REPUBBLICA ITALIANA
Il giudice del TRIBUNALE DI MILANO
Sezione Prima Civile
dato atto che è scaduto il termine (24.3.25) per il deposito di note scritte sostitutive dell'udienza di discussione assegnato ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c. con decreto in data 9.9.2024;
letto il ricorso in opposizione ex art. 6 d.lgs. 150/2011 presentato da Controparte_1
letta la comparsa di costituzione e risposta depositata dal;
Controparte_2
lette le note scritte trasmesse dalle parti (con modalità telematica);
esaminati di documenti prodotti;

letti i verbali di causa;

visti gli artt. 6 d.lgs. 150/2011 e 429 c.p.c.,
pronuncia
In nome del Popolo Italiano la seguente
SENTENZA nella causa civile di primo grado iscritta al n. 25321/2024 R.G. promossa da: c.f./p.IVA ), in persona della legale rappresentante Sig.ra Controparte_1 P.IVA_1
rappresentata e difesa dagli Avvocati Francesca Vrespa (c.f. Parte_1
e Gabriele C. Cappello (c.f. ), presso i quali è C.F._1 C.F._2
elettivamente domiciliata in , Via Cappuccio n. 12 (FAX: 02.84174004 - PEC: CP_2
- ; Email_1 Email_2
-ricorrente-
contro
(c.f. ), in persona del Sindaco Controparte_2 P.IVA_2 CP_3
rappresentato e difeso dagli Avvocati Antonello Mandarano (c.f. ), C.F._3
Paola Cozzi (c.f. ) e Chantal Rho (c.f. ) C.F._4 C.F._5 dell'Avvocatura Comunale, presso i quali è domiciliato in , Via della Guastalla n. 6 CP_2
(PEC: - FAX: 02/88453610); Email_3
-resistente- con ricorso in opposizione inviato telematicamente il 4.7.2024;
avente a oggetto: diffida alla rimozione di elementi posizionati abusivamente su suolo pubblico e ripristino dello stato dei luoghi (prot. n. 05/06/2024.0318157.U.) notificata il giorno 5.6.2024;
conclusioni di CP_1
<<- nel merito: respinta ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, in via principale accogliere il presente ricorso e, previa sospensione cautelare dell'efficacia, dichiarare nulla o comunque annullare la sanzione amministrativa accessoria indicata in epigrafe;

…
Con vittoria di spese e onorari di lite.>> conclusioni del CP_2
<
2 In via preliminare: dichiarare il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del
Giudice Amministrativo;

Nel merito: confermata la mancata sospensione del provvedimento impugnato per carenza dei presupposti relativi alla tutela cautelare, rigettare il ricorso proposto da Parte_2
avverso il provvedimento del di avente ad oggetto la diffida notificata in data CP_2 CP_2
4.06.2024, P.G. 05/06/2024.0318157.U in quanto inammissibile e/o infondato in fatto e in diritto.
Con vittoria delle spese e dei compensi professionali, rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% oltre oneri riflessi (in luogo di Iva e Cpa) trattandosi di patrocinio reso dall'Avvocatura interna dell'Ente Pubblico Comune di .>> CP_2

Concisa esposizione delle
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE
Con il ricorso “ai sensi dell'art. 22 della L. 689/1981 e dell'art. 6 del d.lgs. 150/2011” introduttivo del presente giudizio ha chiamato avanti il Tribunale Ordinario di Controparte_1
Milano il , formulando le domande di cui alle sopra trascritte conclusioni. Controparte_2
Ad ha dedotto: CP_1
- di gestire bar-ristorazione in , Piazza San Carlo n. 2; CP_2
- di avere, il 9.5.2023, presentato istanza di concessione per l'occupazione di suolo pubblico;

- di essere stata “costretta”, “nelle more dell'evasione dell'istanza di concessione”, “a posizionare nell'area esterna prospiciente il proprio locale gli arredi medio tempore acquistati”;
- che il 18.6.2023 la Polizia Locale aveva effettuato un controllo a seguito del quale aveva contestato alla ricorrente la violazione dell'art. 22 co. 3 lett. c) del Regolamento CUP;

- che il 27.7.2023 il Comune di aveva notificato comunicazione dei motivi ostativi alla CP_2
concessione, sulla base del parere negativo della P.L. secondo cui sarebbe “necessario mantenere una distanza minima di 10 metri da ogni monumento e non progettare le occupazioni nello spazio prospiciente agli edifici religiosi e/o monumentali fino a una distanza di 50 metri”;

3 - di avere, il 3.8.2023, inoltrato le proprie osservazioni, garantendo che non sarebbero state violate le distanze prescritte dal Documento tecnico-operativo sulle occupazioni di suolo pubblico del Comune di;
CP_2
- di avere mantenuto nel predetto spazio pubblico l'arredo acquistato, a fini di “sostenibilità dell'attività economica”;
- che nuovo sopraluogo della Polizia Locale in data 26.1.2024 aveva rilevato la violazione dell'art. 22 co. 3 del Regolamento CUP;

- di avere pagato, entro i termini previsti per il pagamento in misura ridotta, la sanzione applicata ai sensi della lett. c) di detta disposizione;

- di avere inaspettatamente ricevuto, il 5.6.2024, provvedimento di rimozione degli elementi di arredo posizionati sul suolo pubblico e di ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di dieci giorni;

- che tale provvedimento, oggetto di impugnazione nel presente giudizio, deve essere ritenuto applicativo della “sanzione accessoria” prevista dall'art. 22 co. 5 del Regolamento CUP;

- che esso è illegittimo e meritevole di annullamento per essere stato adottato “in assenza della necessaria ordinanza-ingiunzione”, “in via autonoma e indipendente” rispetto alla sanzione principale, non inflitta;

- che esso è illegittimo anche perché in contrasto con l'art. 20 della L. 689/1981, secondo cui le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna;

- che la diffida alla rimozione degli elementi posizionati in Piazza San Carlo è viziata da eccesso di potere atteso che il Verbale di contestazione richiamato nel provvedimento impugnato contiene riferimento a “diffusione di messaggi pubblicitari e pubbliche affissioni abusive” insussistenti nella fattispecie;

- che inoltre essa è illegittima perché in contrasto “con le garanzie partecipative previste dall'art. 7 della L. 241/1990”, non essendo stato comunicato l'avvio del relativo procedimento,
e in violazione del principio di buona amministrazione e di leale collaborazione tra privato e
P.A., nonché del principio di proporzionalità e adeguatezza rispetto allo scopo.
Sulla base di quanto sopra ha formulato le conclusioni riportate in epigrafe. Controparte_1
4 Il , costituitosi con comparsa di risposta depositata con modalità telematica il Controparte_2
14.3.2025, ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, a favore del G.A., poiché “l'ordine di rimozione impugnato da non costituiva applicazione di Parte_2
sanzione accessoria ma un vero e proprio provvedimento amministrativo ai sensi della l. n.
241/1990 a fronte del quale è titolare di un mero interesse legittimo”; esso è “un Parte_2 atto dovuto … espressione del potere vincolato di autotutela pubblicistica previsto dall'art. 22, comma 5 reg. Cup”, che costituisce “specificazione del potere generale di cui all'art. 823, secondo comma, c.c., esercitabile ogni volta che … un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo”.
Nel merito ha dedotto l'inapplicabilità alla fattispecie dell'art. 20 della L. 689/1981; ha osservato essere stata accertata un'occupazione abusiva di Piazza San Carlo con arredi e mezzi pubblicitari non autorizzati e che Ad ha prestato acquiescenza al verbale di Pt_2
contestazione n. 8486231-5, provvedendo a pagare la sanzione pecuniaria in misura ridotta;
ha affermato che il provvedimento di rimozione, previsto dall'art. 22, comma 5 Reg. CUP, ha
“carattere vincolato”, il cui presupposto è un'occupazione senza titolo ai sensi degli artt. 12 e
22, comma 1 dello stesso Regolamento;
ha richiamato recente sentenza del Consiglio di Stato
(n. 2548/2023) secondo cui «L'occupazione di suolo pubblico richiede invero un provvedimento di concessione rilasciato dal Comune competente, provvedimento che non può essere sostituito dal silenzio-assenso ex art. 20 L. 241 del 1990, considerato che “il procedimento concessorio presuppone l'esercizio di una potestà discrezionale anzitutto sull'an, che esclude in radice l'applicabilità del regime del silenzio-assenso”>>, atteso l'impatto di siffatti procedimenti sul patrimonio culturale e paesaggistico e sull'ambiente.
Il ha concluso quindi come riportato in epigrafe. Controparte_2
*
Il testo dell'art. 22 del Regolamento CUP del Comune di (Regolamento per CP_2
l'applicazione del Canone Unico Patrimoniale e Canone di Concessione dei Mercati approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 23 dell'11 marzo 2021 e successive modificazioni e integrazioni) è il seguente:
5 <<

1. Le occupazioni o la diffusione di messaggi pubblicitari e per pubbliche affissioni effettuate senza concessione o autorizzazione sono considerate abusive.
2. È considerato, altresì, abusivo: a) l'utilizzo difforme dalle disposizioni dell'atto di concessione o di autorizzazione;
b) l'utilizzo che si protrae oltre il termine di scadenza dei titoli senza che sia intervenuto rinnovo o proroga della concessione o dell'autorizzazione, ovvero oltre la data di revoca, decadenza o sospensione della concessione o dell'autorizzazione medesima.
2[bis: numerazione del giudice]. Ai fini dell'applicazione delle sanzioni e della loro commisurazione al canone, si considerano permanenti le occupazioni e la diffusione di messaggi pubblicitari se realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, altrimenti, si considerano temporanee ed in quest'ultimo caso l'occupazione si presume effettuata dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento.

3. L'accertamento dell'occupazione abusiva e della diffusione abusiva di messaggi pubblicitari, effettuato mediante verbale redatto dall'accertatore, pubblico ufficiale, comporta per il trasgressore l'obbligo di corrispondere:
a) un'indennità pari al canone che sarebbe stato determinato se l'occupazione fosse stata autorizzata, aumentata del 30% (trenta per cento). Tale indennità, in caso di abuso per difformità, non è cumulabile al canone ordinario relativo al titolo rilasciato;

b) una sanzione amministrativa pecuniaria il cui minimo edittale coincide con l'ammontare della somma di cui alla lettera a) ed il massimo edittale corrisponde al suo doppio;

c) le sanzioni stabilite dall'art. 20, commi 4 e 5, del nuovo C.d.S. approvato con D. Lgs.
30/04/92 n. 285.

4. Per l'irrogazione delle sanzioni pecuniarie amministrative si applicano le norme di cui alla L.
24 novembre 1981 n. 689;

5. Il Comune ordina al trasgressore la rimozione dei mezzi di occupazione e di diffusione dei messaggi assegnando un termine congruo per provvedervi, ad eccezione dell'immediata rimozione nei casi in cui ci sia pericolo per l'incolumità e sicurezza pubblica e violazione al decoro e prestigio dei luoghi e dell'opinione pubblica. In caso di inottemperanza, procede d'ufficio alla rimozione delle occupazioni e dei mezzi pubblicitari privi della prescritta concessione o autorizzazione o effettuati in difformità dalle stesse o per i quali non sia stato
6 eseguito il pagamento del relativo canone, nonché all'immediata copertura della pubblicità in tal modo effettuata, previa redazione di processo verbale di constatazione redatto da competente pubblico ufficiale, con oneri derivanti dalla rimozione a carico dei soggetti che hanno effettuato le occupazioni o l'esposizione pubblicitaria o per conto dei quali la pubblicità è stata effettuata. Il non risponde degli eventuali danni causati ai mezzi di occupazione CP_2
durante la rimozione. I manufatti rimossi d'ufficio, salvo diverse disposizioni di legge, sono depositati in appositi locali 16 dell'Amministrazione comunale. Su richiesta dell'interessato, da inoltrarsi entro trenta giorni dalla rimozione, il mezzo rimosso potrà essere restituito previo pagamento delle spese sostenute. In mancanza di richiesta entro tale termine e del pagamento del dovuto, il mezzo potrà essere distrutto>>.
Ritiene questo giudice che il provvedimento di rimozione dei mezzi di occupazione, previsto dal quinto comma della norma sopra riportata, non costituisca “sanzione accessoria”, avendo esso scopo precipuo di ripristino della legalità.
Tale misura non può in alcun modo essere omessa dalla P.A., ogniqualvolta essa accerti un'occupazione di suolo pubblico non oggetto di previa concessione o autorizzazione.
In altre parole, l'ordine di rimozione degli oggetti abusivamente collocati nello spazio pubblico non appare destinato a costituire retribuzione di una violazione commessa e non può essere ritenuto condizionato dalla previa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria.
Esso, piuttosto, è misura funzionale all'eliminazione dell'illegalità: è volto al ripristino della situazione quale essa era prima di venire alterata dall'occupazione non consentita.
L'ordinamento non può infatti in alcun modo tollerare il perpetrarsi dell'illegalità, e in nessun modo può ritenersi che l'esercizio del potere/dovere della P.A. di ripristinare la situazione quo ante sia condizionato dal fatto che, in concreto, sia stata, oppure no, irrogata sanzione amministrativa pecuniaria.
L'ordine di rimozione è, dunque, provvedimento avente tutt'altra natura rispetto al provvedimento applicativo della sanzione ed è da questo indipendente. Il fatto che lo sgombero
7 dell'area abusivamente occupata comporti – verosimilmente – un effetto non gradito e anzi concretamente afflittivo per il destinatario dell'ordine non appare a questo giudice sufficiente a immutarne la natura e la finalità, che – come detto – sono funzionali a ricostituire la situazione di legalità nell'uso dello spazio pubblico.
Ne consegue l'inapplicabilità all'impugnazione dell'ordine di rimozione in questione dell'art. 6 del d.lgs. 150/2011 (e dell'art. 20 L. 689/1981).
Ne discende, ulteriormente, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della presente controversia, essendo essa attribuita alla giurisdizione del giudice amministrativo.
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Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 91 c.p.c.) e si liquidano in dispositivo giusta il DM 13.8.2022 n. 147.


P. Q. M.


Il Tribunale di Milano – Sezione 1^ Civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando nel giudizio iscritto al n. 25321/2024 R.G.:
dichiara
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, essendo competente il Giudice Amministrativo;

assegna
termine di mesi tre per la riassunzione del processo dinanzi al giudice competente;

condanna
8 Ad a rifondere al le spese processuali, liquidate in € 5.500,00 CP_1 Controparte_2
per onorari, da maggiorarsi di rimborso forfettario spese generali e oneri di legge.
Milano, 25.3.2025.
Il giudice
Andrea Manlio Borrelli
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