N. R.G. 1480/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di Foggia
Contenzioso - SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Giuseppe Sciscioli ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 1480/2022 promossa da:
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. Parte_1 P.IVA_1 DANIELE GIANLUCA e dell'avv. MARSEGLIA MICHELE, FABIO
ATTRICE contro
(C.F. ), con il patrocinio degli avv.ti CARLOMAGNO Controparte_1 P.IVA_2 ANTONELLA e FIORE RENATA FRANCESCO (C.F. ), con il patrocinio dell'avv. CP_2 C.F._1 TT DOMENICO DOMENICO TT (C.F. ), con il patrocinio dell'avv. C.F._2 TT DOMENICO
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. CP_3 C.F._3 [...]
[...]
– C.F. , – C.F. Controparte_4 C.F._4 Controparte_5
, – C.F. C.F._5 Controparte_6 C.F._6 CP_4
– C.F. – C.F.
[...] C.F._7 Controparte_7
– C.F. , tutti quali eredi di C.F._8 Controparte_8 C.F._9
, con il patrocinio dell'avv. TT DOMENICO Persona_1
CONVENUTI
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. Controparte_9 P.IVA_3 GRASSO GIORGIO TERZO CHIAMATO
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da note scritte depositate.

pagina 1 di 7

Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
La ha convenuto in giudizio il ed i funzionari ed Parte_1 Controparte_1 amministratori comunali IC TI, , e Parte_2 CP_3 [...] formulando le seguenti conclusioni: Per_1 accertare che il Comune di ha utilizzato e tuttora utilizza, per garantire ospitalità ad un CP_1 numero di nove nuclei familiari in condizioni di abbandono materiale e indigenza, i locali di proprietà della Controparte_10 accertare e dichiarare che l'Amministrazione comunale ha spuntato un arricchimento soddisfacendo in tal modo gli obblighi su di essa gravanti ai sensi della disciplina statuale e regionale in tema di assistenza sociale e ausilio ai cittadini residenti in condizioni di bisogno, riconosciuto attraverso ripetuti e univoci atti, provvedimenti, comportamenti, con correlativo ed in egual misura impoverimento della attrice;
condannare di conseguenza il al pagamento della somma di euro 47.690, Controparte_1 riconosciuta espressamente ed implicitamente quale utilità ricevuta ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 2041 c.c., o di quella maggiore o minore che risultasse di giustizia, tenuto conto che la morosità persiste tuttora, somme queste da rivalutare, in quanto debito di valore, e sulle quali calcolare gli interessi dalla mora sino all'effettivo saldo;
condannare, per la sola parte non riconoscibile in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 2041 c.c. e 194 TUEL, i convenuti amministratori e funzionari ai sensi del disposto di cui all'articolo 191 TUEL e 1338 c.c., disponendo conseguentemente la condanna dei convenuti Il dottor , Persona_1 l'avvocato IC TI, l'ingegner , il dottor , al Parte_2 CP_3 pagamento della parte non riconoscibile del debito maturato in forza del proprio operato, pari ad euro 19.090 per il convenuto , euro 12.800 per il convenuto TI, euro 10.200 per il Per_1 convenuto , euro 5.600 per il convenuto , il tutto oltre interessi e rivalutazioni. CP_3 Pt_2
A sostegno delle domande la ha dedotto in fatto: Parte_1
“…Che la è persona giuridica di diritto privato, a seguito della trasformazione e Parte_1 mutamento dallo status di Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza, nel cui consiglio di amministrazione, per espressa previsione statutaria, vi sono rappresentanti espressi dal CP_1
, dal , e dalla;

[...] Parte_3 CP_11
Che la che persegue molteplici finalità caritatevoli e filantropiche, si finanzia Parte_1 esclusivamente attraverso il corrispettivo del fitto dei propri spazi, interni ed esterni alla sede, attrezzati per l'espletamento di attività di convitto e di ospitalità;
Che le tariffe ed i prezzi per il godimento degli appartamenti di proprietà della sono per Parte_1 volontà unilaterale della calmierati e assai inferiori a quelli altrimenti determinati dal Parte_1 mercato immobiliare cittadino;

Che la stanti le sue finalità sociali, ed il suo radicamento territoriale, si è da sempre resa Parte_1 disponibile ad ospitare nuclei familiari in condizioni di bisogno e incapaci di procurarsi, con redditi propri, un alloggio dignitoso;

Che tali soggetti bisognosi, spesso provenienti da contesti assai problematici sotto il profilo sociale, sono stati inviati presso la in forza di provvedimenti di presa in carico succedutisi nel Parte_1 corso degli anni ed a firma talvolta del Servizio Politiche Abitative del talaltra dello stesso CP_1 Gabinetto del sindaco;
pagina 2 di 7 Che in ogni caso in ognuno dei provvedimenti in questione il dirigente responsabile dava atto di avere svolto attività istruttoria circa la sussistenza di uno stato di disagio e bisogno abitativo del richiedente, circa la grave necessità che sorreggeva la presa in carico, ed espressamente impegnava l'amministrazione comunale alla corresponsione delle rette per l'ospitalità del nucleo familiare in difficoltà;
Che dunque in forza di quei provvedimenti, e per volontà del espressa per Controparte_1 attraverso i suoi organi dirigenziali, presso i locali che costituiscono la sede della Controparte_10
sono attualmente ricoverati, e da diversi anni, i seguenti soggetti: ,
[...] CP_12 provvedimento di presa in carico e richiesta di ospitalità del 18/07/2017 a firma del dirigente avv. IC TI, servizio politiche abitative;
provvedimento di presa in Parte_4 carico e richiesta di ospitalità del 25/07/2017 a firma dell'avv. IC TI, servizio politiche abitative;
e , provvedimento di presa in carico e richiesta di Persona_2 Persona_3 ospitalità del 23/11/2012 a firma del dott. , servizio politiche abitative;
Persona_1 CP_13
, provvedimento di presa in carico e richiesta di ospitalità del 17/09/2014 a firma del dottor
[...]
, Servizio Gabinetto del Sindaco;
, provvedimento di presa in carico e Persona_1 CP_14 richiesta di ospitalità del 14/09/2016 a firma del dottor , Servizio Politiche abitative;
CP_3 [...]
, provvedimento di presa in carico e richiesta di ospitalità del 07/05/2015 a firma Controparte_15 dell'GN , servizio politiche abitative;
e Persona_4 CP_16 Persona_5 provvedimento di presa in carico e richiesta di ospitalità del 26/03/2015 a firma del dottor CP_3
, Servizio Politiche abitative;
famiglia provvedimento di presa in carico e richiesta di
[...] Per_6 ospitalità del 30/04/2013 a firma del dottor , servizio politiche abitative;
Persona_1 Persona_7
, provvedimento di presa in carico e richiesta di ospitalità del 07/11/2012 a firma del dottor
[...]
, servizio politiche abitative;
Persona_1
Che tra le parti non è mai intervenuta, nonostante la incondizionata disponibilità manifestata in proposito dalla attrice, la stipula di contratti di locazione a favore di terzi;

Che la dirigenza della ha tuttavia costantemente provveduto a rendicontare puntualmente Parte_1 all'amministrazione comunale il numero degli ospiti inviati per volontà delle strutture comunali ed il costo derivante dalle rette determinate secondo i tariffari in uso;

Che il ha provveduto alla liquidazione degli importi maturati in forza della ospitalità CP_1 assicurata alle famiglie in emergenza abitativa attraverso periodiche determinazioni dirigenziali nelle quali si dava atto che “ai sindaci competono quegli interventi assistenziali necessari per (…) categorie di cittadini con forte debolezza sociale e indigenza conclamata per il loro ricovero in istituti di cura o presso strutture con servizio di ricovero per la notte”, e che “il servizio politiche abitative, anche in supporto ai servizi sociali comunali che ne segnalano l'esigenza, per far fronte alle numerose richieste di un tetto sotto cui dimorare, provenienti da cittadini con forte debolezza sociale, inabilità al lavoro ed indigenza conclamata, stante la cronica carenza di alloggi sia di edilizia popolare che di alloggi ad uso strettamente emergenziale, si avvale della che ha messo Controparte_17 a disposizione di questo Ente delle stanze (sino a 10) del proprio pensionato, ad un costo mensile concordato, per dare un ricovero ai predetti cittadini con famiglie al seguito”;
Che l'ultima delle determinazioni di “impegno e contestuale liquidazione di spesa” ha disposto il pagamento a favore della “per l'ospitalità offerta a n. 9 nuclei familiari”, sulla scorta Parte_1 delle richieste dettagliate e allegate di rimborso, la somma complessiva di euro 15.200 a copertura del periodo sino all'agosto 2020;
Che a far data dal settembre 2020 l'amministrazione comunale ha invece interrotto ogni pagamento, pur continuando a fruire del servizio offertole;

pagina 3 di 7 Che non è mai intervenuta alcuna revoca, comunque denominata, degli affidamenti alla attrice dei nuclei familiari disagiati;

Che è del tutto evidente come la amministrazione convenuta, avvalendosi della per fornire Parte_1 alloggio ai detti nuclei di bisognosi, abbia spuntato e tuttora continui a spuntare un arricchimento in termini di assolvimento delle proprie finalità istituzionali e minori spese, con correlativo impoverimento della locatrice, la quale ha stabilmente destinato diversi locali Parte_1 all'ospitalità delle famiglie indigenti inviatele dall'ente locale, senza incamerare, da ormai oltre circa sedici mesi alla data di notifica della presente citazione, alcun corrispettivo, e senza alcuna possibilità di mettere a frutto, concedendoli ad altri ospiti e conduttori paganti, detti appartamenti;

Che la misura dell'arricchimento spuntato in tal modo dalla amministrazione convenuta, e del correlativo impoverimento del locatore, è esattamente determinabile nelle somme corrisposte sino a tutto l'agosto 2020, ovverosia annualità di rette sempre ed effettivamente regolate dagli uffici finanziari;

…. Che allora, applicando i tariffari in vigore, del resto espressamente accettati e definiti quali vantaggiosi per l'ente comunale dalle citate determinazioni del servizio finanziario adottate sino all'agosto 2020 a liquidazione della utilità spuntata: in relazione alla famiglia composta da CP_14 tre persone, per la fruizione di una camera tripla, è maturato un credito pari ad euro 2.200 (periodo 01/09/2020-31/12/2020); in relazione al OR , per la fruizione di una camera singola, è Per_2 maturato un credito pari ad euro 1.050 (periodo 01/09/2020-31/11/2020); in relazione al OR
[...]
per la fruizione di una camera singola, è maturato un credito pari ad euro 3.640 (periodo Per_7 01/09/2020-12/07/2021); in relazione alla famiglia composta da tre persone, per la Per_6 fruizione di una camera tripla, è maturato un credito pari ad euro 8.800 (periodo 01/09/2020- 31/12/2021); in relazione alla famiglia , composta da due persone, per la fruizione di una CP_16 camera doppia, è maturato un credito pari ad euro 8.000 (periodo 01/09/2020-31/12/2021); in relazione alla famiglia , composta da tre persone, per la fruizione di una camera tripla, è Parte_4 maturato un credito pari ad euro 8.800 (periodo 01/09/2020-31/12/2021); in relazione al OR
[...]
, per la fruizione di una camera singola, è maturato un credito pari ad euro 5.600 (periodo CP_15 01/09/2020-31/12/2021); in relazione al OR , per la fruizione di una camera singola, è CP_13 maturato un credito pari ad euro 5.600 (periodo 01/09/2020-31/12/2021); in relazione al OR
per la fruizione di una camera singola, è maturato un credito pari ad euro 4.000 (periodo CP_12 01/09/2020-31/12/2021)….”.
Il si è costituito in giudizio eccependo l'inammissibilità ed infondatezza della Controparte_1 domanda di ingiustificato arricchimento avanzata dalla nei suoi confronti. Parte_1
ha eccepito in via preliminare la propria carenza di titolarità passiva, per aver Parte_2 ricoperto l'incarico di dirigente del Servizio Politiche Abitative del Comune nel solo periodo luglio 2014 – gennaio 2016; nel merito ha chiesto il rigetto della domanda, ha eccepito il concorso colposo della per aver messo a disposizione i propri locali in assenza di un valido contratto di Parte_1 locazione ed ha avanzato in via subordinata una domanda riconvenzionale trasversale ex art. 2041 c.c. nei confronti del CP_1
– nella cui posizione sostanziale e processuale sono poi subentrati gli eredi a seguito Persona_1 del decesso dell'originario convenuto - ha eccepito in via preliminare la propria carenza di titolarità passiva, per aver ricoperto l'incarico di dirigente del Servizio Politiche Abitative del Comune nel solo periodo gennaio 2012 – marzo 2014 e per essere stato collocato a riposo con pensionamento anticipato sin dal 1° agosto 2019; nel merito ha chiesto il rigetto della domanda, ha eccepito il concorso colposo della per aver messo a disposizione i propri locali in assenza di un valido contratto di Parte_1 locazione ed ha avanzato in via subordinata una domanda riconvenzionale trasversale ex art. 2041 c.c. nei confronti del nonché una domanda di garanzia nei confronti del proprio assicuratore per la CP_1 pagina 4 di 7 responsabilità civile verso i terzi di cui ha chiesto ed ottenuto la chiamata Controparte_9 in causa.
ha eccepito in via preliminare la propria carenza di titolarità passiva, per aver ricoperto CP_3 l'incarico di dirigente del Servizio Politiche Abitative del Comune dal 1° febbraio 2016 al 6.3.2019, data del suo collocamento a riposo anticipato;
nel merito ha chiesto il rigetto della domanda, ha eccepito il concorso colposo della per aver messo a disposizione i propri locali in assenza Parte_1 di un valido contratto di locazione ed ha avanzato in via subordinata una domanda riconvenzionale trasversale ex art. 2041 c.c. nei confronti del nonché una domanda di garanzia nei confronti CP_1 del proprio assicuratore per la responsabilità civile verso i terzi di cui ha Controparte_9 chiesto ed ottenuto la chiamata in causa.
IC TI ha eccepito in via preliminare la propria carenza di titolarità passiva, per aver ricoperto l'incarico di dirigente del Servizio Politiche Abitative del Comune nel solo periodo maggio 2017 – giugno 2018 e per essere stato collocato a riposo sin dal 1° luglio 2019; nel merito ha chiesto il rigetto della domanda, ha eccepito il concorso colposo della per aver messo a disposizione Parte_1
i propri locali in assenza di un valido contratto di locazione ed ha avanzato in via subordinata una domanda riconvenzionale trasversale ex art. 2041 c.c. nei confronti del nonché una domanda CP_1 di garanzia nei confronti del proprio assicuratore per la responsabilità civile verso i terzi
[...]
di cui ha chiesto ed ottenuto la chiamata in causa. Controparte_9
L'assicuratrice terza chiamata ha chiesto il rigetto della domanda principale attorea e, in via subordinata, ha eccepito l'inoperatività della garanzia assicurativa.
Orbene, va osservato in tesi generale che ai sensi dell'art. 16 R.D. n. 2440 del 1923, non abrogato neppure tacitamente dalla normativa successiva, i contratti della PA devono essere redatti in forma scritta e "stipulati da un pubblico ufficiale delegato a rappresentare l'amministrazione e ricevuti da un funzionario designato quale ufficiale rogante, con le norme stabilite dal regolamento", e che, ai sensi dell'art. 23 D.L. n. 66 del 1989, co. 3 e 4 - il cui contenuto è stato riproposto ex art. 35, co. 4 D.Lgs. n. 77 del 1995 ed è poi rifluito nell'art. 191 D.Lgs. n. 267 del 2000 -, qualsiasi spesa degli enti comunali deve essere assistita da un conforme provvedimento dell'organo munito di potere deliberativo e da uno specifico impegno contabile registrato nel competente bilancio di previsione.
In caso di nullità del contratto per difetto della forma scritta e/o per mancanza dell'impegno di spesa, il rapporto si costituisce direttamente con l'amministratore o il funzionario che ha consentito la prestazione (cfr. art. 191 c o. 4 TUEL), onde il contraente privato non può esperire nei confronti dell'ente pubblico neppure l'azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c., difettando tale azione del necessario requisito della sussidiarietà ex art. 2042 c.c. (sul punto, Cassazione, Sez. 3, ord. nr. 12608/2017; Sez. 6-3, ord. nr. 1391/2014; Sez. 1, sent. nr. 24478/2013).
Pertanto, nel caso di specie la domanda di ingiustificato arricchimento avanzata dall'attrice nei confronti del è inammissibile. Controparte_1 Infatti, come sopra esposto, l'amministratore o il funzionario pubblico che abbia richiesto o consentito l'acquisizione di un bene o di un servizio senza l'osservanza dei controlli contabili previsti dalla normativa pubblicistica o in mancanza di un contratto in forma scritta, come nel caso in esame, risponde direttamente verso il privato fornitore, in forza del rapporto obbligatorio che si costituisce con lui, ai sensi del citato art. 23, comma 4, sostituito dal D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, comma 4, modificato dal D.Lgs. 15 settembre 1997, n. 342, art. 4 e poi trasfuso nel D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 191, stante la frattura ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra l'amministratore e l'ente pubblico, che preclude il perfezionamento del rapporto obbligatorio nei confronti di quest'ultimo.
pagina 5 di 7 Pertanto, al privato creditore è preclusa (oltre all'azione contrattuale) anche l'azione di ingiustificato arricchimento verso l'ente locale per carenza del requisito di sussidiarietà (art. 2042 c.c.), poichè esiste altra azione esperibile sebbene non verso l'ente arricchito ma verso altro soggetto, qual è, appunto, l'amministratore la cui condotta ha reso possibile il sorgere del credito vantato dal privato fornitore (cfr., tra le tante, Cass. n. 11036 e 30109 del 2018, n. 80 del 2017, n. 18567 e 25860 del 2015; SU n. 29178 del 2020, al p. 2.4).
L'azione diretta esperita dalla nei confronti degli altri convenuti ai sensi dell'art. 191 co. 4 Parte_1 TUEL è invece ammissibile ma infondata.
Infatti, dai decreti sindacali in atti risulta che: ha ricoperto l'incarico di Parte_2 dirigente del Servizio Politiche Abitative del Comune nel solo periodo luglio 2014 – gennaio 2016; ha ricoperto detto incarico dirigenziale nel solo periodo gennaio 2012 – marzo 2014 e Persona_1 poi è stato collocato a riposo con pensionamento anticipato dal 1° agosto 2019; ha CP_3 ricoperto detto incarico dal 1° febbraio 2016 fino al 6.3.2019, data del suo collocamento a riposo anticipato;
IC TI ha ricoperto detto incarico nel solo periodo maggio 2017 – giugno 2018 e poi è stato collocato a riposo dal 1° luglio 2019.
Nel periodo oggetto della domanda attorea – dal settembre 2020 al dicembre 2021 – l'incarico di Dirigente del Servizio Politiche Abitative, vale a dire il servizio comunale competente in tema di reperimento di idonei alloggi per i nuclei familiari privi di redditi propri, è stato ricoperto prima dal dott. (dal 21 ottobre 2019 sino al 30 novembre 2020, cfr. Decreto Sindacale n. 71 del 21 Persona_8 ottobre 2019) e poi dalla dott.ssa (cfr. Decreto Sindacale nr.35 del 1° dicembre Persona_9 2020).
Dunque, nel periodo in questione - dal settembre 2020 al dicembre 2021 – i convenuti non disponevano di alcun potere in relazione all'ospitalità offerta ai nuclei familiari bisognosi presso i locali della
Parte_1
E' vero che, ai fini dell'interpretazione dell'art. 191 co. 4 TUEL, va escluso che l'attività di "consentire" la prestazione debba consistere in un ruolo di iniziativa o di determinante intervento del funzionario, essendo sufficiente che questi ometta di manifestare il proprio dissenso e presti invece la sua opera come in presenza di una valida ed impegnativa obbligazione dell'ente locale. Tuttavia, la costituzione ope legis di un rapporto obbligatorio diretto con il singolo amministratore o funzionario presuppone necessariamente la concreta possibilità fattuale e giuridica di quest'ultimo di impedire o far cessare l'esecuzione della prestazione svolta dal privato in assenza di un valido contratto o di un formale impegno di spesa.
Nel caso in esame, invece, come sopra esposto, nel periodo settembre 2020 - dicembre 2021 la gestione delle politiche abitative non rientrava nella competenza dei convenuti, i quali pertanto non avevano alcun concreto potere di intervento sul rapporto di fatto costituitosi tra l'ente locale e la Parte_1
Da quanto sin qui esposto discende il rigetto delle domande della Parte_1
Le domande subordinate avanzate dai funzionari convenuti restano pertanto assorbite.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in base ai valori medi di cui al d.m. 147/22, con esclusione della fase istruttoria. Per i convenuti amministratori, aventi la medesima posizione processuale e difesi dallo stesso procuratore, il compenso professionale è unico con l'aumento previsto dall'art. 4 co. 2 d.m. 55/2014.



P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così pagina 6 di 7 dispone:
rigetta la domanda;
condanna la parte attrice a rimborsare al le spese di lite, che si liquidano in € Controparte_1 5800,00 per onorari, oltre i.v.a., c.p.a. e spese generali;
condanna la parte attrice a rimborsare alla società assicuratrice terza chiamata le spese di lite, che si liquidano in € 5800,00 per onorari, oltre i.v.a., c.p.a. e spese generali;
condanna la parte attrice a rimborsare agli altri convenuti costituiti le spese di lite, che si liquidano in complessivi € 11.000,00 per onorari, oltre i.v.a., c.p.a. e spese generali.
Foggia, 22.7.2025
Il Giudice
dott. Giuseppe Sciscioli
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