Pubblicato il 16/06/2025

N. 00550/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00924/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 924 del 2023, proposto da
IL DD, LA GN, MA ON, TE CA, GI CH, AR NO CO, TE D'NO, FF De AR, TI De IU, GI US, GI US, AN GU, GI VA, NC ZO, LE IN, UC GI RO, UC OC, RO EN IE, AB IS, ND UT, SA SA, ID IO DA, UC UN, NC SS, MA OD, NO ET, rappresentati e difesi dall'avvocato Pietro Paolo Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Dante, 23;

per l'annullamento

dei provvedimenti di rigetto di istanze volte al riconoscimento della corresponsione dell’indennità di volo pienamente cumulabile all''indennità pensionabile e indennità di pronto intervento aereo, adottati dal Ministero dell'Economia e delle Finanze e comunicati via PEC il 3 ottobre 2023 prot. n. 0286158, recante “comunicazione motivi ostativi”, e il 25 ottobre 2023, prot. n. 0312604, recante “provvedimento definitivo”;

di tutti gli atti presupposti e successivi;

con il conseguente pagamento delle somme non corrisposte.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno esposto, per quanto qui rileva:

- di essere appartenenti alla Guardia di Finanza che svolgono attività aerea, sia specialisti che piloti;

- per tale servizio speciale è prevista la corresponsione di una indennità definita di aeronavigazione per i piloti e di volo per gli specialisti appartenenti all’equipaggio fisso di volo, oltre a quella di supplementare volo di pronto intervento aereo;

- in ragione della circostanza per cui il Ministero eroga tale indennità nella sola misura del 50%, i ricorrenti hanno trasmesso singolarmente specifiche istanze, tutte il 28 luglio 2023, con cui hanno richiesto la corresponsione “ per intero dell'indennità di aeronavigazione e volo unitamente all'indennità pensionabile delle Forze di Polizia, cumulabili entrambi nella misura del 100% e che venga versata la differenza della quota non percepita dall'entrata in vigore del D.lgs. 66/2010 ad oggi, con rivalutazione ed interessi, fatta salva la possibilità di chiedere ogni danno subito ”;

- in data 3 ottobre 2023 il Ministero ha trasmesso comunicazione dei motivi ostativi, seguita dal provvedimento di diniego del 25 ottobre 2023, in questa sede impugnati.

2. Il diniego si fonda, in sostanza, sulle seguenti ragioni giuridiche:

“ a. l'art. 1, secondo comma, della citata legge n. 505/1978 prevede che "... le indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi, previsti dalla legge 5 maggio 1976, n. 187, sono cumulabili con l'indennità mensile per il servizio di istituto e relativo supplemento giornaliero spettante ai sensi della legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, delle quali indennità la più favorevole è cumulabile in misura intera e l'altra in misura limitata al 50 per cento";

b. la normativa contenuta nella legge n. 187/1976 che qui interessa e in particolare gli articoli dall'1 al 16, è stata abrogata dall'art. 22 della legge n. 78/1983, titolata "Aggiornamento della legge 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle indennità operative del personale militare" e che costituisce la disciplina organica dei peculiari emolumenti;

c. riguardo alla cumulabilità dei benefici economici de quibus e in particolare tra questi l'indennità di Polizia, l'art. 17, primo comma, secondo periodo, della testé citata legge n. 78/1983, richiama la disposizione sub a., confermando nello specifico il criterio di cumulo ivi previsto;

d. specularmente tale criterio è stato poi ribadito dall'art. 3, terzo comma, della legge n. 34/1984 che:

(1) ha disciplinato l'indennità mensile pensionabile di Polizia;

(2) ha confermato la soppressione dell'indennità di istituto di cui alla legge n. 1054/1970 e l'assegno personale di funzione di cui all'art. 143 della legge n. 312/1980;

(3) così recita: "L'indennità mensile pensionabile è cumulabile con l'indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi di cui alla legge 23 marzo 1983, n. 78, nei limiti e con le modalità previste dall'articolo 1 della legge 5 agosto 1978, n. 505";

e. è inconferente al caso di specie il riferimento all'art. 632 del decreto legislativo n. 66/2010, che, invece è relativo esclusivamente alla sola "corrispondenza dei gradi militari con le qualifiche degli appartenenti alle Forze di polizia a ordinamento civile "”.

L’amministrazione ha ulteriormente confutato l’eccepita discriminazione nello specifico tra il trattamento economico riservato al personale delle Forze di polizia, ritenuto dai ricorrenti “ maggiormente punitivo ”, rispetto a quello delle Forze armate, evidenziando che:

“ a. gli elementi retributivi che compongono il trattamento accessorio delle due categorie di personale sono, in parte, differenti; di ciò ne è prova il fatto che le disposizioni in esame, recate dall'art. 1 della legge n. 505 del 1978, sono destinate esclusivamente alle Forze di polizia (la norma è rubricata "Adeguamento di alcune indennità spettanti alle forze di polizia');

b. il limite di cumulabilità fissato dalla legge n. 505 è applicabile agli emolumenti spettanti alle sole Forze di polizia proprio perché solo il relativo personale risulta beneficiario dell'indennità mensile pensionabile la quale, come noto, non è corrisposta al personale delle Forze armate;

c. tale limite di cumulabilità risponde a evidenti esigenze di equilibrio finanziario atteso che agli appartenenti alle Forze Armate non è ammesso il cumulo tra le indennità di

aeronavigazione (o di volo) e l'indennità di impiego operativo "di base" (art. 2 della

Legge n. 78 del 1983), la cui natura, in analogia alle finalità sottese all'adozione dell'indennità mensile pensionabile delle Forze di polizia, è quella di garantire un emolumento "comune a tutto il personale militare indipendentemente dalla situazione di impiego, comunque caratterizzato da condizioni operative ben superiori a quelle del restante personale del pubblico impiego";

d. le posizioni assunte a confronto non sono oggettivamente e soggettivamente identiche, essendo diversa l'attività istituzionale dei due Corpi armati e, come detto, la composizione delle voci riguardanti il trattamento economico ”.

3. I ricorrenti, dopo aver ricostruito l’ammontare delle somme che, in tesi attorea, sarebbero loro dovute singolarmente, deducono, in diritto, “ Violazione della L. 78/1983. Carenza di motivazione dei provvedimenti e, comunque, loro contraddittorietà e manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere. Palese violazione dell’art. 3 Costituzione. Diritto alla piena corresponsione delle indennità di aeronavigazione e di volo, indennità di pronto intervento aereo con l’indennità pensionabile ”.

3.1. In sostanza deducono, premessa la ricostruzione storica delle indennità speciali e delle voci di retribuzione, che:

- l’art. 1, comma 2 della l. n. 505 del 1978, applicato dal Ministero e che prevede la decurtazione del 50% dell’indennità meno favorevole tra quella di aeronavigazione e di volo e quella mensile per il servizio di istituto, trovava la propria giustificazione nella circostanza che il disagio dato nello svolgimento del servizio di volo era parzialmente sovrapponibile a quello subito per le sedi disagiate riconosciuto con l’indennità per il servizio di istituto;

- il Ministero erra nel considerare ancora applicabile ai ricorrenti l’art. 17, comma 1 della L. 78 del 1983, con il suo espresso richiamo in ultrattività, poiché tale disciplina è stata definitivamente superata con l’adozione del primo contratto normativo, il D.P.R. 395/1995, in particolare art. 11;

- inoltre, rilevano che sono state abrogate: l’indennità mensile per il servizio di istituto (art. 5, co. 4, L. 69/1984 per il personale, e art. 2, co. 7, L. 34/84 per i dirigenti); l’indennità di aeronavigazione e di volo di cui alla legge 187/1976 (prima parzialmente con la L. 78/1983 e poi integralmente con l’art. 2268, n. 723, D.Lgs. 66/2010);

- di tal che, la disciplina con cui il Ministero ha negato la richiesta degli odierni ricorrenti è stata radicalmente ed espressamente abrogata;

- risulta quindi anche la violazione della disciplina della uniformazione del trattamento delle FF.OO. a quello delle FF.AA.

3.2. In subordine, se si ritenga applicabile in qualsiasi modo l’art. 1, comma 2, della L. 505/1978, attraverso il richiamato art. 17, comma 1, L. 78/83, i ricorrenti ne eccepiscono l’incostituzionalità per contrarietà all’art. 3 Cost., in quanto, a parità di servizi, prevede un trattamento economico inferiore non giustificato né giustificabile.

4. In assenza di costituzione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con ordinanza presidenziale n. 46 dell’11 marzo 2025, stante la fissazione dell’udienza pubblica per la trattazione del giudizio al 28 maggio 2025, è stato disposto di “ acquisire agli atti del giudizio, dal Comando generale della Guardia di finanza – Ufficio competente, per il tramite dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, il provvedimento impugnato, gli atti e i documenti del procedimento, e una sintetica nota di chiarimenti sulla vicenda, entro il 16.4.2025 e in via telematica ”.

4. In data 16 aprile 2025 si è costituito in giudizio il Ministero intimato, che ha:

- eccepito la nullità della notifica del ricorso introduttivo del giudizio, effettuata da controparte presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma, in luogo del domicilio legale fissato presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, chiedendo perciò “ ove mai occorra, (di) rimettere in termini l’Amm.ne e considerare tempestive tutte le difese svolte dall’Amm.ne nel presente atto ”;

- eccepito l’intervenuta prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 2948 cod. civ. (e subordinatamente decennale) di ogni avversa pretesa.

Nel merito, ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. All’udienza pubblica del 28 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Rileva preliminarmente il Collegio come sia divenuta irrilevante la questione relativa alla nullità della notifica del ricorso e della necessità di rimessione in termini dell’amministrazione quanto alla sollevata eccezione di prescrizione del diritto, in quanto, da un lato, la stessa difesa erariale ha rilevato che “ in ordine all’eccepita prescrizione, si prende atto che controparte contiene la propria pretesa entro i limiti della prescrizione quinquennale ” (memoria di replica); dall’altro la costituzione intervenuta il 16 aprile 2025 ha consentito all’amministrazione di spiegare le difese nel merito pienamente.

7. Tutto ciò anche alla luce della circostanza per cui il ricorso è infondato nel merito e deve essere rigettato per le ragioni che seguono.

8. I ricorrenti infatti ripropongono in questo giudizio la tesi della piena cumulabilità dell’indennità pensionabile prevista per le forze di polizia con le indennità di aeronavigazione e di volo.

La tesi è tuttavia superata da consolidata giurisprudenza, che il Collegio condivide e dalla quale il ricorso e le memorie dei ricorrenti non espongono ragioni per discostarsi.

Questa Sezione, in fattispecie analoga, ha già avuto modo di affermare che:

“ La pretesa fatta valere in giudizio dal ricorrente ha ad oggetto il regime di cumulo fra l'indennità pensionabile di polizia e l'indennità di aeronavigazione.

L'Amministrazione, nell’opporre diniego alla richiesta del ricorrente, ha applicato l'art. 1, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 505, che così dispone: "A decorrere dalla stessa data e fino al momento della ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia, le indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi, previsti dalla legge 5 maggio 1976, n. 187, sono cumulabili con l'indennità mensile per il servizio di istituto e relativo supplemento giornaliero spettante ai sensi della legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, delle quali indennità la più favorevole è cumulabile in misura intera e l'altra in misura limitata al 50 per cento".

Il ricorrente argomenta con ampi svolgimenti che tale disposizione non sia applicabile all'indennità pensionabile di polizia.

Così non è.

La disposizione citata è stata richiamata espressamente dalle disposizioni sopravvenute (art. 17 legge 23 marzo 1983, n. 78 e art. 3, comma 3, legge 20 marzo 1984, n. 34; art. 44, comma 1, d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, che richiama l'art. 17 della legge n. 78 del 1983).

Essa, pertanto, deve ritenersi applicabile al cumulo fra l'indennità pensionabile spettante alle forze di polizia e altre indennità (T.a.r. Toscana, Sezione I, 22 giugno 2004, n. 2261) ” (T.a.r. Sardegna, sez. I, 4 novembre 2011, n. 1056).

Nella giurisprudenza più recente, richiamata anche dall’Avvocatura dello Stato, è stato ampiamente chiarito che “ Secondo l’art. 1 comma 2 l. n. 505/78, a decorrere dal 01/04/78 “e fino al momento della ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia, le indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi, previsti dalla legge 5 maggio 1976, n. 187, sono cumulabili con l'indennità mensile per il servizio di istituto e relativo supplemento giornaliero spettante ai sensi della legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, delle quali indennità la più favorevole è cumulabile in misura intera e l'altra in misura limitata al 50 per cento”.

L’art. 17 comma 1 l. n. 78/83, poi, prevede che le indennità ivi indicate, tra cui quelle di aeronavigazione e di volo, “salvo il diritto di opzione per il trattamento più favorevole e le eccezioni stabilite dalla presente legge non sono cumulabili fra loro. Le stesse indennità e le indennità di cui ai commi primo e secondo dell'articolo 9 della presente legge non sono cumulabili con le indennità per servizio d'istituto di cui alla legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, salvo quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 1 della legge 5 agosto 1978, n. 505”.

L’art. 43 l. n. 121/81 ha introdotto l’indennità pensionabile che unitamente allo stipendio del livello retributivo individua il trattamento economico delle Forze di polizia.

In attuazione del citato art. 43, l’art. 5 d.p.r. n. 69/84, a decorrere dal 01/01/84, ha soppresso l’indennità d’istituto di cui alla l. n. 1054/70 ed ha quantificato l’indennità pensionabile.

Secondo l’art. 3 comma 3 l. n. 34/84, poi, “l'indennità mensile pensionabile è cumulabile con l'indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi di cui alla legge 23 marzo 1983, n. 78, nei limiti e con le modalità previste dall'articolo 1 della legge 5 agosto 1978, n. 505”; contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente la disposizione in esame non si applica solo ai dirigenti ma a tutto il personale non rinvenendosi nell’articolo 3 citato alcuna limitazione in tal senso e ciò a differenza di quanto previsto nell’art. 2 commi 1 e 2 della medesima legge.

Nello stesso senso l’art. 11 comma 1 d.p.r. n. 395/95 stabilisce che, “fermo restando quanto previsto dall'art. 17 della legge 23 marzo 1983, n. 78, in materia di corresponsione e cumulabilità delle indennità di impiego operativo e delle relative indennità supplementari, nonché dall'art. 3, commi 18- bis e 18- quater, del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 1987, n. 472, nei confronti del personale di cui all'art. 1, comma 1, che presta servizio nelle condizioni di impiego previste dalle citate norme, le indennità di aeronavigazione, di volo, di pilotaggio e di imbarco e relative indennità supplementari sono rapportate alle misure vigenti per i militari delle Forze armate impiegati nelle medesime condizioni operative”.

Il quadro normativo in esame induce il Tribunale a ritenere non condivisibile la prospettazione di parte ricorrente in ordine all’inapplicabilità all’indennità pensionabile del limite al cumulo delle indennità previsto dall’art. 1 comma 2 l. n. 505/78.

Come, in più occasioni, affermato dalla giurisprudenza (TAR Lazio – Roma n. 9739/19; TAR Lazio – Roma n. 789/14; TAR Sardegna n. 1056/11; TAR Lazio – Roma n. 7648/05; TAR Toscana n. 2261/04), numerose disposizioni normative successive all’istituzione dell’indennità pensionabile hanno espressamente esteso anche ad essa le disposizioni di cui all’art. 1 comma 2 l. n. 505/78; si tratta, in particolare, degli artt. 3 comma 3 l. n. 34/84 (norma applicabile a tutto il personale di polizia e non solo ai dirigenti, come già detto) ed 11 e 44 d.p.r. n. 395/95.

A fronte di tali espresse disposizioni normative deve, pertanto, escludersi l’abrogazione implicita o per incompatibilità dell’art. 1 comma 2 l. n. 505/78 così come risultano irrilevanti il prospettato “superamento del regime transitorio” (costituente, ad avviso dei ricorrenti, limite temporale di efficacia all’applicabilità della normativa di cui all’art. 1 l. n. 505/78) e la dedotta diversità di natura tra indennità per servizi d’istituto e indennità pensionabile (per altro, tale diversità è contestata da TAR Lazio – Roma n. 789/14) ” (T.a.r. Lazio, Roma, sez. II ter, 11 marzo 2020, n. 3178).

9. Anche ai fini della declaratoria di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti è sufficiente richiamare la già citata sentenza T.a.r. Lazio, Roma, n. 3178/2020, anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a.:

“ Manifestamente infondata, poi, risulta la questione di legittimità sollevata dai ricorrenti i quali, in ragione della natura retributiva delle indennità pensionabile, da una parte, e di volo ed aeronavigazione, dall’altra (per queste ultime riconosciuta dalla l. n. 78/83 operante “come normativa sostanziale innovativa”: pag. 13 dell’atto introduttivo), deducono che a tali indennità si applicherebbe il principio d’irriducibilità della retribuzione, previsto dall’art. 2103 c.c., e che nella fattispecie sarebbe configurabile la violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost. sia in relazione al diverso trattamento riservato ai piloti ed aeronaviganti delle Forze armate sia per violazione dei principi di proporzionalità e congruità del corrispettivo rispetto alla prestazione lavorativa.

Ed, infatti, la diversità tra il trattamento economico dei ricorrenti e quello degli appartenenti alle Forze Armate è prospettata nel gravame in forma generica e dubitativa e, comunque, qualora esistente, non presenterebbe profili di manifesta irrazionalità in ragione della differenza delle funzioni istituzionali espletate e dei relativi trattamenti giuridici ed economici.

Né risulta violato l'art. 36 della Costituzione, giacché secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, la tutela apprestata da tale norma, mentre garantisce al lavoratore una retribuzione che gli assicuri un’esistenza libera e dignitosa, non si estende ad ogni compenso corrispettivo di un qualsiasi tipo di prestazione accessoria, ovvero di particolari sacrifici previsti per talune categorie, riguardando la globalità della retribuzione e non i singoli emolumenti che la compongono (Corte Cost. n. 229/83; Corte Cost. n. 131/82; TAR Lazio – Roma n. 7648/05) ”.

10. In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese del giudizio, in favore del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che si liquidano in euro 2.500,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele Serra	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO