R. n. 267 del 2000) a tenore del quale gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.
Questa fase - che si concreta in un'attività interna alla stessa amministrazione, meramente preparatoria e perciò inidonea a dar luogo all'incontro di consensi - conserva piena autonomia rispetto alla successiva (e solo eventuale) attività negoziale esterna dell'ente pubblico, la quale deve tradursi nella stipula documentale del contratto da parte del sindaco, nella qualità di rappresentante legale dell'ente, secondo le disposizioni di cui agli artt. 1325 e 1350, n. 13 c.c..
D'altra parte, sono soltanto le peculiari pattuizioni di quest'ultimo negozio a costituire il momento genetico ex art. 1372 c.c. dei diritti e delle obbligazioni in capo a ciascuno dei paciscenti (a prescindere se coincidano o meno con quelle previste dalla delibera), consentendo l'identificazione dello specifico contenuto negoziale e garantendo che le specifiche obbligazioni assunte dall'amministrazione traggano fonte e nel contempo sostegno nella esplicita previsione dei mezzi finanziari per far fronte al corrispettivo previsto per l'altro contraente.
Tale impianto normativo - inderogabile dalla volontà delle parti - risulta evidentemente ispirato alla finalità di neutralizzare il pericolo di impegni finanziari assunti senza adeguata copertura, in ossequio al criterio di buona amministrazione dettato dall'art. 81 della Costituzione ed al più rigoroso rispetto dei principi di legalità, imparzialità e correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali, di modo che la competenza ad esprimere la volontà degli enti locali resti effettivamente riservata agli organi deputati, per legge, a programmare la gestione finanziaria e di inquadrare le varie scelte amministrative nella prospettiva del piano di spesa contenuto nel bilancio di previsione, e non oltre i limiti di spesa fissati.
Per queste ragioni - e non certo per introdurre un ulteriore aggravio burocratico - il R.D. n. 2440 del
1923, art. 16 ed il R.D. 383 del 1934, art. 87 ne hanno richiesto la stipulazione per iscritto con le formalità ivi richieste, in tal modo rientrando negli "altri atti specialmente indicati dalla legge" per i quali l'ultima residuale categoria del menzionato art. 1350 c.c. postula l'atto pubblico o la scrittura privata, non consentendo di distinguere tra perfezionamento sostanziale e stipulazione per iscritto del contratto in unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto, ed in cui la volontà della p.a. di concludere il negozio venga manifestata dall'organo rappresentativo esterno dell'ente che è il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo.
È del resto significativo che la sola deroga al sistema è prevista dal R.D. n. 2440 del 1923, art. 17 in cui, ferma restando la forma scritta, il contratto possa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispondenza, quando intercorra con ditte commerciali "secondo l'uso del commercio".
In ogni caso, anche per la valida stipulazione dei contratti della P.A. conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta "ad substantiam" - anche se non richiede necessariamente la redazione di un unico documento sottoscritto contestualmente dalle parti poiché
l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente - è indispensabile per i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni.
Detto altrimenti, la Pubblica Amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta, richiesta ad substantiam, in assenza della quale tali atti sono nulli e, pertanto, improduttivi di effetti giuridici e insuscettibili di sanatoria.

3. Ciò premesso e venendo all'esame del merito della questione per cui pende il presente procedimento, si osserva quanto segue.
Con riferimento alla richiesta di pagamento veicolata da parte attrice - pur non avendo parte convenuta contestato che la prima abbia effettivamente espletato le prestazioni dedotte - va registrato che dal compendio documentale versato in atti dalle parti non è emerso che il rapporto venuto a giuridica esistenza tra le odierne parti in causa abbia ricevuto consacrazione in un regolare e puntuale contratto che avrebbe dovuto essere redatto - a pena di nullità - in forma scritta, con la sottoscrizione dell'organo dell'ente legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno e con l'indicazione dell'oggetto della prestazione e dell'entità del corrispettivo, dovendo escludersi che la sua sussistenza possa ricavarsi aliunde da altri atti.
D'altra parte, “per i contratti per i quali è prevista la forma scritta "ad substantiam", la prova della loro esistenza e dei diritti che ne formano l'oggetto richiede necessariamente la produzione in giudizio della relativa scrittura, che non può essere sostituita da altri mezzi probatori e neanche dal comportamento processuale delle parti che abbiano concordemente ammesso l'esistenza del diritto costituito con l'atto non esibito” (Cassazione civile, sez. I, 18/01/2019, n. 1452); ed infatti,
“in tale ipotesi, a differenza di quanto accade nel caso in cui una determinata forma sia richiesta ad probationem, l'osservanza dell'onere formale non è prescritta esclusivamente ai fini della dimostrazione del fatto, ma per l'esistenza stessa del diritto fatto valere, sicché quest'ultimo può essere provato soltanto in via documentale, non risultando sufficienti né la prova testimoniale o per presunzioni, né la stessa confessione della controparte” (Cassazione civile sez. III, 28/12/2021,
n.41790).
Né può darsi rilievo, nella fattispecie che ci occupa, a comportamenti taciti o manifestazioni di volontà altrimenti date, in quanto la forma scritta ad substantiam è uno strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, nell'interesse sia del cittadino che della p.a. medesima;
restano, in proposito, insufficienti le sole determinazioni dirigenziali, in quanto atti meramente interni, non sufficienti a manifestare la volontà dell'ente che si perfeziona solo con il contratto. Costituisce, poi, profilo pacifico che la società attrice ebbe ad espletare la propria prestazione in data successiva all'introduzione della normativa di cui D.L. n. 66 del 1989, art. 23 (conv. in L. 24 aprile 1989, n. 144, abrogato dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 123, comma 1, lett. n, ma riprodotto senza sostanziali modifiche dall'art. 35, del medesimo decreto e, infine, confluito nel D.
Lgs. n. 267 del 2000, art. 191).
Secondo il costante insegnamento della Suprema Corte (ex multis, Cass., 21 settembre 2015, n.
18567, Cass., 30 gennaio 2013, n. 24478; Cass., 27 marzo 2008, n. 7966) la predetta normativa “ha previsto un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore o funzionario degli effetti dell'attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante relativamente ai beni ed ai servizi acquisiti, una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la Pubblica Amministrazione, con conseguente esclusione della riferibilità a quest'ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalla norme c.d. ad evidenza pubblica”.
“La normativa in esame ha poi comportato la sostituzione del pregresso regime di nullità del contratto per effetto delle norme regolataci della sua formazione con quello della sua piena validità ed efficacia tra agente in proprio e fornitore (del quale sotto questo profilo viene incrementata la tutela) per via di una sorta di novazione soggettiva (di fonte normativa) dell'originario rapporto obbligatorio che avrebbe dovuto intercorrere con l'ente pubblico di cui l'agente è organo, con
l'introduzione di una nuova disciplina del rapporto tra gli enti medesimi e i soggetti agenti, nonché tra questi ultimi e i privati contraenti improntata a schemi privatistici. E' stato quindi valorizzato, sia ai fini della controprestazione, che per ogni altro effetto di legge, il reale incontro di volontà tra il privato contraente (che nell'accettare di eseguire l'incarico conferitogli contra legem non possa ignorare che il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso con il funzionario o
l'amministratore ed assumere, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente e patrimonialmente responsabile) e quest'ultimo, che, nell'attribuirlo o nel consentirlo, accetta, per converso, la propria responsabilità personale diretta verso il terzo contraente per gli impegni assunti al di fuori od in violazione del procedimento contabile previsto dalla legge”.
Significativamente, il comma 4 dell'art. 191 T.U.E.L. così dispone: “Nel caso in cui vi è stata
l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”, venendo in tal modo a responsabilizzare l'amministratore o il funzionario che, chiamato ad operare, a cagione del suo ufficio, per la conclusione e l'attuazione del contratto, cooperi ovvero lasci che la prestazione venga eseguita.
Invero, il raggio di azione dell'art. 191 tuel non è confinato al solo caso della mancanza di impegno contabile, estendendosi anche alla più radicale ipotesi di obbligazione assunta in assenza di contratto scritto, potendosi infatti azionare la pretesa di pagamento nei confronti dell'amministratore o del funzionario che abbia consentito la prestazione, secondo lo schema del richiamato art. 191, indipendentemente dal fatto che sia intercorsa un'effettiva negoziazione contrattuale (Cass.,
06/08/2015, n. 16558; Cass. 2014, n. 26911; Cass., 22/05/2007, n. 11854; Cass., 09/05/2007,
n.10640; Cass., 14/11/2003, n. 17257; Cass., 14/01/2002, n. 355).
Logico corollario di tale complessivo ordine di considerazioni è, dunque, che la domanda di pagamento azionata da parte attrice nei confronti del convenuto non può che essere rigetta, CP_1
difettando la prova della redazione del contratto in forma scritta.
Solo per completezza d'analisi si osserva, infine, che alcuna statuizione può essere resa da questo
Tribunale in ordine all'esistenza ed alla consistenza della pretesa tributaria addotta dal a CP_1
sostegno della operata compensazione (e, dunque, in ordine alla legittimità o meno in parte qua di siffatta compensazione), essendo una valutazione di tal fatta appannaggio esclusivo del giudice tributario.

4. Quanto, da ultimo, alla disciplina delle spese e competenze di lite, ritiene questo Tribunale che - viste le spiccate peculiarità in fatto che valgono a connotare la presente controversia e stante il rilievo officio del profilo testé illustrato - sussistano i presupposti per disporne l'integrale compensazione.


P.Q.M.


Il Tribunale di Castrovillari - Sezione Civile, definitivamente pronunciando nella causa civile iscritta al n. 481/2023 R.G., ogni diversa istanza ed eccezione disattesa ed assorbita, così provvede:
1) Rigetta la domanda attorea.
2) Spese di lite integralmente compensate.
Così deciso in Castrovillari, il 29 maggio 2025.
Il Giudice
dott. Matteo Prato