Pubblicato il 09/06/2025

N. 02066/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00062/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 62 del 2023, proposto da EM NI ON, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Cerami e Silvia Cazzaniga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo difensore in Milano, Galleria San Babila, n.4/A;

contro

Comune di Appiano Gentile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Bottinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione di C.C. n. 24 del 28.7.2022, avente ad oggetto “ Esame osservazioni ed approvazione finale 4° Variante al vigente Piano di Governo del Territorio ”, divenuta efficace a far data dalla pubblicazione del relativo avviso sul B.U.R.L. in data 9.11.2022, e di tutti gli atti del P.G.T. con la stessa approvati ed in particolare delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole, nella sola parte in cui l'Ambito di Riqualificazione Funzionale - Residenziale R.F.R.-1 è stato incluso all'interno del Tessuto Urbano Consolidato di cui all'art.18.1 N.T.A. del Piano delle Regole, con i correlati obblighi di cessione gratuita;

- ove occorrer possa, sempre in parte qua , della deliberazione di C.C. n. 3 del 21.2.2022, avente ad oggetto “ Adozione 4° Variante al vigente Piano di Governo del Territorio ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Appiano Gentile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora EM NI ON è proprietaria di un’area sita nel Comune di Appiano Gentile, ubicata tra le vie Leonardo Da Vinci e San Primo, individuata ai mappali 6210, 6211 e 5872 del Foglio 1 del Catasto Terreni del predetto Comune, della superficie catastale pari complessivamente a 8.680 mq.

2. Il fondo in questione era stato classificato dal precedente Piano di Governo del Territorio (“P.G.T.”) – approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n.22 del 27.7.2012 – per la maggior parte come “ Ambito di Riqualificazione Funzionale ” (R.F.R.-1) a destinazione residenziale e, per la restante parte, come Tessuto Urbano Consolidato - Tessuto urbano di completamento (T.U.C. 3).

2.1 Con specifico riferimento all’“Ambito R.F.R.-1” – cui è limitato l’oggetto della presente controversia – la disciplina prevista dallo strumento urbanistico comunale del 2012 era contenuta essenzialmente nella Scheda d’ambito allegata all’Elaborato A0 del Documento di Piano e all’art. 18.3 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole (“N.T.A.”). Detta disposizione, in particolare, indicava l’estensione territoriale dell’Ambito in mq 7.806,00 e un volume ammissibile di mc 2.700, indici confermati anche nella Scheda d’Ambito (cfr. doc. 7 della ricorrente), che, in aggiunta, conteneva la previsione dell’obbligo di cessione gratuita al Comune di parte dell’area in questione per la realizzazione di una fascia di protezione lungo la parete contermine del Tiro a Segno e di un parcheggio. Infine, anche la “ Scheda APGc Standard n. 2 – Il Sistema della Città Pubblica, Inventario delle Aree e attrezzature pubbliche o di interesse generale ” del Piano dei Servizi (cfr. doc. 12 del Comune) indicava la previsione dell’obbligo di acquisizione dell’area per le finalità già note e ne delimitava l’estensione in mq 4.068.

2.2 La rappresentazione grafica della perimetrazione est dell’Ambito R.F.R.-1, infine, è stata modificata e allineata al confine catastale con deliberazione di Consiglio Comunale n. 30 del 30.9.2013.

3. Successivamente, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 del 28.7.2022 è stata approvata la IV Variante al Piano di Governo del Territorio, che, ai fini qui di interesse, ha inserito gli “ Ambiti di Riqualificazione Funzionale - Residenziale ”, in precedenza disciplinati dal Documento di Piano, all’interno del “ Tessuto Urbano Consolidato ” del quale ora rappresentano una sottocategoria, prevedendo, con specifico riferimento al compendio immobiliare in discussione, la “ cessione gratuita dell’area contermine al tiro a segno nazionale, come graficamente individuata nella tavola R2-V4 ”.

4. Con il presente ricorso la signora ON impugna la suddetta Variante al P.G.T. comunale onde chiederne l’annullamento e, premessa a incipit la ricevibilità del ricorso in considerazione della nuova disciplina dell’area adesso contenuta all’interno del Piano delle Regole, articola a sostegno del gravame un unico motivo rubricato “ Violazione dell’art. 3, comma 1, del d.m. n. 1444/1968. Violazione dell’art. 9, comma 3, della L.R. n. 12/2005. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità. Sproporzione. Difetto dei presupposti e di istruttoria. Difetto di motivazione. Sviamento ”. In particolare, la ricorrente lamenta che la disciplina di cui all’art.18 delle N.T.A. del Piano delle Regole avrebbe imposto la cessione gratuita di circa la metà del fondo di sua proprietà, con evidente sovradimensionamento della dotazione di dette aree a standard, di fatto attribuite nella misura di 192 mq per ciascuno dei 18 abitanti teorici insediabili. Tale valore risulterebbe significativamente superiore non solo rispetto al parametro minimo di 18 mq per abitante previsto dal legislatore statale all’articolo 3, comma 1, del D.M. n. 1444/1968 e dal legislatore regionale all’articolo 9, comma 3, della L.R. della Lombardia n. 12/2005, ma anche rispetto al criterio dettato dall’art.11 delle N.T.A. del Piano delle Regole con riferimento alle dotazioni dei piani attuativi, previste nella misura minima pari a 39,75 mq per abitante. Il descritto sovradimensionamento, pertanto, risulterebbe illegittimo, in quanto introdotto senza che vi sia stata un’adeguata istruttoria e senza che sia stata esplicitata la motivazione rafforzata a tal fine richiesta dalla giurisprudenza amministrativa.

5. Si è costituito in resistenza il Comune di Appiano Gentile eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, in quanto la variante impugnata conterrebbe una disciplina meramente confermativa della precedente, e chiedendone nel merito il rigetto siccome infondato.

5.1 Parte ricorrente ha replicato all’eccezione di inammissibilità evidenziando che la disciplina urbanistica dettata per l’area in discussione, seppure di contenuto analogo a quella previgente, è stata adesso ricondotta all’interno del Tessuto Urbano Consolidato, disciplinato dal Piano delle Regole, che, a differenza del Documento di Piano – ove sarebbe stata precedentemente collocata la regolamentazione dell’area – conterrebbe disposizioni immediatamente vincolanti e conformative dello stato dei suoli, nonché tendenzialmente permanenti e con efficacia non limitata al solo quinquennio.

6. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi a sostegno delle rispettive posizioni e, all’udienza del 9.04.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Si può prescindere dall’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse perché il gravame è infondato nel merito e, come tale, deve essere respinto.

8. Va premesso, per una migliore contestualizzazione degli aspetti fattuali della controversia, che da un punto di vista sostanziale la disciplina dell’area di cui si discute non è cambiata rispetto a quella approvata dal Comune di Appiano Gentile con la Deliberazione Consiliare n. 22 del 27.07.2012, per cui la variante qui impugnata non introduce previsioni che modificano la capacità edificatoria del fondo, né interviene sulla sua destinazione d’uso, che rimane identica alla precedente salva l’introduzione di alcune modifiche non contestate nella presente sede e non rilevanti ai fini in discussione.

8.1 In particolare, nella Relazione del Documento di Piano del previgente P.G.T. del 2012 (cfr. doc. 5 dell’amministrazione), con riferimento alla disciplina dell’ambito “RFR-1” – a sua volta inserito negli “ Ambiti di riqualificazione funzionale e di trasformazione ” – si legge che “ a fronte dell’assegnazione di capacità edificatoria, lo standard impresso dal P.R.U.G. vigente viene ridotto della metà, restando inteso che esso dovrà essere ceduto gratuitamente al Comune per costituirne una fascia filtro di protezione lungo la parete contermine del Tiro a Segno, nonché in parcheggio anche di servizio al vicino impianto cimiteriale ”. Di fatto, con il P.G.T. del 2012 all’area della ricorrente – prima interamente destinata a standard – è stata assegnata parziale capacità edificatoria, con previsione del correlato obbligo di cessione gratuita a favore dell’amministrazione dell’area residua, la cui estensione è stata individuata in complessivi mq 4.068 dalla Scheda APGc Standard n. 2 del Piano dei Servizi.

8.2 Quanto alla regolamentazione di dettaglio, l’art. 18.3 delle allora vigenti N.T.A. indicava quali prescrizioni speciali dell’ambito “RFR-1” la “ cessione gratuita dell’area contermine al tiro a segno nazionale, come graficamente individuata nella tavola R2 ”, nonché l’“ apprestamento di fascia filtro piantumata integrata da adeguato parcheggio, anche con funzione di connessione ecologica verso nord ”. La disposizione prevedeva lo sviluppo dell’area tramite la sottoscrizione di apposito piano attuativo, con i parametri, gli indici e le modalità indicate in dettaglio nella relativa Scheda d’ambito (cfr. doc. 7).

9. Le stesse previsioni sono mantenute e riprodotte nella disciplina di area della Variante impugnata, come dimostra innanzitutto l’art. 18 delle N.T.A. del Piano delle Regole relativa agli Ambiti di riqualificazione, incluso l’Ambito “RFR-1”. Anche in questo caso, la nuova disposizione indica la stessa superficie territoriale (7.806 mq) e il medesimo volume massimo edificabile (2.700 mc), prevedendo tra le prescrizioni speciali di area la “ cessione gratuita dell’area contermine al tiro a segno nazionale, come graficamente individuata nella tavola R2-V4; apprestamento di fascia filtro piantumata integrata da adeguato parcheggio, anche con funzione di connessione ecologica verso nord ”.

9.1 La norma, inoltre, prevede che l’efficacia dei titoli abilitativi sia subordinata “ alla disciplina impressa dal precedente art. 14 come descritto nelle schede identificative allegate all’elaborato A0 del D.d.P ”, ovvero all’approvazione di Piani Attuativi di cui all’art. 12 L.R. della Lombardia n.12/2005 oppure all’ottenimento di un titolo abilitativo convenzionato. Il richiamo ivi contenuto è alla Scheda d’ambito presente nel Documento di Piano approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 22/2012, tutt’ora valido ed efficace in forza della proroga disposta dal Comune con deliberazione di Consiglio Comunale n. 49 del 30.11.2017, come attestato dal Responsabile d’Area del Comune di Appiano Gentile (doc. 11 del Comune).

9.2 La previsione della destinazione a standard di detta area è stata poi confermata anche nel Piano dei Servizi e nella Scheda APGc Standard n. 2 del Piano dei Servizi, che, rispetto alla precedente versione del 2012, riduce l’estensione dell’area oggetto di cessione da mq 4.068 a mq 3471 (cfr. doc. 12 del Comune) con un oggettivo vantaggio per la ricorrente.

10. Poste queste premesse, ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.

11. Le censure ivi articolate, che hanno come nucleo essenziale la pretesa necessità di una motivazione rafforzata per il sovradimensionamento dello standard di zona, trovano invero smentita nei consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia, che possono qui essere richiamati.

11.1 È stato infatti ormai chiarito, con approdi allo stato non suscettibili di essere rimeditati, che le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità. Anche “ la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni ” (cfr. ex multis , Cons. di Stato, Sez. IV, 28.02.2025, n. 1753; Id., Sez. II, 4.04. 2025, n. 2923; Id. Sez. IV, 2.01.2023, n. 21).

11.2 A tale regola di ordine generale fanno eccezione alcune situazioni specifiche in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che la nuova pianificazione dia conto del modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e sono state operate le scelte di governo del territorio da parte dell’amministrazione.

11.3 Ora, se è pur vero che tra le situazioni caratterizzate da un affidamento “qualificato” viene comunemente ricompreso il superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, la giurisprudenza ha tuttavia sempre precisato che “ la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. 18.12.2023, n. 10965).

In sostanza, per la valutazione dell’ an e del quantum del sovradimensionamento degli standard “ il calcolo va effettuato sull’intero territorio e non con riferimento ad una zona o ad un quartiere e la motivazione, che si rende necessaria in caso di sovradimensionamento, va riferita alle previsioni urbanistiche complessive, in quanto in sede di nuova pianificazione il territorio viene considerato globalmente ” (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 4.01.2011, n. 4).

14. Alla luce di tale pacifico orientamento giurisprudenziale, ritiene il Collegio che nel caso di specie non sussistano le condizioni oggettive e i presupposti fattuali affinché si configuri in capo all’ente locale un onere di motivazione rafforzata, poiché, come anzidetto, la circostanza che una singola area sia destinata – peraltro non interamente, essendo prevista una capacità edificatoria concentrata sulla restante parte non soggetta a cessione – alle dotazioni di standard previste nell’ambito del disegno pianificatorio globale del territorio non costituisce ragione di illegittimità delle scelte dell’amministrazione.

Né tantomeno risulta significativa, nell’ottica sopra delineata, la circostanza che la cessione di parte del fondo della ricorrente comporti l’incremento della dotazione dello standard di zona fino a 192 mq per ciascuno dei 18 abitanti teorici insediabili, poiché tale dato è del tutto parziale e riferito al singolo Ambito “RFR-1”, senza che sia stato dimostrato che la previsione del succitato obbligo di cessione comporti il sovradimensionamento dello standard complessivo previsto negli atti pianificatori del Comune – che è pari a “ mq/ab 49,36 (mq. 402.388/ab. 8.152) ” per l’intero territorio comunale (cfr. Relazione al Piano dei Servizi, pag. 11) e a “ mq/ab 39.75 (mc/ab 150) ” per i Piani attuativi o per i titoli abilitativi convenzionati (cfr. art. 11 delle N.T.A.) – unica circostanza, questa, ad avere rilievo ai fini di cui si discute.

15. Nel caso sub iudice , pertanto, deve trovare applicazione il principio per cui le scelte adottate dall’amministrazione comunale in merito alla destinazione di singole aree non necessitano di una specifica motivazione se non nel caso in cui vadano a incidere negativamente su posizioni giuridicamente differenziate – quali sono l’esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenze passate in giudicato – che tuttavia qui non ricorrono. Del resto, come chiarito ad incipit , la nuova variante impugnata ha sostanzialmente riconfermato la precedente disciplina, mantenendo le stesse previsioni in merito agli indici di edificabilità e all’obbligo di cessione di una parte del compendio immobiliare, per cui neppure si configura un’aspettativa qualificata del privato a ottenere la modifica della disciplina urbanistica della zona piuttosto che la sua reiterazione, a fronte delle immutate ragioni pianificatorie che ne avevano suggerito l’adozione e che peraltro neppure sono state contestate.

16. A ogni buon conto, rileva il Collegio che le motivazioni sottese alla decisione dell’amministrazione di mantenere la stessa regolamentazione che l’area già aveva nella vigenza del precedente P.G.T. e, dunque, di confermare la necessità di destinarne parte al soddisfacimento delle dotazioni di standard, risultano sufficientemente e adeguatamente illustrate nel Piano dei Servizi. In detta sede, infatti, nell’individuare “ alcuni importanti obiettivi riconducibili all’ottimizzazione qualitativa dei servizi alla persona ” cui tende la programmazione urbanistica dell’amministrazione comunale viene menzionata espressamente anche “ l’istituzione di un filare arborato lungo la parete ovest del poligono di tiro nazionale, a corredo di spazi di sosta adeguatamente inseriti, anche a servizio dell’impianto cimiteriale ”. La regolamentazione dell’area è quindi inserita nella Scheda APGc Standard n. 2 del Piano dei Servizi (cfr. doc. 12 del Comune) in cui si propone l’“ acquisizione gratuita dell’area per costruire fascia filtro di protezione lungo la parete contermine al Tiro a Segno, nonché parcheggio a servizio anche dell’impianto cimiteriale ”.

16.1 Quanto sopra vale dunque a chiarire le concrete ragioni della previsione dell’obbligo di cessione censurato nella presente sede, che, per vero, trova la propria origine già nella decisione adottata dall’amministrazione nel P.G.T. del 2012 – e mai contestata dalla ricorrente – di riconoscere capacità edificatoria a una parte del compendio in questione, prima interamente destinato a dotazione di standard, prevedendo correlativamente l’obbligo di cedere la restante parte al Comune per le esigenze ivi indicate. Tale circostanza, anche a voler ritenere la stessa non rilevante sul piano dell’interesse a ricorrere, è certamente significativa nella valutazione complessiva del corretto agire dell’amministrazione e dell’adeguatezza delle motivazioni sottese alle scelte di pianificazione, tenuto conto che la previsione di un volume massimo edificabile di mc 2.700, oggi considerato penalizzante dalla ricorrente, non deriva dalla riduzione di una precedente maggiore capacità edificatoria, ma costituisce piuttosto un’attribuzione ex novo con finalità di mitigazione della destinazione urbanistica dell’intera area a standard, che ne precludeva del tutto l’edificazione. La nuova disciplina già coniata nel P.G.T. del 2012 e riprodotta nella Variante qui impugnata costituisce, pertanto, come indicato dalla stessa difesa dell’amministrazione comunale, un meccanismo di natura lato sensu compensativa che non è precluso all’ente locale nell’ottica di individuare la migliore disciplina urbanistica del territorio nelle sue diverse articolazioni, al fine dell’attuazione del disegno pianificatorio del Comune di Appiano Gentile.

Di tali ragioni vi è chiara traccia nella Relazione al Piano dei Servizi, che, con l’obiettivo di consolidare l’assetto della “Città Pubblica” e di conseguire obiettivi di miglioramento dei servizi alla persona – tra cui è compreso l’intervento in questione – indica quale strumento di azione anche “ l’acquisizione gratuita al patrimonio immobiliare comunale di comparti strategici per la salvaguardia e la fruizione ambientale, ovvero funzionale (parcheggi, verde attrezzato ecc.), introducendo criteri compensativi e perequativi recanti il superamento di qualsiasi procedimento espropriativo ” (cfr. Relazione, pag. 8).

17. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede il ricorso è infondato e deve essere respinto.

18. Le spese di giudizio possono essere compensate in considerazione della particolarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valentina Caccamo	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO