Pubblicato il 18/07/2025

N. 06332/2025REG.PROV.COLL.

N. 01462/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1462 del 2024, proposto da
Comune di Paulilatino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio, Città Metropolitana di Cagliari e Province di Oristano e Sud Sardegna, Segretariato Regionale Ministero della Cultura per la Sardegna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, n. 1011 del 22 dicembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e udito, per la parte appellante, l’avvocato Mauro Barberio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Paulilatino, proprietario di un complesso immobiliare denominato “Ex casermette militari” risalente ai primi anni quaranta, ha chiesto agli Uffici regionali del Ministero della Cultura, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004, la verifica dell’interesse culturale relativamente al predetto patrimonio immobiliare.

Il Ministero della Cultura, Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna, con decreto del 21 luglio 2022, ha dichiarato di interesse culturale storico-artistico, ai sensi degli articoli 10, comma 1, e 13 del d.lgs. n. 42 del 2004, per i motivi contenuti nell’allegata relazione storico-artistica, il complesso immobiliare “Ex casermette militari” sito nel Comune di Paulilatino, loc. Marzas.

Il Comune di Paulilatino ha impugnato tale atto, unitamente alla presupposta relazione storico-artistica, dinanzi al Tar per la Sardegna che, con la sentenza della Sezione Prima n. 1011 del 22 dicembre 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, l’Amministrazione comunale interessata ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando per violazione artt. 10 e 13 del d.lgs. 42/2004 e ingiustizia manifesta.

La sentenza appellata partirebbe da un presupposto oggettivamente condivisibile, vale a dire che le valutazioni nell’ambito dei procedimenti di verifica e dichiarazione dell’interesse culturale abbiano natura ampiamente discrezionale con il limite della manifesta illogicità e del travisamento dei fatti, per poi non applicarlo correttamente al caso di specie.

La valutazione resa dal Tar sul presunto stato di buona conservazione degli immobili sarebbe scollegata dall’effettivo stato dei luoghi, almeno con riferimento ai manufatti che risulterebbero strutturalmente altra cosa rispetto alle originarie casermette, sicché saremmo all’interno dell’aliud pro alio.

Gli immobili che hanno perso, come struttura o come destinazione d’uso, ogni collegamento con il manufatto originario non avrebbero motivo di essere sottoposti a vincolo.

Non sarebbe possibile comprendere quali siano le ragioni storico/edilizio/urbanistiche le quali porterebbero a ritenere che i confini del complesso si estendano fino a ricomprendere anche le particelle nn. 565, 628, 999, 1013, 1014 e 1015, laddove sarebbe stato necessario motivare in maniera stringente le ragioni storico/culturali che avrebbero richiesto di vincolare un’area completamente libera da fabbricati.

Le aree antistanti i fabbricati di cui è causa non si comprenderebbe quale relazione avrebbero con la storia della politica o della cultura.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello.

Il Comune di Paulilatino ha prodotto memoria di replica.

All’udienza pubblica del 29 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Ministero della Cultura, Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna, con decreto del 21 luglio 2022, ha dichiarato di interesse culturale storico-artistico, ai sensi degli articoli 10, comma 1, e 13 del d.lgs. n. 42 del 2004, per i motivi contenuti nell’allegata relazione storico-artistica, il complesso immobiliare “Ex casermette militari” sito nel Comune di Paulilatino, loc. Marzas.

3. L’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 (codice dei beni culturali) dispone che “ sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico ”.

L’art. 12, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004 stabilisce che “ le cose indicate all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2 ”; il comma 2 a sua volta prevede che “ i competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione ”.

L’art. 13 del codice dei beni culturali prescrive ancora che “ la dichiarazione accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell’interesse richiesto dall’articolo 10, comma 3 ”. Il detto comma 3, alla lett. d, indica che “ sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13: le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose ”.

4. Il provvedimento è stato adottato:

- vista la nota del 25 maggio 2022 con la quale la Soprintendenza ABAP per la città metropolitana di Cagliari e province di Oristano e sud Sardegna ha trasmesso la proposta di riconoscimento di interesse culturale, ai sensi dell’art. 10, comma 1, e art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004, per il complesso immobiliare denominato “Ex Casermette militari” sito in Comune di Paulilatino, loc. Marzas SP 11 snc km 28+200, distinto al NCEU Fg. 27 Mapp.550 subb. 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, Mapp. 565 sub. 21, Mapp. 628 subb. 1, 2, 9, 10, Mapp. 943, Mapp. 999 subb 2, 3, Mappali 1013, 1014, 1015 e al NCT Fg 27 Mappali 550, 565, 628, 999, 1013, 1014, 1015;

- considerato che la Commissione Regionale per il patrimonio culturale della Sardegna, acquisita e valutata la proposta della competente Soprintendenza espressa con la nota del 22 maggio 2022 e la documentazione allegata, nella seduta del 7 luglio 2022, ha verificato la sussistenza dell’interesse culturale per il complesso immobiliare precedentemente descritto che presenta interesse storico-artistico ai sensi dell’art. 10 comma 1 e dell’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004 per i motivi contenuti nella relazione storico-artistica allegata.

5. La relazione storico-artistica del 22 maggio 2022 del Ministero della Cultura, Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio della Soprintendenza Archeologia belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e Sud Sardegna, cui fa riferimento per relationem il provvedimento dichiarativo dell’interesse culturale, reca, tra l’altro, la seguente motivazione:

“…

Il complesso, che in origine comprendeva anche altri fabbricati oggi demoliti, è oggi costituito da alcune caserme e magazzini, denominati Fabbricati da 1 a 6 e catastalmente identificati al Mappale 550 del Foglio 27, da una vasta area centrale già destinata a galoppatoio (Mappale 565 del Foglio 27) e da un’altra aerea ove sono ubicati i restanti edifici, denominati Fabbricati 14, 15, 16, catastalmente identificati ai Mappali 628 e 943 del Foglio 27.

Si tratta di fabbricati caratterizzati dalle medesime geometria e tipologia costruttiva che presentano pianta regolare di forma rettangolare allungata 66x7 m, struttura in muratura portante in pietra basaltica con conci sbozzati, copertura a due falde con capriate, travi, travetti, tavelle e manto di copertura in coppi sardi e marsigliesi, talvolta sostituiti da pannelli sandwich.

…

Il livello conservativo del complesso è differente, in relazione all’uso che di questi fabbricati è stato fatto dall’epoca della dismissione delle funzioni militari: i Fabbricati da 1 a 6 (già di proprietà demaniale ed oggi trasferiti insieme al resto del complesso all’Amministrazione Comunale), sono stati destinati ad uso artigianale, commercio o deposito ad opera di privati e, fatta eccezione per il Fabbricato di cui al n. 5, risultano in discrete condizioni di conservazione.

I fabbricati identificati con i nn. 14 e 15 sono stati utilizzati, da parte dell’Amministrazione Comunale, per scopi sociali e ricreativi, a supporto delle varie ricorrenze mentre il Fabbricato n. 16 è stato ampliato rispetto alle sue forme originarie per trasformarlo in palestra.

Il complesso è completato dall’area centrale dell’Ex Galoppatoio, identificato al F. 27, Mappale 565 e da una strada interna di nuovo accatastamento, catastalmente identificata al F. 27, Mappale 999: in aderenza al confine nord del complesso sono presenti anche alcune aree di pertinenza, catastalmente identificate al F. 27, Mappali 1013, 1014, 1015.

Si ritiene necessario riconoscere l’interesse culturale del complesso denominato Casermette militari in S.P. n. 11 Loc. Marzas a Paulilatino che dovrà essere presto al centro, secondo le intenzioni dell’Amministrazione, di un progetto di riqualificazione dell’intera area: si tratta di un complesso, sorto con finalità militari poco prima della Seconda Guerra Mondiale, che presenta le caratteristiche costruttive tipiche dell’architettura specialistica del periodo e, in quanto tale, risulta meritevole di essere salvaguardato”.

6. Il Collegio, in linea generale, rileva che il potere conferito dalla legge all’Autorità nella fattispecie e da quest’ultima esercitato ha natura di discrezionalità tecnica, sicché la conclusiva valutazione costituisce un apprezzamento sindacabile nei soli limiti propri di un giudizio di legittimità.

Le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica») ‒ a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione di interessi non previamente selezionati e graduati dalle norme ‒ vanno vagliate dal giudice con riguardo alla loro specifica ‘attendibilità’ tecnico-scientifica (cfr ex multis, da ultimo, Cons. Stato, VI, 27 maggio 2025, n. 4628).

Nel caso in esame, il presupposto del potere ministeriale di vincolo ‒ ovvero l’interesse culturale dell’opera ‒ viene preso in considerazione dalla norma attributiva del potere, non nella dimensione oggettiva di fatto ‘storico’ (accertabile in via diretta dal giudice), bensì di fatto ‘mediato’ dalla valutazione affidata all’Amministrazione.

Ne consegue che il giudice non è chiamato a sostituire la sua decisione a quella dell’Amministrazione, dovendo di regola verificare se l’opzione prescelta da quest’ultima rientri o meno nella ristretta gamma delle risposte maggiormente plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli altri elementi del caso concreto.

Il giudizio per l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico, ai sensi degli artt. 10 e ss. del d. lgs. n. 42/2004, è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell'arte e dell'architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Ne consegue che l'accertamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto (Cons. Stato, VI, 21 marzo 2025, n. 2371, che richiama ex multis Cons. Stato. VI, 3 marzo 2022, n. 1510).

L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti o sulla carenza di motivazione.

Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sugli atti in discorso, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno ragionevole e non illogica o abnorme, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

7. L’appello è in parte fondato.

7.1. Il Collegio ritiene che le valutazioni formulate dall’Autorità siano senz’altro plausibili con riferimento ai fabbricati da 1 a 6 (mappale 550 del foglio 27) ed ai fabbricati da 14 a 16 (mappali 628 e 943 del foglio 27).

La relazione storico-artistica del 22 maggio 2002, che costituisce l’effettiva motivazione del provvedimento, ha dato atto che il complesso, sorto con finalità militari poco prima della Seconda Guerra Mondiale e rimasto sempre in proprietà pubblica, presenta “caratteristiche costruttive tipiche dell’architettura specialistica del periodo e, in quanto tale, risulta meritevole di essere salvaguardato”.

Tale motivazione è sufficiente per individuare in modo plausibile “l’interesse” richiesto dagli articoli 10, comma 1, e 12 del codice dei beni culturali per l’apposizione del vincolo.

La relazione, peraltro, ha tenuto conto del fatto che i fabbricati in discorso hanno avuto un cambio di destinazione d’uso, in quanto i fabbricati da 1 a 6 sono stati destinati ad uso artigianale, commercio o deposito ad opera di privati e, fatta eccezione, per il fabbricato di cui al n. 5 risultano in discrete condizioni di conservazione, mentre i fabbricati identificati con i nn. 14 e 15 sono stati utilizzati, da parte dell’Amministrazione comunale, per scopi sociali e ricreativi, a supporto delle varie ricorrenze, mentre il fabbricato n. 16 è stato ampliato rispetto alle sue forme originarie per trasformarlo in palestra.

In proposito, occorre rilevare che il cambio di destinazione d’uso può essere vietato solo se concretamente incompatibile con la tutela del bene e qualora ne comprometta la conservazione.

Inoltre, l’eventuale stato di abbandono di un bene di per sé non osta alla dichiarazione di interesse culturale, potendo un manufatto in condizioni di degrado, ma pur sempre “recuperabile” e dunque in ipotesi fruibile dalla collettività, ben costituire oggetto di tutela storico-artistica, sia per i valori che ancora presenta, sia per evitarne l’ulteriore decadimento (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI, 7 febbraio 2024, n. 1245).

7.2. Diversamente, con riferimento alle aree ulteriori, non costituite da fabbricati, vale a dire l’area centrale dell’ex galoppatoio (foglio 27, mappale 565), la strada interna di nuovo accatastamento (foglio 27, Mappale 999) e le aree di pertinenza catastalmente identificate al foglio 27, Mappali 1013, 1014 e 1015, l’appello si rivela fondato, in quanto, per dette aree, è carente la motivazione dell’interesse pubblico all’apposizione del vincolo.

Né può surrogare la necessità di tale motivazione che l’Amministrazione abbia rilevato l’esigenza di un progetto di riqualificazione dell’intera area, atteso che tale progetto costituisce una mera intenzione, ma dello stesso non è stata fornita alcuna concreta specificazione.

Ne consegue che, in parte qua, l’appello deve essere accolto e che, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere accolto in parte con conseguente annullamento del decreto impugnato laddove ha dichiarato la sussistenza dell’interesse culturale anche in riferimento alle aree di cui al foglio 27, mappali 565, 999, 1013, 1014 e 1015.

Va da sé che, a seguito del parziale annullamento disposto con la presente sentenza, per questa parte l’Amministrazione statale competente potrà riesercitare, anche d’ufficio, il potere ai sensi dell’art. 12, comma 2, d.lgs. n. 42 del 2004, provvedendo a motivare congruamente la verifica effettuata.

8. Le spese del doppio grado del giudizio, considerata la peculiarità della vicenda contenziosa e tenuto conto dell’esito complessivo della stessa, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie in parte l’appello in epigrafe (R.G. n. 1462 del 2024) e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado e annulla il decreto del 21 luglio 2022 laddove ha dichiarato la sussistenza dell’interesse culturale anche in riferimento alle aree di cui al foglio 27, mappali 565, 999, 1013, 1014 e 1015.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO