Pubblicato il 28/02/2025

N. 01753/2025REG.PROV.COLL.

N. 08509/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8509 del 2022, proposto da Monvil Beton s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Invernizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Meda, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Monza e della Brianza e Regione Lombardia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 01842/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Meda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Monvil Beton s.r.l., premesso di essere proprietaria di un’area nel Comune di Meda inclusa dal Piano di governo del territorio (PGT) del 2012 in parte in zona C2 (zona mista residenziale produttiva), in parte in verde attrezzato e in parte nelle aree di mitigazione lungo il tracciato della Pedemontana, ha impugnato tali previsioni urbanistiche nell’ambito del ricorso n. 2793/2012, definito dal T.a.r. con sentenza n. 1123 del 19 giugno 2020, dichiarativa di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, motivata con riferimento all’intervenuta approvazione di una variante al medesimo PGT.

2. – In particolare, con tale variante il Comune ha classificato l’area di proprietà della società ricorrente in parte in Zona “ E3 – Aree da restituire alla destinazione agricola e boschiva ” e in parte nelle “ Altre aree verdi e di arredo stradale ”, trattandosi di aree “ a vocazione agricola o boschiva provvisoriamente destinate ad altro uso ” (art. 13 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle regole).

In fase procedimentale, la società ricorrente ha presentato delle osservazioni, chiedendo una classificazione in zona D2, che sono state respinte con la seguente motivazione: “ L’area in questione costituisce parte del sistema, di limitata dimensione ma rilevante ai fini ambientali, delle aree libere distribuite lungo la ferrovia che rappresentano una importante occasione per la ricostruzione della continuità della rete verde sovracomunale, come peraltro indicato nel PTCP della Provincia di Monza e Brianza. Pertanto ogni area inedificata viene confermata nel suo stato attuale in vista di futuri interventi di sistemazione paesaggistica anche là dove dovessero essere ripristinate le coltivazioni agricole ”.

3. – Con ricorso di primo grado, la società ha quindi impugnato tale variante (adottata con deliberazione di Consiglio comunale n. 13 del 23 maggio 2016 e approvata con deliberazioni di Consiglio comunale 15 ottobre 2016 n. 28, 25 ottobre 2016 n. 29, 27 ottobre 2016 n. 30, 28 ottobre 2016 n. 31 e 3 novembre 2016 n. 32), chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi: 1) le aree di proprietà della ricorrente sarebbero state erroneamente considerate dal Comune come vuote, non adibite a usi particolari, mentre invece sarebbe stata presente un’attività produttiva attiva; 2) l’analisi del consumo di suolo sarebbe in contrasto con i criteri individuati dalla legge regionale n. 31/2014 e con lo stato di fatto presente sull’area di proprietà della ricorrente (che non è costituita da suolo vergine, ma è invece urbanizzata e caratterizzata dalla presenza di interventi antropici); 3) la classificazione impugnata, destinata a ripristinare la rete verde, sarebbe in contrasto sia con il Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP), nel quale la Provincia di Monza e Brianza non ricomprendeva tale appezzamento nella Rete ecologica regionale (R.E.R.), e sia con il parere di compatibilità reso dall’ente; 4) la variante applicherebbe ai terreni della società ricorrente l’art. 31 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PTCP, in difetto dei relativi presupposti, in quanto il lotto de quo è inserito nella rete verde comunale, ma non in quella sovracomunale; 5) violazione dell’affidamento della società ricorrente riguardo al mantenimento della destinazione urbanistica previgente del proprio terreno, in quanto frutto anche di un accordo con il Comune, e poiché la nuova classificazione si porrebbe in contrasto con lo stato di fatto dei terreni, interclusi tra aree edificate; 6) illegittimità della previsione che impone l’adozione di un piano attuativo per tutti gli interventi riguardanti un lotto di superficie superiore a 5.000 mq.

In subordine, ha proposto una domanda di condanna dell’amministrazione alla corresponsione dell’indennizzo ex art. 21 quinquies L. 241/1990, in relazione all’asserita revoca della destinazione urbanistica convenuta all’epoca della cessione di aree all’Amministrazione.

4. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il primo motivo di ricorso ritenendo non provata in giudizio la sussistenza di un’attività produttiva in essere (cfr. pag. 6 della sentenza impugnata).

4.1. – Inoltre, ha respinto il secondo motivo ritenendo che “ la classificazione urbanistica in zona E.3 dei terreni non è in contraddizione con la presenza in loco di alcuni fabbricati già destinati ad attività produttiva ” in quanto si tratta di aree destinate ad essere restituite alla destinazione agricola e boschiva che, pertanto, presuppongono ex se una destinazione attuale diversa da quella agricola/boschiva (pag. 7 della sentenza impugnata).

4.2. – In secondo luogo, ha escluso una violazione della legge regionale n. 31 del 2014, in quanto tale legge prevede (art. 5, comma 2) l’adeguamento dello strumento urbanistico generale ad una soglia regionale predeterminata di consumo del suolo, che al tempo dell’adozione della variante oggetto del presente giudizio non era ancora stata individuata (art. 2).

4.3. – Ha respinto, poi, il terzo motivo di ricorso ritenendolo inconferente ed infondato, in quanto, da un lato “ l’eventuale non ricomprensione dell’area nella citata Rete verde di cui al PTCP non impedisce al Comune di assegnare alla stessa destinazione agricola e boschiva, in aggiunta alle vicinanti aree ricomprese nella rete provinciale e nella RER ” (pag. 8 della sentenza impugnata) e, dall’altro lato, “ la porzione di parere citato dalla parte ricorrente a sostegno della propria argomentazione difensiva non pare riferirsi all’area Monvil, bensì a differenti appezzamenti di terreno (piattaforma ecologica e svincolo stradale) ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

4.4. – Inoltre, ha respinto il quarto motivo in quanto la disciplina delle aree classificate in E3 come quella in esame è recata dall’art. 15.3.3 delle NTA del Piano delle regole che introduce un autonomo regime di inedificabilità senza alcun richiamo al PTCP, il che rientra nel potere discrezionale del Comune in sede di pianificazione urbanistica (cfr. pag. 8-9 della sentenza impugnata).

4.5. – Ha escluso, poi, la lesione di un affidamento (quinto motivo) sia per la mancata dimostrazione dell’esistenza dell’invocato accordo ex art. 11 della legge n. 241/1990 e sia perché “ la presenza di un lotto intercluso tra aree edificate non esclude di per sé il potere discrezionale che la P.A. esercita in sede di individuazione della destinazione urbanistica, ma le impone di esplicitarne le ragioni in termini maggiormente specifici rispetto alla mera consonanza con gli indirizzi generali del piano ”, motivazione che nella specie sarebbe stata fornita (pag. 9 della sentenza impugnata).

4.6. – Infine, ha respinto il sesto motivo di ricorso per difetto di interesse in quanto la previsione impugnata non sarebbe applicabile stante il divieto di edificazione sul lotto, ritenendo comunque la censura infondata in quanto la necessità di un previo piano particolareggiato per aree già urbanizzate non è di per sé illogica o irrazionale.

4.7. – Ha poi respinto la domanda di indennizzo difettando il presupposto dell’esistenza di un atto di revoca, non essendo tale la variante impugnata.

5. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza deducendo 7 motivi di impugnazione.

5.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 14-15), ha contestato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto non provata la sussistenza di un’area produttiva in essere.

In particolare, il primo giudice avrebbe confuso due distinte nozioni laddove ha ritenuto che l’assenza di attività produttiva in essere fosse coincidente con quella di “area libera”.

5.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 15-19), ha ribadito la sussistenza di un onere motivazionale rafforzato, trattandosi di un’area già edificata che contrasta con la destinazione agricola che invece riguarderebbe i suoli non ancora consumati.

5.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 19-20), ha ribadito la necessità di una motivazione rafforzata nell’attribuire una destinazione agricola-boschiva anche ad aree non ricomprese nella rete ecologica, anche alla luce delle reali caratteristiche dell’area.

5.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 20-21), ha reiterato il vizio di difetto di motivazione, in quanto l’esercizio del potere di pianificazione, pacificamente discrezionale, non può tradursi nell’introduzione di una regola di inedificabilità (art. 15.3.3 delle NTA del Piano delle regole) senza alcuna motivazione sul punto, specie se in mancanza di una previsione sovraordinata del PTCP (inclusione della rete ecologica).

5.5. – Con il quinto motivo di appello (pag. 22-23), ha ribadito la sussistenza di un legittimo affidamento in ordine alla pregressa destinazione urbanistica dell’area.

5.6. – Con il sesto motivo di appello (pag. 23-24), ha eccepito il difetto di istruttoria e di motivazione in relazione alla eccezionale previsione di piano che subordina l’edificazione dei lotti con superficie superiore a 5.000 mq al previo ottenimento del piano attuativo, senza considerare la possibilità di prescindere da tale piano nel caso di lotto intercluso, come è quello di specie.

5.7. – Con il settimo motivo di appello (pag. 25), ha contestato la sentenza nella parte in cui ha rigettato la domanda di indennizzo.

6. – Con apposita memoria, si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso.

7. – All’udienza pubblica del 14 novembre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i motivi di appello dal primo al quarto, in quanto strettamente connessi.

Invero, tutte le suddette censure si incentrano sostanzialmente su di un eccesso di potere sub specie di travisamento dei fatti e difetto di motivazione, avuto riguardo ad una serie di profili ben evidenziati nell’appello e qui sinteticamente riportati: a) la reale vocazione dell’area è produttiva e non agricola; b) lo stato dell’area è di suolo edificato e non già “area libera”; c) l’area è oggettivamente inidonea ad una destinazione agricola o boschiva (in considerazione delle sue ridotte dimensioni e della sua interclusione tra altre aree già edificate e la linea ferroviaria); d) contrasto con le previsione del PTCP.

Tali motivi devono ritenersi fondati per le ragioni e nei limiti che seguono.

8.1. – Innanzitutto, occorre richiamare la normativa applicabile.

La legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, in materia di governo del territorio, individua gli strumenti della pianificazione comunale nel piano di governo del territorio (art. 6, lett. a ) e nei piani attuativi, oltre agli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale (art. 6, lett. b ).

Il piano di governo del territorio (PGT) è volto a definire l’assetto dell’intero territorio comunale e si articola, a sua volta, in tre distinti atti (art. 7) che sono: a) il documento di piano (art. 8); b) il piano dei servizi (art. 9); c) il piano delle regole (art. 10).

Le previsioni contenute nel documento di piano non producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli (art. 8, comma 3), mentre quelle contenute nel piano dei servizi, concernenti le aree necessarie per la realizzazione dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, hanno carattere prescrittivo e vincolante (art. 9, comma 11), così come quelle del piano delle regole, che pure hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli (art. 10, comma 5).

Si tratta di atti sempre modificabili, ma mentre il documento di piano ha validità quinquennale (art. 8, comma 4), il piano dei servizi e il piano delle regole non hanno termini di validità (art. 9, comma 14 e art. 10, comma 6).

8.2. – Dalla documentazione depositata in giudizio dal Comune di Meda nel fascicolo di primo grado, risulta che l’area di proprietà della società appellante è stata inserita nel documento di piano tra le aree inedificate facenti parte della c.d. trama del verde (relazione illustrativa del documento di piano, pag. 26: “ Principali Aree inedificate all’interno del tessuto urbano consolidato individuate quali componenti della trama del verde ” – doc. 18).

In particolare, il documento di piano ha delineato una strategia per la costruzione della rete verde comunale, sulla base di quattro elementi, tra cui, per quanto qui interessa, la salvaguardia delle “ aree di frangia lungo la ferrovia ” Milano-Monza-Como (tra cui il lotto in questione), caratterizzate dalla presenza di “ alcune aree inedificate e parzialmente alberate ”, con la precisazione per cui “ Anche se la loro estensione e conformazione potrebbe risultare inadatta alla frequentazione pubblica, queste aree rimangono un importante fattore di connessione potenziale fra gli ambienti verdi ” (punto 4.3, della relazione illustrativa del documento di piano, pag. 38).

In ogni caso, si tratta di una prescrizione avente natura meramente programmatica e non precettiva, non producendo effetti diretti sul regime giuridico dei suoli (art. 8, comma 3, l.r. n. 12 del 2005).

8.3. – Per quanto riguarda, invece, il piano dei servizi, l’area di proprietà della società appellante è stata inserita nelle “ Altre aree verdi e di arredo stradale ” (Strategie del piano dei servizi – doc. 24).

In particolare, con la variante in esame il Comune di Meda ha previsto una nuova catalogazione delle aree di verde pubblico (punto 3.2.1, relazione illustrativa del piano dei servizi, pag. 7 – doc. 26), semplificando e riducendo la precedente classificazione in tre gruppi principali: a) giardino di quartiere (verde pubblico attrezzato di adeguate dimensioni); b) verde di arredo (prevalentemente lungo la viabilità); c) verde non attrezzato (prato comunale ancora da attrezzare).

8.4. – Per quanto riguarda, infine, il piano delle regole, il Comune di Meda ha operato una nuova zonizzazione del proprio territorio, con particolare attenzione al “ territorio inedificato ” (punto 4, relazione illustrativa al piano delle regole, pag. 8 – doc. 22), in cui rientrano anche le “ aree agricole ”.

A tal riguardo, le norme tecniche di attuazione (NTA) del piano delle regole (doc. 23), definiscono le Aree E (Aree agricole e boschive) come quelle aree che “ comprendono il territorio riservato allo svolgimento dell’attività agricola ed i boschi ”, suddividendole in sottoclassi in base alla “ loro differente condizione e vocazione ” (art. 15.1, NTA del piano delle regole).

In particolare, la variante in questione, da un lato, ha semplificato le classi di azzonamento delle aree agricole, riducendone il numero dalle precedenti quattro alle attuali due, relative alla tutela paesistica (Aree E1) e alla tutela forestale e ambientale (Aree E2) e, dall’altro lato, ha introdotto una nuova classe di azzonamento (Aree E3), relativa a quelle aree “ da restituire alla destinazione agricola e boschiva ” (punto 4.1, relazione illustrativa al piano delle regole, pag. 8-10), all’interno della quale è stata classificata l’area oggetto del giudizio.

8.4.1. – Con specifico riferimento a tale ultima tipologia (Area E3), il piano delle regole precisa che si tratta di “ aree a vocazione agricola o boschiva provvisoriamente destinate ad altro uso ” (art. 15.3.3, NTA del piano delle regole), sulle quali è “ consentita la prosecuzione dell’attività in atto senza alcun incremento della SLP e della Sc esistenti, anche quando questo fosse necessario per l’installazione di nuovi impianti produttivi o per l’adeguamento degli impianti esistenti. Inoltre non è consentito l’ampliamento dell’area occupata dagli impianti stessi o adibita al deposito all’aperto di mezzi e materiali. Alla cessazione dell’attività in atto l’intera area dovrà essere ricondotta alla destinazione agricola o boschiva ” (art. 15.3.3, NTA del piano delle regole).

Si tratta, precisamente, di “ aree che, pur inserite nel contesto del territorio e del paesaggio agro forestale, sono destinate ad uso diversi dall’agricoltura, quali il deposito di materiali e il trattamento di inerti. In queste aree è precluso qualunque incremento della dotazione di fabbricati e di manufatti anche connessi all’attività che vi si svolge, alla cessazione della quale le aree stesse dovranno essere ricondotte alla destinazione agricola ” (relazione illustrativa al piano delle regole, pag. 10).

8.5. – Orbene, la società appellante ha contestato la nuova classificazione urbanistica della propria area lamentando l’insussistenza dei relativi presupposti di fatto, sia perché si tratterebbe di un’area già edificata (non “libera”) e sia perché si tratterebbe di un’area a vocazione produttiva (non agricola).

8.6. – In linea generale, occorre innanzitutto ribadire che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.

In secondo luogo, va altresì ribadito che anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.

A tale ultimo riguardo, poi, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21).

8.7. – Tuttavia, la stessa giurisprudenza di questa Sezione, ha avuto modo di precisare che “ E’ indubbiamente vero che secondo un risalente insegnamento l’amministrazione non è tenuta a corredare di una puntuale motivazione le scelte operate in sede di pianificazione urbanistica, con riferimento alle singole aree (c.d. motivazione polverizzata) ma allorquando, come nel caso di specie, è contestata in fatto, sub specie di eccesso di potere per travisamento, anche la sussistenza dei presupposti di fatto per ricondurre una determinata area nell’ambito di una determinata zonizzazione, l’amministrazione è tenuta a dimostrare in giudizio che la sussistenza di detto presupposto, e con esso la razionalità della scelta operata, sia stata adeguatamente accertata (e ciò già in sede procedimentale), richiamando ed evidenziando i criteri generali seguiti nell’impostazione del piano oppure ogni altro elemento ritenuto utile a giustificare la scelta e, ancor prima, a dimostrare la sussistenza del fattuale presupposto che l’abbia resa possibile ” (Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2023, n. 2238, punto 15.3 della motivazione).

8.8. – Orbene, nel caso di specie, deve ritenersi non dimostrata la sussistenza del presupposto di fatto per la classificazione dell’area in questione nella nuova classe (Aree E3).

Sul punto, invero, l’amministrazione resistente si è limitata a contestare la vocazione produttiva dell’area affermata dall’appellante, oltre a ribadire la cessazione della relativa attività. Tuttavia, ai fini della corretta classificazione nell’area E3 occorre dimostrare non già l’assenza di “vocazione produttiva”, quanto piuttosto l’esistenza di una “vocazione agricola” per essere l’area inserita in un contesto agroforestale.

Tale dimostrazione, però, non è stata fornita. Né risultano allegati specifici elementi da cui poter desumere che tale accertamento sia stato adeguatamente svolto in sede procedimentale.

8.9. – Ciò che invece emerge, in punto di fatto, è che il lotto di cui si discute è pacificamente circondato da abitazioni per tre lati, oltre a confinare per un lato con la linea ferroviaria.

Tuttavia, le parti controvertono in ordine allo stato di fatto del singolo lotto con particolare riguardo allo stato di edificazione.

In particolare, mentre la parte appellante ritiene che si tratti di un’area già edificata per la presenza di impianti produttivi, l’amministrazione resistente, in sede di pianificazione urbanistica, ha invece considerato tale area in termini di “area libera”.

Sul punto, la sentenza impugnata, dopo aver affermato che non risulta provata in giudizio “ la sussistenza di un’attività produttiva in essere ” (pag. 6 della motivazione), allo stesso tempo ha fatto riferimento alla “ presenza in loco di alcuni fabbricati già destinati ad attività produttiva ” (pag. 7 della motivazione).

In sede di appello, poi, il Comune di Meda, dopo aver affermato che sull’area in questione vi sono stati degli impianti produttivi “ che ad oggi non esistono ” (pag. 5 della memoria), ha contestualmente ribadito la propria posizione evidenziando l’assenza di attività produttiva “ sull’area in questione, che è occupata solamente da impianti ” (pag. 5 della memoria).

8.10. – Orbene, da quanto esposto, deve ritenersi pacifico tra le parti che sull’area in questione si trovino degli impianti produttivi, essendo invece irrilevante, ai fini che qui interessano, l’accertamento in ordine all’effettivo esercizio della relativa attività produttiva.

Tuttavia, la valutazione in ordine alla qualificazione di tali impianti in termini di edificazione o meno non può che spettare all’amministrazione nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica.

Anche su tale punto, quindi, emerge un vizio degli atti impugnati in ordine all’accertamento dei presupposti di fatto per la classificazione dell’area in questione in termini di area libera non edificata.

8.11. – Stesso discorso vale anche con riguardo alla classificazione dell’area in questione nell’ambito delle “ Altre aree verdi e di arredo stradale ” contenuta nell’elaborato grafico (doc. 24, Strategie del piano dei servizi), la quale, peraltro, in base alla relazione illustrativa del piano dei servizi, deve essere ricondotta più correttamente nell’ambito del “verde di arredo” che si caratterizza per essere un’area distribuita prevalentemente lungo la viabilità (punto 3.2.1, relazione illustrativa del piano dei servizi, pag. 7).

Nel caso di specie, se è vero che l’area in questione, pur dotata di spazi verdi, confina per un lato con la linea ferroviaria, tuttavia, è anche vero che la parte situata lungo la viabilità sembra essere di scarse dimensioni rispetto alla restante parte del lotto.

9. – Ciò posto, devono invece ritenersi infondati il quinto motivo (affidamento sulla pregressa destinazione dell’area) ed il sesto motivo di appello (inutilità del piano attuativo, trattandosi di lotto intercluso), da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi.

9.1. – Invero, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21).

9.2. – Premesso che nella specie non risulta provata la stipulazione di una convenzione edificatoria, con specifico riferimento alla fattispecie del lotto intercluso, pure invocata da parte appellante, deve ritenersi che non sussistano i relativi presupposti di fatto, alla luce di quanto già evidenziato in relazione alla situazione di fatto del lotto e al contesto in cui è inserita l’area in questione.

Come è noto, infatti, l’adozione di un piano attuativo, ai sensi dell’art. 9 del testo unico n. 380 del 2001, va considerata indefettibile, tranne il caso in cui un terreno di ridotte dimensioni sia completamente circondato da edifici, e l’art. 9 non consente che in sede amministrativa o giurisdizionale si effettuino indagini di fatto - anche tramite una consulenza tecnica d’ufficio - tali da eludere la chiara disposizione contenuta nello stesso art. 9 (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2024, n. 534).

La necessità dello strumento attuativo non trova poi ostacolo nella edificazione dell’area, essendo consentito all’Amministrazione, nell’ambito dell’ampia discrezionalità propria dell’esercizio del potere pianificatorio, prevederne l’adozione anche in tali contesti, anche ai fini di un più omogeneo ed efficiente sviluppo dell’abitato (Cons. Stato, sez. IV, 23 marzo 2022, n. 2106).

Il piano attuativo continua ad essere indefettibile e ad essere richiesto, e non è consentito prescindere dalla previsione del piano di livello superiore, anche quando la zona sia in gran parte edificata, per potenziare e armonizzare le opere di urbanizzazione esistenti (cfr. Cons. Stato sez. IV, 16 novembre 2021, n.7620).

10. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento dei provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione, ferma restando la riedizione del potere amministrativo alla luce dell’effetto conformativo della presente sentenza.

11. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione.

Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio che si liquidano in complessivi € 5.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO